臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第167號108年6月27日辯論終結原 告 新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市
地重劃區重劃會代 表 人 簡茂男訴訟代理人 陳業鑫 律師
段家傑 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 薛雅庭
廖采崡李玳吟上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國107年12月22日台內訴字第1070084075號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條、第107條第1項第10款分別定有明文。又依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。是人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純之事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟（最高行政法院102年度裁字第839號裁定意旨參照）。
二、緣被告於民國98年9月29日發布實施「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（第一次通盤檢討）（第一階段）」案。原告為辦理土地重劃，前以新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃籌備會（下稱籌備會）提報「重劃計畫書」（下稱系爭重劃計畫書）予被告，經被告以98年12月14日北府地區字第0981040725號函復籌備會，因本區之都市計畫尚未發布實施，故准予附條件審核通過系爭計畫書（下稱系爭重劃計畫案）。被告於99年4月16日發布實施「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（第一次通盤檢討）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」（下稱第2階段案）。系爭重劃計畫書經被告以99年4月23日北府地區字第0990357725號函審查核定，原告並於99年12月20日成立在案。嗣原告於104年11月26日完成該重劃區地籍整理及土地登記作業，並以107年1月22日新永翠自重劃字第1070122001號函（下稱原告107年1月22日函），就「有關本件自辦重劃案整體開發時程獎勵計算方式相關事項」向被告所屬城鄉發展局提出說明。被告依第2階段案附錄一「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（第一次通盤檢討）土地使用分區管制要點」（下稱分區管制要點）第12點規定，以107年6月13日新北府城審字第1071103052號函（下稱系爭函）復：「……旨揭都市計畫案於99年4月23日重劃計畫書核定公告，依前開市地重劃辦理期程及土地使用分區管制要點規定時程獎勵應於102年4月23日前完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，始得核予獎勵。」惟因原告認其107年1月22日函係向被告申請「基準容積20％之樓地板面積獎勵」，並認被告係以系爭函否准，故不服系爭函，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。並聲明求為判決：㈠訴願決定及系爭函均撤銷。㈡被告就原告107年1月22日函，應作成核予基準容積20％之樓地板面積獎勵之行政處分。
三、本院之判斷如下：㈠按都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進
市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」第2條規定：「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第40條規定：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」次按都市計畫法臺灣省施行細則第33條及第35條規定：「都市計畫地區內，為使土地合理使用，應依下列規定，於都市計畫書內訂定容積管制規定：一、住宅區及商業區，應依計畫容納人口、居住密度、每人平均居住樓地板面積及公共設施服務水準，訂定平均容積率，並依其計畫○○○區位○○○道路寬度、鄰近公共設施之配置情形、地形地質、發展現況及限制，分別訂定不同之容積率管制。二、其他使用分區，應視實際發展情形需要及公共設施服務水準訂定。三、實施容積率管制前，符合分區使用之合法建築物，改建時其容積規定與建築物管理事宜，應視實際發展情形需要及公共設施服務水準而訂定。……」「（第1項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。（第2項）各縣（市）政府為審核前項相關規定，得邀請專家學者採合議方式協助審查。（第3項）第1項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。（第4項）前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」再按建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1項第1款、第3項規定：「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。……。（第3項）第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」準此可知，都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理，且實施都市計畫地區，應於細部計畫之細部計畫書及細部計畫圖中表明土地使用分區管制，而都市計畫書中訂定之土地使用分區管制要點，得就該地區環境所需而訂定都市設計有關事項，並應於土地使用分區管制要點中規定容積率等管制事項，倘在實施都市計畫地區內申請建造執照或雜項執照之案件，須符合建築法規定或基於建築法所發布之命令或當地都市計畫有關規定（含容積率等管制事項）。
㈡另按分區管制要點第1點規定：「本要點依都市計畫法第22
條及同法台灣省施行細則第33條及第35條之規定訂定之。」第12點第2款明文規定：「為促進本計畫區開發，指定以市地重劃、區段徵收辦理整體開發地區符合下列條件者，得依下列規定予以獎勵，但不得超過該整體開發地區內建築基地基準容積之30％：……（二）整體開發時程獎勵：以市地重劃方式申辦者，如能於本次通盤檢討（第一階段）計畫發布實施之日起1年內完成重劃計畫書審查，且於核准後3年內完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，得獎勵增加樓地板面積為基準容積之20％。……。」第15點規定：「本計畫區為需經都市設計審議地區。」第18點規定：「本計畫區內土地及建築物之使用應依本要點之規定辦理，本要點未規定者，適用其他有關法令規定。」末按內政部97年8月25日台內營字第0970806262號令訂定發布之都市設計審議作業注意事項第2點、第8點規定：「（第1項）各級主管機關辦理都市設計審議，應以都市計畫書圖及自治法規規定者為限。（第2項）前項都市計畫書圖及自治法規之規定，應以都市計畫相關法規規定為限。」「各級主管機關得訂定申請都市設計審議所應具備之圖說、文件及書表格式。」而新北市板橋（江翠北側地區）都市設計審議原則第2點則規定：「本原則適用範圍係依據『變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（第一次通盤檢討）（第二階段）（市地重劃AB單元）案』、……第15點申請都市設計審議地區。」準此可知，在第2階段案範圍內，為需經都市設計審議地區，於該都市計畫區內為土地及建築物之使用者，即須依分區管制要點之規定辦理，檢具圖說、文件及書表向主管機關申請都市設計審議，而都市設計審議之事項係包括土地及建築物之使用是否有符合都市計畫書圖中所訂定之土地使用分區管制要點規定（含有關容積率等管制事項）。
㈢經查，第2階段案係於99年4月16日實施，此有被告99年4月1
2日北府城審字第09902796373號公告存卷可考（答辯卷第53頁）。則揆諸前揭規定及說明可知，在實施都市計畫之第2階段案內有土地及建築物之使用者，即須申請都市設計審議，且須符合建築法、基於建築法所發布之命令及分區管制要點之規定，反之，若尚未於第2階段案都市計畫區內為土地或建築物使用者，則無適用土地分區管制要點（含有關容積率等管制事項）之餘地。是以，倘若原告欲申請容積獎勵之給予，即應由原告為使用土地之需，而於申請建造執照時或於申請都市設計審議時，始分別由被告主管建築機關或被告主管都市計畫機關，依土地使用分區管制要點之規定，就原告所申請容積獎勵項目，各本諸權責為准駁。
㈣雖原告主張：其係以原告107年1月22日函向被告申請核予20
％容積獎勵，經被告以系爭函否准其申請，應認係被告就公法上具體事件所為之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為云云。惟查：
⒈觀諸卷存原告107年1月22日函（答辯卷第77至78頁）意旨略
以：「主旨：有關本件自辦重劃案整體開發時程獎勵計算方式相關事項，……。說明：一、依據新北市政府地政局0000000000號函續辦。……。三、本件市地重劃（江翠北側AB單元）案係依據……。按前開細部計畫書第八節『土地使用分區管制要點』，其中第12項第2點（按應係第12點第2款之誤）之『整體開發時程獎勵』定有明文：『……，且於核准後3年內完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，得獎勵樓地板面積為基準容積之20％…』……。四、承上，本會依前開規定，於99年4月23日取得重劃計畫書審查核定，暨99年12月20日經新北市政府核定正式成立重劃會，及104年11月26日完成公共設施用地移轉登記為公有在案；惟該開發期間包含因臺灣新北地方法院裁定假處分致本會理監事暫時不得行使職權；扣除該理監事不得行使職權期間，本件重劃案整體開發時程為1,092日（即2年又361日），符合『核准後3年完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，得獎勵樓地板面積為基準容積之20％』之規定。………。七、綜上，本案開發時程獎勵因涉及本重劃區全體逾上百位土地所有權人權益，為謹慎起見，本會特正式委任泰鼎法律事務所之葉慶元大律師，針對主管機關依執行命令命本會不得行使職權致開發時程延宕，其停止行使職權期間於計算開發時程獎勵時是否應排除計算乙事提供相關法律意見。參照相關法令客觀評估後，該法律意見書（詳附件二），亦認倘依據『變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（市地重劃AB單元）（部分住宅區為公園用地、道路用地）書』獎勵原意，因不可歸責本會因素致開發時程延誤，應得於開發時程獎勵計算時排除。……。」並檢附被告所屬地政局105年6月30日新北地劃字第1051215861號函及泰鼎法律事務所法律意見書為附件。經核其內容無非係原告為向被告說明系爭重劃計畫案倘若扣除不可歸責於原告因素致開發時程延誤，則符合分區管制要點第12點規定之整體開發時程獎勵（即於核准後3年內完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，得獎勵樓地板面積為基準容積之20％），並非為使用土地而具體提出建造執照之申請或都市設計審議之申請，亦即並非申請被告本於行政權作成行政處分至明。
⒉況且，經本院於審理時請原告訴訟代理人就原告107年1月22
日函之請求權依據及具體申請內容各為何予以指明，原告訴訟代理人當庭係以粉紅色螢光筆於原告107年1月22日函（即答辯卷第77頁）標示出「細部計畫書第八節『土地使用分區管制要點』，其中第12項第2點（按應係第12點第2款之誤寫）」等字（見本院卷第153頁之言詞辯論筆錄）表明為其申請內容。惟查，倘人民概依前揭分區管制要點第12點第2款規定取得容積獎勵，仍須於申請建造執照或都市設計審議時，依規定提出相關圖說向相關主管機關申請審核，然原告並未據此提出申請（見本院卷第155頁之言詞辯論筆錄）。再者，原告107年1月22日函亦未曾提及其足以供被告計算基準容積獎勵20％之「具體」樓地板面積究為何。是以，堪認原告所提107年1月22日函，應僅屬原告就分區管制要點第12點第2款規定所為之意見表達（陳情），而非屬行政訴訟法第5條第1項所規範依法申請之案件。
⒊再稽諸系爭函僅記載略以：「……又旨案土地使用分區管制
要點時程獎勵規定之起算時點及應完成之條件明確，且無相關展延或扣除時程計算之但書規定，故應符合前開要點規定之條件後，始給予時程獎勵。四、綜上，旨揭都市計畫案於99年4月23日重劃計畫書核定公告，依前開市地重劃辦理期程及土地使用分區管制要點規定時程獎勵應於102年4月23日前完成重劃區內公共設施用地移轉登記為公有者，始得核予獎勵。」等語（本院卷第25至26頁），核其內容僅係被告以系爭函予以回復原告107年1月22日函，向原告說明分區管制要點規定之時程獎勵要件為何，乃屬單純之事實說明及理由之敘述，並未對原告之權利產生新的規制作用。而本件原告既尚未依法申請建造執照或申請都市設計審議，即非屬人民依法申請案件，自無時程獎勵准駁與否之情形。職是，系爭函並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政行為，非屬對原告所為之行政處分，則原告遽依行政訴訟法第5條第1項規定提起本件課予義務訴訟，請求被告應對原告作成核予基準容積20％之樓地板面積獎勵之行政處分，其起訴即屬不備合法要件，且無從補正，揆諸首揭規定及說明，應予駁回。另原告之訴既不合法而應予駁回，其實體上之主張及陳述，即已無審究之必要，併此敘明。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
書記官 黃玉鈴