臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1673號109年5月21日辯論終結原 告 桃園市保全商業同業公會代 表 人 楊萬宗被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 黃佩琳
廖賢洲賴心儀上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國108年8月12日公處字第108044號處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係依據商業團體法設立之商業同業公會。被告因接獲檢舉略以：「原告以經會員大會通過之『自律公約條款基本規範實施辦法』（下稱自律公約）及『年度自律公約報價參考基準對照表』（下稱報價參考基準對照表）限制保全同業報價，並對報價低於該標準之會員處以罰款，涉及限制會員之價格決定，違反公平交易法聯合行為規定。」被告經調查後，發現原告於105年2月19日第7屆第2次會員大會決議訂定自律公約，並於同年4月12日第7屆第5次理監事會議決議自同年5月1日施行，依自律公約第3條第15款規定：
「駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。」原告據以訂定105年至107年報價參考基準對照表及108年度保全人員法定薪資成本分析表（下合稱法定成本分析表）發送予各會員，要求其等受委任承辦駐衛保全業務之報價，不得低於該分析表之金額，直至108年4月間，對部分報價低於該分析表標準之會員，仍要求其等以暫收款方式捐贈予原告等情，因認原告上述行為係藉由會員大會及理監事會議決議，限制保全公司自由決定駐衛保全服務之報價，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第15條第1項規定，被告依公平交易法第40條第1項前段，以108年8月12日公處字第108044號處分書（下稱原處分），令原告自處分書送達之次日起，應立即停止違法行為，並處新臺幣（下同）40萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原處分就本件地理市場之界定有誤：供需市場之認定應以在桃園市之保全公司為主，即保全公司設籍在桃園市者，被告擴張將金門、花蓮、屏東等地之保全公司納入計算，方式有待商榷，其對市場功能是否有影響，顯有疑慮。復由於保全業市場係屬開放，故所謂「相關地理市場內」其應包括所有會員事業活動範圍所及之區域（全國），如此方能正確呈現影響所及，被告於原處分中言及原告為相關地理市場內由保全業組成之事業團體，但卻將「相關地理市場內」侷限認定為桃園市、新北市及新竹縣市，此與原告會員之組成及實際上之事業活動遍及全國其他外縣市之情形大相逕庭。
(二)原告之行為未影響相關市場之供需功能：
1.原告屬勞動基準法（下稱勞基法）第84條之1規定之特許行業，在勞基法規定下，保全員最基本的法定成本在桃園市政府勞動局（下稱勞動局）「保全員重要勞動權益」之文宣中均已透明、公開揭示，原告只是遵循政府資料，簽署一個自律的約定，其本質並未違反分際。原告為保障保全員勞工權益及遵循勞動法令相關規定，遂訂定自律公約要求會員自律遵守勞動基準法保全員工資不得低於主管機關規定，原告自律公約之實施，無非欲藉法定實質成本參考基準促成市場體質改善，同時又廣發文宣，督促會員讓保全員獲取合法權益之效果，此舉不但促使會員遵守勞基法之規定，進而更保障了保全員之勞動權益。
2.原告訂定自律公約要屬契約自由原則下簽署，未強制會員加入自律公約，對加入公約之會員亦無強制約束力，更遑論影響自由市場經濟能力。自105年至108年間，尚有一定數量之原告會員至今未加入自律公約且仍繼續經營，足見原告會員是可以自由選擇不加入自律公約，並非受到原告之強制一定得加入。被告僅訪談「檢舉原告之會員陳述表示」，未瞭解其他原告會員公司的陳述，並非公正。
3.原告依主管機關規定製作「保全員法定勞動權益參考基準」作為會員向業主報價有關保全員工資參考依據，會員如經查有違反自律公約要件時，則有簽署切結書者，須依違失程度繳交5,000元不等之事業費無償捐贈予原告，並非懲處。且保全員參考薪資係依主管機關訂定，並不含保全公司之服務相關成本費用，並無違反公平交易法第15條第1項規定。
4.原告在自律公約實施後，針對會員公司捐贈的事業費，其運用在輔導違失的會員公司，也定期召開講座、講習使各會員公司在勞基法及勞工職業安全衛生上有所成長，並於自律公約實施運作時，已載明會員公司所捐贈的事業費運用在弱勢族群的慈善用途。
5.參諸司法實務見解，服務之提供均有其成本，故於不敷成本而有賠累情況之供給，非屬一般具有對價關係、獨立性、經常性之交易，自難認屬於公平交易法所欲限制之競爭行為，被告徒以若干廠商可能從事不敷成本削價之非經常性交易，遽然認定原告所為構成聯合行為，顯有違誤。
(三)並聲明：原處分撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原處分就本件地理市場之界定並無違誤：
1.按聯合行為對於市場供需功能影響，係以受聯合行為協議拘束成員於相關市場範圍之占有率加以評估。原處分所認定相關產品市場為提供予公寓大廈、社區、機關、學校及工廠之「駐衛保全服務」。相關地理市場部分，因考量駐衛保全服務牽涉到保全人員派遣、值勤、巡邏、緊急狀況通報及支援等事宜而具有區域性，原告所屬會員大多為桃園市當地之保全公司，提供服務之範圍多為營運據點鄰近之縣市等因素，故將相關地理市場界定為桃園市及鄰近新北市、新竹縣市。
2.據內政部警政署刑事警察局網站公告106年全國保全業名單，其中「轄區」屬桃園市、新北市、新竹縣市總計303家，其中有106家保全公司為原告之會員，原告會員在此區域內涵蓋之比例達35%。另原告會員於此區域內之加總營業額占相關市場內保全公司總營業額之比例為47.8%。本件被告在評估原告會員集體市場力之過程，並未計入非屬原告會員之保全公司。對於部分加入成為原告會員但營業據點遍及全國之跨區保全公司，亦將其在相關市場區域以外之營業收入予以扣除，再行計算原告會員於相關市場之占有率，實無原告所稱不當擴張計算或將金門、花蓮、屏東等地保全公司納入計算之情形。
3.況本件倘採原告所主張「供需應以在桃園市的保全公司為主」之方式衡量，則原告會員之集體市場力更大，與原告行為對市場供需功能之影響將更高。且原告起先主張地理市場應劃定以桃園市為限，後又主張以全國為限，其言詞反覆，有禁反言問題。
(二)原告之行為影響相關市場供需功能：
1.按勞動法令僅規定雇主應給予勞工之最低勞動條件，惟並未限制保全公司爭取保全業務時決定價格之自由，勞動局亦表示倘有保全公司對客戶報價低於原告所訂報價參考基準對照表金額，該保全公司給付保全員之薪資或勞動條件，不必然違反勞基法或勞動相關法規。原告自律公約限制價格之聯合行為並無法確認公司給付保全人員之薪資（或其他勞動條件）符合勞動法令，倘原告認為所屬會員有違反勞基法或其他法規之虞，自可向勞工主管機關提出檢舉，由其直接介入調查與裁罰，而非由原告透過限制駐衛保全服務市場之價格競爭方式為之。況原告所定報價參考基準對照表非依照勞基法規定所計算之最低成本金額，而係依照臺灣銀行保全（警衛勤務）決標一覽表第33項北區第1級3萬4,786元之未稅金額訂定，後續各年度之報價參考基準係以前1年之報價參考基準為基礎，並依勞基法基本工資之變動幅度調整。且原告亦自承在作成裁處決定前，不會進一步追究會員給付保全員之薪資或勞動條件是否低於勞基法相關規範，是以原告要求會員駐衛保全服務之報價不得低於報價參考基準對照表之行為，顯與促使會員遵守勞基法規定、保障保全員勞動權益等目的並無直接關係。
2.按本院102年度訴字第751號判決意旨，會員大會為同業公會之最高意思機關，原告於105年2月19日第7屆第2次會員代表大會決議訂定自律公約，並經同年4月12日第7屆第5次理監事會議決議自105年5月1日開始實施並自同年5月1日實施，該決議當然具有拘束全體會員之效果。次依自律公約第2條及第3條第15款規定，自律公約之限制對象包含全體會員、限制內容包含會員之價格決定等，足堪認定原告經由會員大會訂定之自律公約已拘束會員定價行為等事業活動。又按自律公約第6條規定，自律公約切結書、事業費（或暫收款）等手段，其用途係擔保會員確實遵守自律公約，未簽署切結書、繳交事業費（或暫收款）之會員仍受到自律公約之拘束。原告所訴尚有會員「未加入自律公約」，實為該等會員未簽署自律公約切結書、繳交事業費（或暫收款），而非該等會員無須遵守自律公約，縱使尚有少數會員未簽署切結書、繳交事業費（或暫收款），也不會改變自律公約具有拘束性之本質，有被告訪談紀錄可證。況價格聯合之成員通常面臨「囚犯兩難」之情況，在會員「加入自律公約」不僅須先繳交1萬元事業費（或暫收款），卻無法獲得直接之利益，還可能遭致其他競爭對手降價搶奪市場等種種不利情況下，「加入自律公約」會員占總會員之比例反而逐年增加，若非係因原告積極要求所屬會員必須簽署切結書、繳交事業費（或暫收款），否則無法合理解釋。原告就報價低於「報價參考基準對照表」之會員，不論是否簽署自律公約切結書，均要求會員到場說明報價低於參考基準之原因，顯見原告要求會員簽署自律公約切結書及預繳暫收款等作為，僅係原告為增強價格限制拘束力之制裁手段。
3.原處分僅令原告停止限制會員自由決定價格之行為，並無要求原告之會員只能以低於成本之價格爭取交易機會。保全公司針對個別案場的報價固可能偏離（高於或低於）提供該案場服務之成本，但只要保全公司總營業收入能涵蓋總營運成本，即不致產生經濟上之虧損。然而，原告限制會員針對個別案場之報價不得低於原告所訂之報價基準，即妨礙保全公司針對個別案場彈性定價，再透過內部勻支方式回收成本，干預保全公司的定價自由。若有原告之限制行為存在，當政府調高基本工資或最低勞動條件，即便是效率再差的保全公司，也毋需忌憚同業競爭壓力而立即將增加的成本反映在價格上。不僅原本正常競爭過程中，市場自我調節、汰弱留強等功能無從運作，保全公司也會缺乏提升效率及服務品質的誘因。
4.另參最高行政法院104年度判字第212號判決意旨，違反公平交易法第15條第1項本文所定事業不得為聯合行為禁止義務之行為，為危險犯，並非實害犯，故原處分認定原告行為足以影響相關市場供需功能並無違誤。
(三)被告曾於107年6月1日舉辦「公平交易法對於同業公會之規範及反托拉斯遵法」宣導說明會，原告之代表人、常務監事及秘書長等3人均有出席。另原告曾以107年8月17日桃保律字第107081701號函向被告詢問該公會訂定自律公約等措施是否違反公平交易法規定乙事，被告以107年8月23日公服字第1070013899號函回復，並明確告知「……倘進一步干涉保全公司向客戶之定價自由，恐將逾越同業公會促使成員遵守法規之必要範疇，而有違反公平交易法聯合行為禁止規定之虞。」則原告所辯不知其行為違反公平交易法聯合行為規定云云，顯與事實不符。原告在實施系爭聯合行為前，已知悉同業公會限制價格將有違反公平交易法規定之疑慮，且行為過程中亦清楚知悉公平交易法對於聯合行為之規範界線，卻仍執意限制會員之價格決定，絕非違法性認識不足，原告主張不瞭解公平交易法相關規範、不知同業公會限制會員價格決定係違反聯合行為規定云云，顯屬事後卸責之詞，毫無足採。
(四)原處分乃係依公平交易法施行細則第36條規定，考量原告行為期間自其於105年2月19日第7屆第2次會員大會決議訂定「自律公約」限制會員報價，並經105年4月12日第7屆第5次理監事會議決議自105年5月1日開始實施，至本件原處分108年8月12日作成止，在原告前已有臺中市保全商業同業公會被處罰，且原告曾參加被告宣導，對於其行為違法尚難諉稱不知。又原告在107年9月13日接受被告約談時，雖表達未來不再限制會員之報價，並業於同月6日撤銷自律公約之相關決議，原告固於108年1月28日修正自律公約，惟仍分別於同年3月27日及4月23日發文並裁罰3名會員，足證原告持續拘束會員之價格決定，以及其他類似案件等情，乃依公平交易法第42條前段規定處40萬元罰鍰，尚無原告所訴罰鍰過高之情形。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處分附本院卷第23-36頁可稽，自堪認定。經核本件之爭點為：(一)被告將本案相關地理市場界定為桃園市、新北市及新竹縣市，是否合法？(二)原告訂定法定成本分析表，要求會員報價不得低於依該表計算之金額，是否屬於公平交易法第15條第1項規定禁止之聯合行為？
五、本院之判斷：
(一)關於相關市場界定部分：
1.按公平交易法第5條明定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」是以，聯合行為之相關市場，應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或服務之潛在供給者或需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍。因此，事業聯合行為之相關市場界定，應綜合產品市場與地理市場二面向加以判斷。而所謂產品市場係指在功能、特性、用途或價格等條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍；地理市場則指事業提供之商品或服務，交易相對人可以容易地選擇或轉換其他交易對象之區域。從而，界定相關產品市場時，係考量不同產品或服務之間是否具有需求或供給之合理可替代性；界定相關地理市場時，則係考量位於不同區域之商品或服務之供應來源是否具有合理替代性而言。故界定本件產品市場時，應考量需求替代性或供給替代性之因素，在於當所有保全公司集體提高駐衛保全服務價格時，業主是否有其他替代服務可供選擇，及是否有相當數量之潛在競爭者（即原本未從事保全服務業者），能立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務。至於界定本件地理市場應考量者，則在於當區域內所有保全公司集體提高駐衛保全服務價格時，業主是否能夠轉換使用其他區域之保全公司所提供之服務，及是否有相當數量之其他區域潛在競爭者可立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務。
2.次按保全業法第4條：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。
三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」第5條：「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；……。」第19條：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」可知，未經中央主管機關許可，並依法設立保全業務之事業，不得經營保全業務。而參酌目前國內保全業經營之保全業務類別，可區分為駐衛、系統、運送及人身等保全業務。原處分審認本件主要涉及之產品市場為提供公寓大廈、社區、機關、學校及工廠等防災、防火、防盜之安全防護之「駐衛保全服務」，依上述保全業法規定，非經許可之事業不得經營駐衛保全服務，是當保全公司提高駐衛保全服務價格時，業主無法以其他非保全公司取代，即不具需求替代性；原本未從事保全服務業者，亦無法立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務，即不具供給替代性，而將本案相關產品市場界定為「駐衛保全服務」市場，依上開說明，核無違誤。
3.又依前述，界定相關地理市場時，係考量位於不同區域之商品或服務之供應來源是否具有合理替代性。經查，被告訪談原告會員之2保全公司表示提供服務案場主要在桃園市境內等語（見原處分甲卷第21、109頁），且原告自承其會員主要為桃園市營業之保全公司，亦包含部分在桃園市轄內營業之全國性保全公司，提供駐衛保全服務主要是在桃園市及鄰近的新竹、新北等地區等語在卷（見原處分甲卷第131-132頁)。參以在需求替代性方面，駐衛保全服務係提供特定地點（公寓大廈、社區、學校或工廠等）之安全防護，受限於駐衛地點具有無法移動之性質，故不似其他商品或服務之需求者，可經由移動商品或服務之交付地點而與供給者交易；在供給替代性方面，因駐衛保全服務之提供涉及保全人員派遣、值勤、巡邏、緊急狀況通報及支援等事項而具區域性。是以原處分審酌除少數全國性大型保全公司外，對於絕大多數區域性中小型保全公司，距離成本因素會阻礙跨區提供服務之誘因及能力，原告會員大多為桃園市當地之保全公司，提供駐衛保全服務之範圍為桃園市及鄰近之新北市及新竹縣市，故將相關地理市場界定為桃園市、新北市及新竹縣市，依上開說明，並無不合。
4.原告雖主張相關地理市場應界定為桃園市，後又改稱以全國為範圍云云（本院卷第207、314頁）。惟查，界定市場範圍須與個案之行為事實具有合理關聯性，並遵循「最小市場範圍」之原則，僅能將具有合理替代性之商品或服務供應來源納入市場範圍，否則如任意放大市場範圍，將不當地低估事業之市場力及對競爭之影響。由於本件相關產品市場之「駐衛保全服務」地點無法移動、保全公司跨區提供服務仍需克服距離成本等需求面及供給面之事實上限制，導致前述地理市場範圍以外之保全公司並非業主之合理可替代選項，其他區域之保全公司無法對本件相關地理市場內之保全公司施加足夠之競爭壓力，故無法納入本件地理市場之範圍，原告嗣改以本件相關地理市場應界定為全國云云，即難採取。復依據內政部警政署刑事警察局網站公告及原告提出之106年全國保全業名單，其中「轄區」屬桃園市者共114家、新北市共145家、新竹縣市共44家，總計303家（原處分甲卷第444-464頁、本院卷第155頁），經與原告會員名單比對（原處分甲卷第139-144頁），其中有106家保全公司為原告之會員，原告會員在此區域內涵蓋之比例達35%。倘採原告所主張應以在桃園市的保全公司為主之方式界定，則原告會員有94家，原告會員在此區域內涵蓋之比例達82%，其行為對市場供需功能之影響將更高，原告原主張本件相關地理市場應界定為桃園市云云，應無從為其有利之認定。
(二)關於原告要求會員報價不得低於法定成本分析表計算金額，是否構成聯合行為部分：
1.按公平交易法第2條第2項：「事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。」第14條：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。……。（第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15條第1項前段：「事業不得為聯合行為。」可知，公平交易法禁止事業為聯合行為，旨在防止複數事業藉由採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。而事業除以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為外，亦可藉由同業公會之運作而達成共同行為之結果。蓋同業公會係由彼此間具有競爭關係之事業所組成之團體，同業公會之組織章程或會務決議皆係由會員直接參與或基於會員授權，其決定具有合意性質。故事業遂行聯合行為，無論以彼此商議或藉由同業公會之運作，該兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作、不當獲取市場力及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊。是以，倘同業公會藉由章程、會員大會決議、發函所屬會員或其他方式，約束會員事業活動之自由，並發生限制競爭之效果，亦為聯合行為，自應受公平交易法之規範。又依前揭公平交易法第14條第1項規定，事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之。惟所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。換言之，判斷事業之聯合行為是否影響市場功能時，並不以完全消滅競爭或實際上已受到限制競爭為要件，倘有相當可能性具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危險性即已足夠，不需達到市場功能已實際受到影響或完全消除競爭之程度。
2.經查，原告係依據商業團體法設立之商業同業公會，屬公平交易法所規範之「事業」，其於105年2月19日第7屆第2次會員代表大會通過自律公約，其中第3條第15款規定：「駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。」第4條第2、3款規定：「有違反第3條之各項條款業者，經審委會確認後無條件接受處分，不得異議；……。」「經查獲違反第3條條款屬實者，查獲依每件次與核處金額則該業者之暫收款將捐贈予公會。捐贈之業者，限於裁量通知後10日再補繳1次暫收款至公會。」第6條第1款規定：「本辦法生效實施後，本會會員公司及新入會會員公司應於1週內繳交暫收款現金1萬元，繳交公會秘書處並切結簽收……」（原處分甲卷第53、3-4頁），原告自承因希望所有會員（包含現有會員及新入會之會員）都能簽署「桃園市保全商業同業公會自律公約切結書」及繳交1萬元暫收款予原告等語（原處分甲卷第132頁），經觀之該切結書第14點記載：「駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。」（原處分甲卷第60、145頁），並據原告陳稱：法定實質成本即為報價參考基準對照表所載金額，會員報價若低於報價參考基準，認定違反自律公約，須將暫收款捐贈予原告之裁罰等語（原處分甲卷第133-134頁）。是原告據以並參考105年度臺灣銀行保全（警衛勤務）決標一覽表第33項北區第1級34,786元之未稅金額訂定此報價參考基準對照表，105年4月12日第7屆第5次理監事會議決議自105年5月1日開始實施，以33,000元為報價參考基準，實施後陸續於：⑴105年12月20日第7屆第6次理監事臨時會議決議106年報價參考基準修正為34,500元、⑵106年10月20日第7屆第11次理監事臨時會議決議107年報價參考基準提高為36,000元、⑶107年10月29日第8屆第4次理監事會議決議108年法定成本分析金額提高為37,800元，並函送予會員，有各該次會議紀錄、報價參考基準對照表、原告函文等附卷足憑（原處分甲卷第8-9、11-13、54-56、85-90、153-154、335-339、197-199頁），為原告所不爭執並陳明在卷（本院卷第213-214頁、原處分甲卷第133頁）。嗣後，倘會員對於提供服務之報價低於依「法定成本分析表」計算金額者，原告即依上開自律公約之規定，要求該會員須將入會時繳交之暫收款捐贈予原告處罰，有原告會員之7家保全公司在行政訪談時證述甚詳（原處分甲卷第22、110、215、299、353、357、386頁），原告並多次發函會員表示其有違反自律公約第3條第15款規定並沒收暫收款及再補繳暫收款等情（原處分甲卷第27-28、223-225、360-383、397-398頁），顯見此制裁措施已使會員承受不利益。且原告制裁對象甚至包括並未爭取到業主合約之保全公司，也不問是否參加自律公約或簽署切結書之會員等情，此經原告107年1月8日第7屆第12次理監事會議決議凡新入會之會員均要求加入自律公約，如未加入暫不發給會員證書及比價證書，復據原告會員之保全公司證述在卷（原處分甲卷第94、216-218頁）。至如前所述，原告為本件相關地理市場即桃園市、新北市及新竹縣市內由保全業者組成之事業團體，所屬會員達106家，且被告查詢內政部警政署刑事警察局網站公告之106年全國保全業名單，本件相關地理市場內之保全公司計有303家，經與原告會員名單比對，原告會員所占比例高達35%，另原告會員於106年在此相關地理市場內之加總營業額為93億8,993萬1,707元（原處分甲卷第435-437頁），占此區內保全公司加總營業額196億4,530萬8,981元（原處分甲卷第428-434頁）之比例為47.8%，其市場占有率已超過10%甚多（公平交易法第8條第2項參照）。故被告綜核上情，以原告據會員代表大會通過之自律公約，訂定法定成本分析表發送予各會員，要求其等報價不得低於該分析表計算之金額，係增加法律以外之限制，影響會員自由選擇報價高低之營業決策空間，核屬同業公會藉其他方法約束會員事業活動之聯合行為，且原告市場力已足以影響市場供需功能，原告上述對於會員事業活動之約束行為，亦足以影響相關市場之供需功能，具有弱化駐衛保全服務市場之競爭程度等理由，認原告所為違反公平交易法第15條第1項事業不得為聯合行為之禁止規定，揆諸上揭規定及說明，核無違誤。
3.原告雖主張其係配合勞動主管機關之要求，依照勞工法令相關規定訂定法定成本分析表，目的在保障保全人員勞工之權益，非屬公平交易法所欲規範之聯合行為，亦不足以影響保全服務業務市場之供需功能等語。惟查：
(1)在市場經濟制度下，所有經濟活動的參與者，均透過發揮本身所擁有之知識、經驗、技術、勞力提供具有經濟價值之商品或服務，各自以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會，此一自由競爭機制為市場經濟運作之基石，且為各行各業放諸四海皆準之原則，不因各行業所蘊含之公益性、所擔負社會責任或對本身職業之期許而有不同。是在涉及競爭行為之範疇，不得以其職業之社會角色與其所擔負之公益性，作為其阻卻競爭法規範之正當理由。準此，原告主張保全業法涉及保全人員勞動權益一節，核與市場競爭機制不相衝突，保全業者倘從事限制競爭行為，自仍應受公平交易法規範，並不因行業是否具公益性或擔負社會責任而有所差異。
(2)其次，勞動法令係規範雇主（保全公司）與勞工（保全人員）間之關係，並非規範保全公司與業主（如公寓大廈、社區等保全服務之需求者）間之關係，勞動法令係規範事業在勞動市場中「取得」勞動力的成本，並非規範事業在產品市場（本案為駐衛保全服務）的「銷售」價格，是勞動法令僅規定雇主應給予勞工之最低勞動條件，惟未限制保全公司爭取保全業務時決定價格之自由。原告所引勞動局108年1月22日桃勞條字第1080006485號函暨勞動權益宣傳單內容（本院卷第37-42、141-144頁），係關於勞工基本工資調增之說明、相關勞基法就工時、休假、勞保、勞退等相關事項之宣導等情，並未要求原告應訂定法定成本分析表約束會員訂價。復經被告詢據勞動局表示：倘有保全公司對客戶報價低於「自律公約報價參考基準對照表」金額，該保全公司給付保全員之薪資或勞動條件，不必然違反勞基法或勞動相關法規等語足明（原處分甲卷第238頁），原告諉稱法定成本分析表係依勞動主管機關要求，並依照勞工法令訂定之自律規範，殊難採憑。
(3)再者，倘原告認為所屬會員有違反勞基法或其他法規之虞，自可向勞工主管機關提出檢舉，由其直接介入調查與裁罰，原告倘欲保障保全人員之勞動權益，應以更直接、有效之勞動法令方式為之，而非透過限制駐衛保全服務市場之價格競爭，況原告亦曾於105年9月22日向桃園市政府勞動檢查處檢舉多家保全公司低於法定成本等案（原處分甲卷第241-256頁）。惟經桃園市政府派員檢查，認為被檢舉保全公司尚符法令規定乙情（原處分甲卷第253頁），足徵原告藉由會員代表大會決議通過優良保全實施辦法，進而約束保全公司對業主之報價不得低於「法定成本分析表」所計算之金額，此限制措施並無法確保保全公司給付保全人員之薪資（或其他勞動條件）符合勞動法令，縱使保全公司獲得最低收費保障，仍無法排除壓低薪資或降低勞動條件以獲取更大利潤之可能。又原告對於會員之處罰決定，僅比較報價是否低於「法定成本分析表」所計算之金額，作成裁處前並未向會員確認實際支付保全人員薪資或勞動條件是否低於勞動法令要求，分別經原告會員之保全公司證述綦詳（見原處分甲卷第23-24、386-387頁），原告亦自承在作成裁罰決定前，不會進一步追究會員約付保全員薪資或勞動條件是否低於勞基法相關規範（見原處分甲卷第135頁），則原告空言主張訂定上開法定成本分析表，係為落實保障保全人員之勞動權益云云，實難採信。
4.原告又主張其未強制會員加入自律公約，對加入公約之會員無約束力云云。惟如前所述，原告於105年2月19日第7屆第2次會員代表大會所通過之自律公約關於駐衛保全人員報價不得低於法定實質成本之規定，訂定制裁條款，方式係繳交暫收款予原告，倘原告發現會員對於提供服務之報價低於依「法定成本分析表」計算金額者，原告即依上開自律公約之規定，要求該會員須將入會時繳交之暫收款捐贈予原告處罰，甚且，原告制裁對象包括並未爭取到業主合約之保全公司，也不問是否參加自律公約或簽署切結書之會員等情。復參諸原告會員之6家保全公司在行政訪談時證稱：無法選不加入或不遵守自律公約，倘有會員不願繳交暫收款，原告將檢舉該會員違反勞基法或逃漏稅，以逼迫會員繳交；本公司雖不認同自律公約，但在原告要求下不得不參加並繳1萬元；原告不斷催促本公司參加自律公約切結書，並表示所有會員只剩本公司還沒簽署，禁不起原告不斷催促、迫於無奈下簽署；並沒有會員可選擇不加入自律公約的機會，如不加入，原告可能會指責本公司不合群，迫於同儕壓力只能加入；原告規定所屬會員必須加入自律公約並繳交暫收款；原告並未給予會員自主選擇是否加入自律公約之機會，本公司本無意參加，但原告不斷發函催促會員必須一律加入，一方面遊說桃園市各公寓大廈管理委員會將自律公約列為投標文件，本公司迫於原告要求而加入自律公約、簽署切結書並繳交暫收款等語（見原處分甲卷第22、110、215、300、352、385頁）。
遑論，依原告提出105年至108年加入自律公約之原告會員數觀之（本院卷第203頁），有加入自律公約之會員占全體會員之之比例為105年71.9％、106年81.6%、107年86.5%、108年86.5%，即「加入自律公約」之會員占大多數且逐年上升，益見原告所訂之自律公約不但足以拘束會員，縱使會員未加入自律公約，原告仍會干預會員之報價，是以，原告此部分主張，實無可採。
5.有關原告主張其不瞭解公平交易法相關規範、不知同業公會限制會員價格決定係違反公平交易法聯合行為規定云云。查被告曾於107年6月1日舉辦「公平交易法對於同業公會之規範及反托拉斯遵法」宣導說明會，邀請中華民國保全商業同業公會及各縣市保全公會理事長及高階會務人員參加，原告之代表人、常務監事及秘書長共3人出席該次宣導說明會（本院卷第171-179頁），且原告曾以107年8月1 7日桃保律字第107081701號函向被告詢問該公會訂定「自律公約條款基本規範實施辦法」等措施是否違反公平交易法規定乙事，被告以107年8月23日公服字第1070013899號函明確告知「……同業公會常見之價格聯合態樣包含訂定價格（參考）表、收費標準、約束會員依照固定公式計算價格、比照特定業者之價格定價，或訂定與價格競爭相關定型化契約條款……保全公會督促會員給付保全員之薪資及勞動條件，應符合勞動基準法等相關勞動法令規定，尚無違反公平交易法問題，惟倘進一步干涉保全公司向客戶之定價自由，恐將逾越同業公會促使成員遵守法規之必要範疇，而有違反公平交易法聯合行為禁止規定之虞。
」（原處分甲卷第129-130頁），是原告主張不知其行為違反公平交易法規定云云，顯與事實不符。雖被告因有人檢舉展開本件調查後，原告於107年9月6日召開第8屆第1次臨時理監事會議，決議撤銷該公會理監事會議配合自律公約所採行之相關決議（原處分甲卷第1、194頁），並於108年1月28日召開第8屆第2次會員大會修正自律公約第3條與報價有關之條款後（原處分甲卷第291-294頁），竟仍持續拘束會員對於駐衛保全價格決定之行為，包括其於108年3月27日發文通知2家會員表示「有關保全人員之報價，顯已違反本辦法（即自律公約）第3條第15款：『駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。』」，及於108年4月23日發文通知另1家會員表示「有關保全人員之服務費，顯已違反勞基法之相關規定及法定薪資成本。」並處罰該3家會員須將暫收款捐給公會等情（原處分甲卷第363-364、381、398頁）。核與原告會員之3家保全公司證稱：原告僅係形式上刪除有爭議的條文，執行上仍與原先無實質差異；會員之108年駐衛保全之報價仍受到原告之干預或影響；108年報價基準仍具有約束所屬會員之效果等語相符（原處分甲卷第300、355、387頁）。從而，原告主張其不知法規及無犯意云云，顯屬事後卸責之詞，毫無足採。
(三)關於裁罰部分：
1.按公平交易法第40條第1項前段規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；……。」而「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」亦為同法施行細則第36條所規定。
2.次按，同業公會不得藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法為約束事業活動之行為，以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，業經公平交易法揭明，並行之有年，原告自難諉為不知，是原告召開會員代表大會決議訂定優良保全實施辦法，並據以訂定「法定成本分析表」，限制會員自由決定駐衛保全服務之報價，且足以影響相關市場之供需功能，而違反公平交易法第15條第1項前段事業不得為聯合行為之規定，自難謂無過失。況承前所述，原告至遲於被告107年8月23日函復後，即明知其前所為已違反公平交易法聯合行為之規定，且至原處分裁處前仍持續違法，已屬故意違反，而應處罰。則原處分依上述法令規定，於其裁量權限內，命令原告應立即停止該違法行為，並審酌原告違法行為動機、目的，非為使會員獲得超額利潤，及原告之市場地位、違法行為危害交易秩序之持續期間長達3年餘，復經被告宣導及調查後原告仍持續違法，對會員報價低於法定成本分析表金額者為制裁等危害程度，並參考其他相類案件等因素，裁處原告40萬元罰鍰，核無裁量怠惰、裁量逾越及裁量濫用之違法情事，自屬合法。
(四)綜上所述，原告主張各節，均無足採。原處分核無違誤，原告起訴論旨，請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 陳 又 慈