臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1682號109年3月12日辯論終結原 告 廖泰源被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 汪海淙
李文凱何嘉福上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年8月19日府訴二字第1086103101號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市區○○○路○○○號O至O樓建築物（下稱系爭建物），位於都市計畫第三種商業區。臺北市政府警察局大同分局於107年12月28日，查獲原告在系爭建物獨資經營之「紫丁香紓壓館」（招牌為U2U2生活館）內，有從業女子與男客從事性交易情事，乃將原告移送士林地檢署偵辦，另以108年1月14日北市警同分行字第1083010443號函檢送相關資料移請被告處理。經被告審認原告將系爭建物違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例行為時第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項及臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第4點等規定，以108年1月31日北市都築字第10830052502號函（下稱108年1月31日函）檢送同日期北市都築字第10830052501號裁處書（下稱原處分）處原告20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。原告不服108年1月31日函及原處分，提起訴願，經訴願決定以「一、關於108年1月31日北市都築字第10830052501號裁處書中有關處訴願人新臺幣20萬元罰鍰部分撤銷；其餘訴願駁回。二、關於108年1月31日北市都築字第10830052502號函部分，訴願不受理。」駁回後，原告就其不利之部分，遂提起本件行政訟。
二、原告主張略以：
(一)系爭建物所有人遭被告斷水斷電，原告雖非處分相對人，亦為利害關係人，原告對108年1月31日函提出訴願，遭決定不受理，訴願決定機關將該函認定為非行政處分，但該函之意思表示係將原告之店家斷水斷電，使原告無法營業，顯然為行政處分，訴願決定有違誤。
(二)原告店內沒有經營性交易，原告被移送刑事部分已獲不起訴處分，且本件警察人員違法搜索，在沒有出示證件及獲得同意下，其中一位就上去亂開房間，並迫使櫃台人員在不明究理的狀況下簽署文件，毒樹之果亦為有毒，不因後面櫃台人員所簽署的文件而使違法搜索變成合法，違法搜索所採的任何證物於法應無證據能力等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分不利原告之部分均撤銷。
三、被告答辯略以：
(一)依相關證人筆錄內容，可知系爭建築物從事性交易之違規事實至為明確，且相關證人(男客及從業女子)均遭本府警察局大同分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案。都市計畫法主要係規範土地或建築物之「使用」，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持「合法使用」之義務與責任。本案原告為系爭建築物之使用人，自應維護該場所內人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任。被告並未容許於任何區域從事性交易使用，被告依都市計畫法相關規定，裁處原告(使用人)經營之「紫丁香舒壓館」違規使用為性交易場所，並無違誤。
(二)又本案係依照警察職權行使法第6條第1項第6款之規定，由機關首長核定之臨檢處所規劃專案臨檢勤務，自屬依法有據之合法臨檢；執行過程依警察職權行使法第4條，著制服表明身分，並告知事由，相關執行過程並無違法搜索及強迫簽署文件之情，與警察職權行使法尚稱相符等語，資為抗辯，並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷
甲、關於訴請撤銷108年1月31日函部分：
(一)按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項分別定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。
(二)經查，108年1月31日函（見本院卷第13-14頁）其主旨為「檢送臺端違反都市計畫法裁處書1份，請查照。」並另以同日期北市都築字第10830052501號裁處書（即原處分）對原告為裁罰，足見108年1月31日函尚非裁處處分，作用僅在通知原告遭原處分裁罰，係單純之事實敘述及理由說明，未對原告法律上之權利義務產生任何規制作用，核其性質屬觀念通知，揆諸前揭規定與判例意旨，自非屬行政處分；另該函之說明雖提及，建物所有人業遭被告另以「108年1月31日北市都築字第10830052503號裁處書」處罰20萬元罰鍰及停止供水供電等情，亦屬將整體處理情況為一併告知原告性質；縱原告認為該裁處書對其發生不利效力，至多為原告對該裁處書以利害關係人提起訴願而已，亦無逕將108年1月31日函認係處分而提起救濟之理，惟原告竟對之提起訴願，訴願決定為不受理，並無違誤。原告訴請撤銷，揆諸上開規定及說明，自屬於法不合，其起訴不備要件，應以裁定駁回之。
乙、關於原處分勒令停止違規使用部分：
(一)按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」次按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關，合先敘明。
(二)次按，都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法第1條既載明本法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」。而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。因此，倘建築物作色情行業使用，而違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，得勒令使用人停止違規使用。
(三)另按，臺北市都市計畫施行自治條例第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。二商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：……二不允許使用，但得附條件允許使用……（三）第三十四組：特種服務業。……」可知，倘建築物提供特種服務作色情行業使用，已違反臺北市土地使用分區管制自治條例第23條之規定，係違反上述所謂直轄市政府依都市計畫法所發布之命令，應依都市計畫法第79條第1項規定為勒令停止使用。
(四)經查，系爭建物位於臺北市土地使用分區之第三種商業區，此有建物謄本、地籍套繪都市計畫、使用分區圖（見本院卷第135、137頁）附卷可憑。遞查，臺北市政府警察局大同分局於107年12月28日，查獲原告在系爭建物獨資經營之「紫丁香紓壓館」（招牌為U2U2生活館）內，有從業女子與男客從事性交易情事，而將原告移送士林地檢署偵辦之事實，有臺北市政府警察局大同分局刑事案件報告書（見不可閱覽原處分卷第113-115頁）、臺北市政府警察局大同分局延平派出所107年12月28日、108年1月2日臨檢紀錄表（見不可閱覽原處分卷第120、128頁）等在卷可稽。又被查獲之從業女子與男客均因此遭臺北市政府警察局大同分局以違反社會秩序維護法為裁罰，亦有違反社會秩序維護法案件處分書（見不可閱覽原處分卷第116-117頁）、偵辦社會秩序違法案照片4張（見不可閱覽原處分卷第135-136頁）等附卷可佐。再查，該次遭查獲之男客於警局調查中陳稱，在該店內有與為油壓按摩服務之小姐協議以新台幣500元之代價，從事「半套」性交易服務等語明確（見不可閱覽原處分卷第158-161頁）。該服務小姐、櫃臺員工與原告雖否認有從事或媒介上述性交易，惟男客於上述調查中已陳稱，伊與服務小姐、櫃臺員工與原告均不認識，復無仇恨、糾紛等語（見不可閱覽原處分卷第160頁），且已遭違反社會秩序維護法為裁罰，衡情應無自招人生污點而構陷他人之理，況日後如遭檢察官、法院傳喚作證，亦有獲致偽證罪風險，是認其陳述之可信度甚高應非虛妄。再者，臺北市政府警察局大同分局於108年1月2日對該店二度臨檢時，發現櫃檯下方有通報按扭，經員警發現如實際按壓，六間包廂同時有樂聲響起（見不可閱覽原處分卷第120頁之臨檢紀錄表、同卷第122頁按鈕照片），該按扭顯有通風報信、規避臨檢之功用，而櫃檯員工對該按扭之用途亦無法為合理說明，僅說明不知何人所設置及不知其用途等語（見不可閱覽原處分卷第152頁警詢調查筆錄），原告店內既有發生性交易，店內又有預防查緝裝置，被告因此認定原告就系爭建物有提供特種服務作為性交易使用，應非無稽。原告辯稱伊店內無從事性交易云云，則無可採。
(五)本案經臺北市政府警察局大同分局，以原告涉嫌媒介性交易罪嫌移送士林地檢署檢察官偵辦後，固以不起訴處分在案（見本院卷第91-93頁之不起訴處分書）。惟按「刑事判決所認定之事實，及其法律上之見解並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」最高行政法院著有44年判字第48號、59年判字第410號判例可循，故行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。刑事處罰動輒涉及人身自由、揹負前科，較行政裁罰為苛，對事實認定所要求之證明程度較高，然行政處罰不若刑事罰，對證據之證據能力、證明力要求較刑事罰為低，故尚不能以刑事部分認為事證不足而不起訴處分，即謂行政處罰必應對事證為相同認定。本件被告認定原告店內從事性交易，有相當事證，可與檢察官處理刑事為相異之認定，原告自不能以其受不起訴處分在案，而主張本件原處分之事實認定錯誤。另行政調查無如同刑事調查有羈押、搜索等強制處分權，是以行政處罰亦無類推刑事訴訟關於證據規定之餘地，原告主張員警臨檢並無搜索票，乃違法調查云云，係以刑事偵查之觀點而視，惟本件為行政處罰，不採刑事證據法則，是此主張亦難為其有利之認定。
(六)從而，原告確有於系爭建物為性交易使用，致違反臺北市土地使用分區管制自治條例第23條之規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分命原告停止違規使用，於法並無不合。至原處分裁罰原告20萬元部分，前雖經訴願決定撤銷而非本件審理範圍，然撤銷理由係依行政罰法第26條規定，以刑事處理結果為優先之故，並非否定原告可罰，現刑事既經處理而為不起訴處分，罰鍰部分自應由被告另行裁處，附此敘明。
五、綜上所述，本件原告之訴，請求撤銷108年1月31日函部分為起訴不合法，請求撤銷原處分勒令停止違規使用部分為無理由；就起訴不合法部分本應裁定駁回，惟本院考量該部分與撤銷之訴無理由部分爭執相關，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院以程序上更為慎重之判決併予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
書記官 王月伶