臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第1691號原 告 范氏理訴訟代理人 張麗玉律師（法扶律師）被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 金玉瑩律師
張少騰律師吳光禾律師上 一 人複 代理 人 蔡旻睿律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國108年8月15日院臺訴字第1080184828號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、相關法律：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之，但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項、第5條第2項分別定有明文。
㈡按文件證明條例第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下
：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。」；第5條第1項第3款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：…三、申請之意旨及用途。」；第11條第1項第3款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：…三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」；第23條規定：「（第1項）主管機關或駐外館處依第11條…規定不予受理…時，得以言詞或書面為之。…。（第2項）申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理…之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。（第3項）主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」準此，申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處之決定如有不服，應經異議及訴願程序，始得提起行政訴訟，若申請人或利害關係人未經異議及訴願程序，即逕行提起行政訴訟，其訴即屬不合法（最高行政法院102年度判字第628號判決意旨參照），行政法院應以裁定駁回。
二、本件事實概要：原告范氏理與訴外人黎志勇於民國107年9月19日在越南辦理結婚登記，原告於108年1月28日向駐胡志明市辦事處申請結婚證書之文件證明，以及為黎志勇申請來臺依親簽證與戶籍登記。該辦事處經併予審查並對原告與黎志勇二人面談結果，就黎志勇簽證部分，以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，於108年5月7日以胡志字第10812816720號函駁回黎志勇簽證申請；就結婚關文件驗證部分，以面談併查核相關文件後，難以判斷黎志勇來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，業就黎志勇申請簽證為駁回處分，至於結婚關文件驗證申請案，依文件證明條例第11條第1項第3款規定，以108年5月7日胡志字第00000000000A號函（下稱原處分）不予受理文件證明申請。並於原處分附記得依文件證明條例第23條第2項規定，於15日內向該處提出異議。原告於108年5月10日收受原處分，原告不服簽證申請之駁回決定，於108年5月23日向駐胡志明市辦事處提出訴願書，黎志勇不服駐胡志明市辦事處108年5月7日胡志字第10812816720號函及文件驗證申請，提起訴願，經行政院均予以受理，於108年8月15日以訴願無理由予以駁回，於108年8月19日送達原告，原告不服，遂於108年10月21日提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠程序部分：按最高行政法院98年度6月第1次庭長法官聯席會
議㈠決議意旨，原告於108年5月10日收受原處分後，隨即於15日內之異議期間之108年5月20日對被告所為行政處分提出表示不服之訴願書，原告不服之書面雖載以「訴願書」，依上開決議意旨，原告不服原處分於108年5月20日向該處提出訴願書，應視為原告已依文件證明條例第23條第2項規定提出異議。
㈡按文件證明條例第3條第1款及第2款及其立法理由，顯見該
條例所指文書驗證，係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。故被告就原告申請驗證其結婚證書，僅在查驗上開文書之製作人、有權簽字人或公證人之簽章是否真正，以使該文書產生跨國使用之形式效力，至於文書內容真正與否，亦即結婚之真偽並不在被告所為文書驗證證明之範圍。次按文件證明條例第11條第1項及其立法理由，其對於不予受理之法定要件均有明文，是立法理由所揭示之規範目的，並非裁量規定。又外國護照簽證條例第12條第1項、同條例施行細則第5條規定，可知受理簽證申請時，被告及駐外館處若發現申請人「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」，則得拒發簽證駁回其申請。惟文件證明條例並無類此簽證面談之規定，亦未將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」明定為文書驗證不受理申請之事由。是文書驗證之審查固非不得參採其他適當方法查證之結果（例如簽證面談所知悉之事實），惟若採用外國人來臺簽證申請之同一程序及同一審查標準，將法令依據、程序及要件規定均有不同之制度混為一談，自非法之所許。原告於107年9月19日在越南辦理結婚登記，嗣持結婚證書向被告駐胡志明市辦事處申請結婚證書之文件證明，被告自應就有無申請目的或文書內容「明顯」違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形之事實予以認定，且應在行政處分中說明申請目的或文書內容究係因明顯違反我國法令（何一法令）？明顯違反國家利益？或明顯背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形？然原處分僅以原告及黎志勇未通過面談為其不予受理之理由，未詳敘原告申請結婚文件之驗證有何「明顯」違反我國法令、國家利益等要件，原處分應有不適用法律之瑕疵。又面談制度並非對於外國人與我國國民結婚效力之審查，縱被告因面談結果認為雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，並不具有認定其結婚有效或無效之效力，亦無從據以認定原告所提出之結婚證書內容虛偽不實。
㈢本件原告與黎志勇雙方於107年7月21日結婚並在黎志勇家宴
客，有雙方婚前出遊照片、婚宴當天之照片、錄影紀錄、婚後與雙方親屬出遊照片可憑。又原告另一在台灣結婚居住已取得我國身分證之三姊范○○亦協同其配偶王○照及二名子女王○元、王○軒前往越南參加原告婚禮給予祝福，此亦有其等戶籍謄本、護照及簽證可稽。被告就原告與黎志勇兩人回答之內容，並未原文照錄，且有誤解之處，亦未就二人陳述內容全面比對，僅擷取部分陳述不符或誤解之內容，實難認已構成對於「結婚重要事實」陳述不一，故本件面談書面紀錄內容是否完整及真實，非無可議。被告以面談紀錄質疑原告與黎志勇結婚之真意，應有違誤。
㈣並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應依108年1月
28日文件驗證申請表，作成准許文書（結婚證書）驗證之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠程序部分：原告就不予受理文件證明申請之原處分，未依文
件證明條例第23條第2項規定提起異議，即逕行提起訴願及本件訴訟，其起訴不備要件，法院得依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回原告之訴：
㈡實體部分：
1.被告駐胡志明市辦事處在簽證申請案件中依據面談結果及面談文件等事證，既已認定原告與黎志勇間之婚姻關係真實性顯有疑慮，黎志勇申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回黎志勇之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證原告與黎志勇間之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使黎志勇據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回黎志勇簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定原告申請驗證其與黎志勇間越南結婚證書之目的，既係為使原告在國內辦理結婚登記，並使黎志勇得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於「程序上」即不受理原告之申請，於法並無不合。
2.復查，被告駐越南代表處依據面談結果，認原告與黎志勇之婚姻難認屬實，黎志勇來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依文件證明條例第11條第1項第3款規定不予受理文件證明申請，於法尚無不合。
㈢並聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠查，事實概要欄所述事實，有簽證申請書、申請依親簽證面
談預約表、文件證明申請表、結婚面談結果預約單（原處分卷第1-6頁）、駐胡志明市辦事處108年5月7日以胡志字第10812816720號函、108年5月7日以胡志字第00000000000A號函、送達證書、原告及黎志勇訴願書可參（原處分卷第112-143頁），兩造對此並無意見，有本院109年3月5日準備程序筆錄可參（本院卷第183-185頁），應堪認定。
㈡次查，本件原告訴之聲明第一項請求撤銷的原處分是被告駐
胡志明辦事處108年5月7日胡志字第00000000000A號函，依文件證明條例第11條第1項第3款規定，對於原告108年1月28日文件證明申請表請求驗證結婚證書，予以不受理的處分。請求撤銷的行政院108年8月15日院臺訴字第1080184828號訴願決定的範圍，亦限於上開原處分的部分。原告訴之聲明第二項亦僅請求本院判命被告應依原告108年1月28日文件證明申請表，作成准許結婚證書驗證之處分。亦經本院會同兩造確認無誤，有本院109年3月5日準備程序筆錄可參（本院卷第183頁）。
㈢原告如不服原處分不受理108年1月28日文件驗證申請案，依
文件證明條例第23條第2項規定之程序，原告應於15日內先以書面提出異議，並俟異議處理結果後，如仍不服，經訴願程序後，始得循行政訴訟程序尋求救濟。原告是在108年5月10日收受原處分，有掛號郵件收件回執可稽（原處分卷第131頁）。原告於108年5月23日向駐胡志明市辦事處提出訴願書（訴願卷第3-6頁），依該訴願書之內容（訴願卷第6頁），並未對原處分不受理文件驗證申請表示不服，而是在陳述對簽證申請遭駁回一事有所不服，故難認原告是就原處分向駐胡志明市辦事處提出異議。原告既未依法先就原處分提出異議，而逕行提起訴願，其提起訴願程序自非合法，受理訴願機關本應自程序上予以不受理決定，惟訴願決定仍以原告所提訴願為無理由，而自實體上予以駁回，理由雖有未洽，惟其結論並無不當，故無撤銷之必要。是以原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告就其文件證明之申請，作成准予驗證之處分，依上說明，即屬不備起訴要件，且無從補正，應裁定駁回。又本件既係程序不合法而裁定駁回，則兩造實體上之主張，本院即無從加以審究。
㈣至於原告主張最高行政法院98年度6月第1次庭長法官聯席會
議㈠決議意旨部分，查該次決議之法律問題為：「土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之「異議」、「復議」程序，是否為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序？」，經核與本件之情形不同。該次決議注意到下列不妥情形，亦即：「土地徵收條例第22條第1項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：「．．．『應』於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第22條第2項後段並規定「土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。」，而本件所適用之文件證明條例第23條第2項僅要求受處分人於15日內以書面提出異議，不服異議決定者即可進行訴願、行政訴訟，並無上述最高行政法院98年度6月第1次庭長法官聯席會議決議所述之問題，不會造成「同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異」，也不會「造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續」，並無「顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。」原告將兩個不同事物做相同類比，應屬誤會而無可採。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
書記官 林淑盈