臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1693號109年4月9日辯論終結原 告 台灣富士全錄股份有限公司代 表 人 勝田明典訴訟代理人 陳業鑫 律師
段家傑 律師林宛葶 律師被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 陳信瑜訴訟代理人 王中平 律師
彭子晴 律師上列當事人間勞動基準法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年8月23日府訴一字第1086103192號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為賴香伶，訴訟繫屬中變更為陳信瑜，業據被告機關新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。
二、事實概要：
（一）原告經營其他機械設備租賃業，為適用勞動基準法之行業。原告與所僱勞工約定出勤時間為8時30分至17時30分或9時至18時，12時至13時為休息時間，一日工時為8小時，每月20日發薪。原告所屬企業工會並未同意採行變形工時與使勞工延長工作時間。
（二）被告於民國107年12月20日及108年1月4日對原告實施勞動檢查，抽檢107年9月至11月，發現有如下情事：①原告所僱勞工陳中嶽、陳柑如、蘇怡華、鄭馥儀有延長工時，而無如期給付延長工時工資紀錄（時間及工資詳如附表一所示），違反勞動基準法第24條第1項。②原告未經所屬企業工會同意，即使陳柑如、鄒益祥、李明憲、蘇怡華、呂俊賢、鄭馥儀、陳中嶽等7名勞工延長工作時間，違反勞動基準法第32條第1項。被告審認原告為資本額達新臺幣（下同）1,000萬元以上之甲類事業單位，且為5年內第6次違反勞動基準法第24條第1項、第7次違反同法第32條第1項規定（詳如附表二所示），乃依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定，以108年3月8日北市勞動字第10860093851號裁處書（下稱原處分）就原告違反勞動基準法第24條第1項、同法第32條第1項之行為各裁罰100萬元，並公布原告及負責人姓名（原處分另就原告其他違反勞動基準法第32條第2項、第36條第1項行為處罰，為原告不爭執）。原告不服，循序提起行政爭訟。
三、原告起訴主張：
（一）原告已發給陳中嶽等人加班費，並無短發加班費之故意：
1.原告員工加班申請流程為：因業務需求，經主管確認於正常工作時間外有延長工作時間之必要，或須於休息日、國定假日工作時，由主管通知所屬員工加班，經當事人同意後，主管登錄出勤系統之加班申請，待人員加班完成後，在3個工作日內（不含加班當日）依實際加班時間於同系統完成實際加班確認，並送主管審核，人事部門並據以核發加班費；如未及事先申請加班，亦得於事後填寫手動申請加班單。
2.原告所屬員工陳中嶽未及事先申請加班而有延長工時之需求，於加班完成後即補填手動申請加班單，原告亦已給付加班費；陳柑如等人則未事先報請主管核准加班、亦未事後補填手動申請加班單，原告不知渠等有加班事實，於知悉後旋即補發加班費予陳柑如等人；實則陳柑如等人係基於私人因素（如運動）而非有延長工時之需要而留滯原告廠區，惟原告仍依其上下班紀錄核給加班費，足證原告並無短發加班費之違章故意。
（二）勞動基準法第32條第1項規定，無視個別勞工同意延長工時之意思表示，已侵害勞工之工作權、雇主之財產權及勞雇雙方之契約自由，且違反比例原則，乃有違憲。原告與所屬企業工會就延長工時乙節，已歷經10年多之協商，工會試圖以此為籌碼，要求原告提供優於法定之勞動條件，原告囿於經營情況不佳、財務無法負擔而未能同意，惟實際上仍有使員工延長工時之需求，如員工依據管理規則申請加班，原告無不如數核發加班費。被告於作成原處分時未審酌原告上開違反規定之背景事實、所生影響及應受責難程度，逕裁處原告最高額罰鍰，有違比例原則等語。為此聲明求為判決撤銷原處分關於違反勞動基準法第24條第1項、同法第32條第1項之行為各裁罰100萬元部分及該部分訴願決定，並確認原處分關於公布原告及負責人姓名部分違法。
四、被告則以：
（一）勞工於雇主指揮監督下之工作場所延長工作時間提供勞務，雇主並未制止或為反對之表示而受領該勞務，勞雇即就延長工時達成合意，雇主有給付延長工時工資之義務，雇主短發延長工時工資即違反勞動基準法第24條第1項規定。再者，雇主對於勞工出勤本負有監督管理之責，且雇主依法本有置備、保存勞工出勤紀錄之義務，勞工出勤紀錄乃延長工時之佐證，加班申請紀錄則僅屬輔助工具，雇主尚不得以其採取加班申請制，員工如未申請或遲延申請，即不問員工有無延長工時之事實而解免其依法給付延長工時工資之義務。原告出勤系統可自動辨識員工有延長工時之情事，除非原告可舉證該員工並非提供勞務，否則即應依出勤紀錄給付延長工時工資，縱使該員工未事先申請加班，亦無礙原告於事實上受領該員工之勞務給付，而應給付延長工時工資之義務。原告怠為依員工出勤紀錄給付延長工時工資，其違反勞動基準法第24條規定，自有過失。
（二）原告未經工會同意即使員工延長工時乙節，業經原告於勞動檢查會談時自承。被告衡酌原告為行為時臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點所稱甲類事業單位，於5年內第7次違反勞動基準法第32條第1項規定等具體各別情況，依據裁罰基準第3點、第4點項次13、26、第5點等規定處以罰鍰，無裁量瑕疵或違反比例原則之情等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
（一）按勞動基準法第24條第1項：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資，依下列標準加給：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第32條第4項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給。」第30條第1項、第5項及第6項：「（第1項）勞工正常工作時間，每日不得超過8小時，每週不得超過40小時。……（第5項）雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存5年。（第6項）前項出勤紀錄，應逐日記載勞工出勤情形至分鐘為止。勞工向雇主申請其出勤紀錄副本或影本時，雇主不得拒絕。」第32條第1項：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」第79條第1項第1款：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：一、違反……、第22條至第25條……第32條……規定。」第80條之1：「（第1項）違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。（第2項）主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」又，行為時裁罰基準第3點、第4點項次13、26、第5點等規定，雇主為資本額達1千萬元以上公司，違反勞動基準法第24條第1項或第32條第1項規定，而回溯5年內違反同條項規定之次數達5次以上者，得裁處80萬至100萬元罰鍰，核此係臺北市政府基於勞動基準法地方主管機關地位，為使辦理違反勞動基準法事件之裁罰金額有一客觀之標準可資參考，而以雇主之資本額及性質，違規次數等，為原則性或一般性裁量基準，合於法律授權主管機關裁量權限。而臺北市政府復以104年10月22日府勞秘字第10437403601號公告將勞動基準法第78條至第81條裁處權限委任予被告，被告依上開裁罰基準而為裁罰，自屬依法行政。
（二）前揭勞動基準法相關規定要旨，首在以公權力介入私法自治，於工作時間此等為勞動關係的核心議題上，設定勞動條件之最低保障，不容許勞資雙方自行議定（即使該勞動條件為勞方所主動要求而合致），以避免經濟弱勢之個別勞工屈從於資本家，而為不利於已勞動條件之議定，除保障個別勞工生命身體健康外，並寓有保護所有勞工以及所屬家庭社會安全之意涵。蓋個別勞工莫不為其家庭及社會不可取代之寶貴資產，國家必須基於家庭及社會之角度予以保護，適度限制個人過度膨脹自我意志，以免危害自身之安全健康，以致動搖所屬家庭及社會之穩定基礎。是以，保障勞工乃為基本國策，國家必須於一定條件下介入勞雇雙方之契約談判，而有勞動基準法之制定，一方面對勞工之勞動條件設有最低水準之保障，一方面強制雇主履行一定之公法上義務，以為勞工履行勞動條件之擔保，此為雇主享受勞工勞動成果所應負維護勞工身體安全健康之固有社會責任。
（三）因此，勞動基準法第24條明文勞工工時延長之工資加給標準，而同法第30條第5項、第6項則規定：「雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存5年。」「前項出勤紀錄，應逐日記載勞工出勤情形至分鐘為止。勞工向雇主申請其出勤紀錄副本或影本時，雇主不得拒絕。」其中，第5項規範雇主「備置勞工出勤紀錄」之意涵，結合第6項所示出勤紀錄應「逐日」記載以及勞工得申請紀錄之規定以觀，顯然不在於要求雇主保存勞工「形式上」上下班刷卡之文書紀錄，而在要求雇主「主動掌握工時」以及「積極維護出勤紀錄正確性」，提供勞工得隨時申請核對，以及國家進行勞動檢查，成為三方（雇主、勞工及國家）共同認定勞工工資、工時的基礎參考資料，公私協力貫徹勞動基準法採取最高工時限制及延長工時加給工資之政策，此屬於雇主固有之社會責任，而經勞動基準法明文為公法上行為義務。因此，雇主應逐日覈實記載、不得漏載、誤植或記錄不實，勞工工作時間與刷卡出勤紀錄不合者，應即與勞工共同釐清理由以確定勞工是否執行工作，或確實加班，而為適當之處置。易言之，勞動基準法規範雇主備置勞工出勤紀錄之本旨，乃藉雇主私法上所採有效管理考核之模式，賦予公法上之意涵，雇主必須隨時留意出勤紀錄與實際工作狀況是否契合，如有應更正者，應隨時加以更正，除令勞工可資作為工作事實之工資債權請求憑證外，並協助國家以此為基礎，執行勞動檢查，以保護勞工身體安全健康。
（四）誠然，雇主對勞工之加班的確有適當管理之必要性，因此發展出所謂「加班申請制」，亦即，雇主為了確認管控勞工之加班狀況，透過工作規則自行訂定或是與勞工約定，勞工需要延長工作時間進行加班時，應通過一定申報、審核、同意的勞資雙方互動程序來管理把關。此等加班申請制之設定，其詳細內涵如與勞動基準法中之工時規範（如工作時間、休息，休假等等）不相衝突，其合法性並無疑義；但應注意的是，即使合法，雇主也不因此而得免除前述「備置勞工出勤紀錄」義務。反之，應將二者縝密結合，亦即，雇主有義務隨時核對出勤紀錄、實際工作狀況及加班申請紀錄是否相符，資為工時認定及加班費核發之依據，令勞工隨時確認取得以為工資請求之債權憑證，並為國家實施勞動檢查所憑，而非容許雇主得以加班管理文件之製作逕行替代或脫免雇主備置勞工出勤紀錄之義務。是而，在雇主有「主動掌握工時」以及「積極維護出勤紀錄正確性」義務之規範思考下，雇主所備置之出勤紀錄成為雇主、勞工及國家三方共同認同之治理資料，勞工之工時及延長工時之工資計算，自應依雇主所備置之出勤紀錄為準據；雇主雖非不得提出反證以證明出勤紀錄與勞工實際工時不合，並以實際工時作為核發加班費之依據，但此以雇主已「證明」其「未履行備置正確出勤紀錄義務有正當理由」為前提，否則無以推翻備置出勤紀錄此一公法義務設計本身所賦予該紀錄為雇主、勞工及國家三方所共同認可之高度證明力。
（五）當然，權衡經濟活動愈趨複雜多樣，各種工作性質、內容與提供方式差異甚大，僵化之勞動條件可能過度限定勞資關係模式並有妨礙經濟發展之可能。所以，勞動基準法第32條第1項容許勞雇雙方基於特殊工作需要，就工作時間等事項可經勞工團體同意而為不同約定。而所謂勞工團體，明文以工會同意為優先，無工會時，例外委由勞資會議行之。希藉由工會組織之勞工代表性及強大團結力，克服個別勞工相對於雇主處於弱勢之立場，發揮集體協商功能，進而建構穩定和諧之勞資關係；然而，勞資畢竟經濟資源差距懸殊，協商往往難以形成共識，因此，我國立法上並不止將團結權視為一種消極的自由，而是認知為積極的權利加以保障，一方面於工會法及勞資爭議處理法中建構不當勞動制度就團結權受侵害時予以救濟，一方面於勞動基準法中就資方漠視團結權，未經工會同意而變動個別勞工最低勞動條件時，由主管機關予以處罰，以確保團結權之行使具有效能。綜此，勞動基準法第24條第1項、第32條第1項之規定，當然於勞雇之私權有所限制，但此係基於勞工所屬家庭及社會之安全健康維持所必要，合於比例原則，而無違憲之虞。原告指勞動基準法第32條第1項規定違憲，顯然就立法者對勞動基準法及工會法所保護之權益與勞資個人權益如何保障之權衡，無所認識，合先敘明。
（六）經查，原告經營其他機械設備租賃業，資本額1,000萬元以上，前曾違反勞動基準法第24條第1項規定5次，違反同法第32條第1項規定6次，均經裁罰在案。而原告與所僱勞工約定出勤時間為8時30分至17時30分或9時至18時，12時至13時為休息時間，一日工時為8小時，每月20日發薪。
原告所屬企業工會並未同意採行變形工時與使勞工延長工作時間等節，為兩造所不爭執，並有經濟部原告公司登記資料、原告管理規章及如附表二所示被告裁處書在卷為憑。而被告於107年12月20日及108年1月4日對原告實施勞動檢查，抽檢107年9月至11月之出勤紀錄及工資清冊，發現有如事實欄所載未經工會同意，而使勞工延長工時，且未依勞動基準法第24條規定，依其延長工時給付工資之事實，則有原告工資出勤紀錄、工資清冊資料及被告勞動條件檢查會談紀錄（原告經理周玉芳接受會談）等件在卷可稽。因此，被告認原告違反勞動基準法第24條第1項、同法第32條第1項，並參酌原告資本額及回溯5年前違反同條項法規之次數，依行為時裁罰基準第3點、第4點項次13、26、第5點等規定，就原告違反勞動基準法第24條第1項、同法第32條第1項之行為各裁罰100萬元，並依同法第80條之1第1項規定公布原告及負責人姓名，揆諸首揭法文及說明，自係依法行政，並無違誤。
（七）原告一則以該公司採取「加班申請制度」為辯，主張其所屬員工未依管理規則事先申請加班，事後亦未補填手動申請加班單，因此不知渠等有加班事實，而無短發加班費之故意，事後渠等申請補報，並已補發云云；二則以其之所以違反勞動基準法第32條第1項，肇因於工會杯葛，原處分未審酌此節，逕處以最高額度罰鍰，有違比例原則云云。然則：
1.雇主就勞工之加班費發給是否採行「加班申請制度」，與其應盡公法上「備置勞工出勤紀錄」無涉。蓋：雇主檢覈加班申請是否如實，本應以勞工上下班刷卡出勤紀錄為本，加班申請工時與勞工上下班刷卡紀錄所顯示工時如有不合（如員工雖然上下班刷卡時間顯示逾時加班，但實情為下班忘刷卡，或下班時間於辦公室處理私事未即刷卡等），雇主應「隨時」更正、加註於勞工出勤紀錄，俾以為勞雇及國家間確認工時之準據。公司人事管理作業上，就出勤紀錄之更正及事前（或事後）加班申請之報准，也必然有一定時間限制，否則查證及確認均有事實上困難；是故，出勤紀錄如逾一定時間而未為更正或加註，國家，以及勞雇雙方當然均應以此為勞工上班時數之依據。
2.然而，本件被告實施勞工檢查之日期為107年12月20日及108年1月4日，所抽檢者為原告107年9月至11月出勤紀錄及薪資明細，與抽查日期至少相隔1個月以上；依原告員工管理規則，事先報准加班者，亦應於加班完成後3日內報核；據此，事後加班者，亦應類推如是；是而，於抽檢日期前1個月以上之原告員工出勤紀錄有與加班事實不符而應更正及加註情事者，或應報准加班核給加班費者，迄被告抽撿時，相關人事作業均應已確認完成。但經被告檢查，仍有如附表一所載諸多員工逾時加班而未獲發給加班費（或短發加班費）之情形，原告又未能說明（遑論證明）未能履行隨時維護出勤紀錄正確性以與加班情事相符之正當理由，當可推認出勤紀錄正確，原告應依該出勤紀錄之加班時數給付薪資無疑，此與原告是否採用加班申請制，以及原告是否就加班申請者給付加班費之判斷無涉。從而，原告所屬員工之工時，以及是否如期如實核發加班費，所據資料，即出勤紀錄及薪資清冊，此均置於原告實力掌握之下，容無以企業採行加班申請制，而所屬員工未事前或事後自請加班為由，即得諉稱不知員工加班，甚而衍稱其因此短發或不發加班費，並非出於「故意」說詞之餘地。原告前揭違章無故意之主張，要非可採。
3.承前所述，勞動基準法第32條第1項關於雇主必須經工會同意，始能使勞工在正常工作時間以外工作之規定，除保障勞工個人最低勞動條件外，並寓有強化工會團結權行使，以穩固家庭及社會基礎之意涵。原告與所屬工會始終無法就勞工是否得於正常工作時間以外工作達成共識，於集體勞資關係上已屬極為不利，原告明知於此，猶使勞工加班且未如期如實給付加班費，歷次因該等違規而受裁處多達5次以上，顯然漠視勞工及工會權益，違章情節重大，應受責難程度甚高，被告因此依裁罰基準而為最高額之法定罰鍰額處罰，為其裁量權之正當行使。原告不思維護集體勞資關係之穩定和諧，於違背勞動基準法相關規定後，復託詞出於工會杯葛云云，指摘被告未審酌於此，有違比例原則。其實，被告就是審酌原告長期漠視工會團結權行使，應受責難程度甚高，所生影響重大，方為最高額罰鍰之裁處，原告竟稱被告未審酌於此，乃有誤會，並有倒果為因，混淆是非之嫌，自無足採。
六、綜上，原告主張均無可採。被告以原告自承未經工會同意，而使勞工在正常工作時間以外工作，以及未以於其實力管制下所備置之勞工出勤紀錄、薪資明細為據，認定原告違反勞動基準法第32條第1項，且未依勞動基準法第24條之標準加給延長工時之工資，信而有徵，乃依同法第79條第1項第1款，分就原告上開2違章行為各裁處最高額罰鍰100萬元，並依同法第80條之1第1項公布原告及負責人姓名，洵屬有據；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分關於違反勞動基準法第24條第1項、同法第32條第1項之行為各裁罰100萬元部分及該部分訴願決定，並確認原處分關於公布原告及負責人姓名部分違法，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
書記官 李芸宜