臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1706號109年7月8日辯論終結原 告 李訓騰
李文琦李訓傑李廖吉共 同訴訟代理人 陳繼民 律師被 告 桃園市龜山區公所代 表 人 呂緣（區長）訴訟代理人 邱奕澄 律師
鄧智勇 律師
參 加 人 永逢時
傅森林傅陳素妙傅焜忠傅麗雪傅麗珍傅子燕傅子芬傅子珉傅雯娟傅仕熙傅仕維傅雯君傅仕嚴傅雯清簡暄宜簡嘉峰傅建福傅麗淑傅春宜共 同訴訟代理人 吳純怡 律師上列當事人間耕地三七五減租條例事件，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：桃園市○○區○○○段楓樹坑小段第00000000○○○區○路○○段○○○○○○○○○號等4筆土地（下稱系爭土地）之應有部分24分之23、24分之23、24分之23及120分之113有桃園市龜山區龜楓字第17號耕地租約（下稱系爭租約）。民國102年1月7日，系爭租約原承租人李金德死亡，經申請租約變更登記承租人為原告李訓騰、李文琦、李訓傑及李和（即原告李廖吉之被繼承人）。104年2月14日，系爭租約出租人即獨立參加人永逢時、傅森林、傅陳素妙、傅焜忠、傅麗雪、傅麗珍、傅子燕、傅子芬、傅子珉、傅雯娟、傅仕熙、傅仕維、傅雯君、傅仕嚴、傅雯清、簡暄宜、簡嘉峰、傅建福、傅麗淑、傅春宜（下合稱參加人），以渠等能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模，依耕地三七五減租條例（下稱三七五條例）第19條第2項規定，向被告申請私有耕地租約期滿收回自耕。105年6月8日，李和死亡。同年月13日，被告桃市農龜字第1050017696號函（下稱原處分）副本通知系爭租約承租人原告李訓騰、李文琦、李訓傑及李和（已死亡）以及出租人即參加人，經被告審核結果，准由出租人依三七五條例規定補償承租人後收回自耕。同年10月7日，因現耕繼承人李廖吉繼承李和之承租權，被告桃市農龜字第1050030347號函（下稱105年10月7日函）准予辦理租約變更登記。106年10月16日被告桃市農龜字第1060032541號函（下稱106年10月16日函）通知系爭租約承租人及出租人會同現勘，並於該函「說明二、」通知審核結果，准由出租人依三七五條例規定補償承租人後收回自耕。嗣原告4人以李和於原處分作成時已死亡，該處分具有重大明顯瑕疵等由，提起本件確認原處分無效行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）程序部分：
１、查原處分為參加人以擴大農業經營向被告申請收回系爭土地，經被告以原處分准予收回，參加人以原處分主張系爭土地業經被告准予收回而訴請返還，故原處分已致原告權益有受侵害之危險，此項危險得以對於被告之確認判決除去之，是原告提起本件訴訟有確認利益存在。又原告於提起本件訴訟前，於108年9月16日以鶯歌鳳鳴郵局第130號存證信函向被告請求確認原處分無效（原證8），被告以108年10月2日桃市龜農字第1080034719號函覆但未允許原告請求確認原處分無效（原證9），是原告提起本件確認原處分無效之訴訟，即符合行政訴訟法第6條規定之要件。
２、原告李廖吉為李和之配偶並單獨繼承，原告李訓騰、李文琦、李訓傑為李和之堂姪（原證14），非李和之繼承人。
被告未將原處分另行通知原告李廖吉。因本件乃被告依三七五條例規定准予參加人收回系爭土地，而承租人又是共同承租，如本件部分有效部分無效，參加人亦無從收回耕地全部，原處分理應以全體承租人為處分相對人不得割裂行使，本件訴訟標的就原告4人應有合一確定必要，且基於紛爭解決及訴訟經濟之目的，應允許原告李訓騰等3人亦得提起本件確認訴訟。
（二）實體部份：
１、按最高行政法院83年判字第1577號判決意旨及本院106年訴字第1298號判決意旨，可知處分相對人死亡而欠缺處分客體要件，即屬行政程序法第111條第7款規定之「其他具有明顯重大瑕疵者」情形。查105年6月13日之原處分其副本收受者係載「李訓騰君、李文琦君、李訓傑君、李和君」，原告李訓騰、李文琦、李訓傑於該月下旬收受，原告李廖吉未收受原處分而於接獲106年10月16日函通知會勘後，方知悉原處分。因處分相對人李和於原處分作成前之105年6月8日辭世（原證3），按民法第6條規定，李和於行政程序中已無當事人能力，其繼承人非僅原告李廖吉1人，被告原應類推適用行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168條規定，於繼承人承受系爭租約前當然停止，並由被告依職權命繼承人於一定期間內確答是否承受系爭租約，再行處理參加人之申請。惟被告於李和死亡後，並未踐行承受申請程序，逕以原處分准予參加人收回系爭土地，其程序顯有瑕疵，且原處分核屬具重大明顯瑕疵之無效處分。尤其原告為李和之繼承人，因被告未踐行承受程序逕為原處分，剝奪原告李廖吉提起行政救濟之訴訟權，此自不因被告事後通知原告李廖吉參與調解及調處程序而補正瑕疵，併予陳明。
２、再者，三七五條例第19條第2項規定係以出租人收回耕地自耕為前提，惟原告等亦為系爭土地之部分共有人，參加人之應有部分合計分別為24分之23、24分之23、24分之23及120分之113，而系爭租約乃參加人就其應有部分全數出租與原告，原告本於系爭土地共有人及耕地租約於系爭土地之全部自任耕作，但共有人就系爭土地並無任何分管約定，於未經全體共有人同意不得占有使用系爭土地之一部或全部，因此參加人縱收回系爭土地亦無從於系爭土地自為耕作，顯不符三七五條例第19條第2項規定要件，原處分顯非適法。尤其耕地三七五租約清理要點第14點明定，鄉（鎮、市、區）公所就三七五條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人如有不服，得依訴願法規定提起訴願。原告李訓騰、李文琦、李訓傑於收受原處分後，因原處分未載「教示規定」，而原告李訓騰及李文琦為國中畢業、原告李訓傑為高職夜補校畢業，智識程度不高，不知得就原處分提起訴願救濟（李和及原告李廖吉為國小肄業均不識字），致原告李訓騰、李文琦及李訓傑未提出救濟。
３、雖參加人於另案（臺灣桃園地院107年度訴字第2741號民事事件）主張依民法第820條或土地法第34條之1第1項規定以多數決管理及處分系爭土地，非不能使用系爭土地而為耕作云云。惟依臺灣高等法院107年度非抗字第103號及102年度非抗字第24號裁定可知，民法第820條所稱之共有物管理，應係指民法第818條共有人關於共有物使用、收益以外之事項而言，即共有物之保存、改良、利用等行為，參加人於「全部」系爭土地上耕作，非土地之保存、改良、利用，自無民法第820條規定適用。是以，原告等既為系爭土地之共有人，參加人未經原告同意，當不得收回系爭土地「全部」以擴大農場經營。再依「私有出租耕地103年底前租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）六
（三）5.（1）G規定，不論系爭土地一部或全部收回，均以共有人間存有分管契約為前提，參加人於無分管契約且未經全體共有人同意下，自無從收回系爭土地「全部」或一部自任耕作，被告准予參加人收回耕地，顯不符三七五條例第19條第2項規定。
４、此外，李和於原處分作成前死亡，原處分固另以李訓騰、李文琦及李訓傑為相對人，然系爭土地原為李訓騰、李文琦、李訓傑及李和所共同承租，而按終止權之行使，依民法第263條準用第258條規定，應向他方當事人以意思表示為之，契約當事人之一方有數人者，該意思表示應由其全體或向其全體為之，此為終止權行使之不可分性，。本件原處分既生終止耕地租約效力，參照上開規定，被告自應對承租人全體為之而無從割裂行使，是原處分既以無當事人能力之李和為相對人，自當全部無效，殊無部分有效之理。
５、原處分雖以多數相對人為處分客體，但僅有單一意思表示，而非多數意思表示整合成單一行政處分，故應屬不可分。又系爭租約原為李傳龍承租，後由李金德單獨繼承（其中2分之1應繼分為李和以李金德名義登記），於李金德死亡後由原告李訓騰、李文琦及李訓傑繼承並由李和登記為承租人，俟再由原告李廖吉繼承李和，而承租系爭土地為應有部分24分之23、24分之23、24分之23及120分之113，是系爭租約係就系爭土地均為部分承租，各出租人出租之土地不盡相同，且承租人又繼承系爭租約，於系爭租約租賃權未分割前，為原告等人公同共有而屬不可分，是原處分自亦不可分。此外，系爭租約終止權之行使，如前所述，應全體出租人對全體承租人為之，本件雖為被告以出租人擴大農業經營准予收回，自應依民法規定對全體承租人為之，是原處分亦屬不可分。
６、106年10月16日函非行政處分。被告辯稱先以原處分通知李訓騰、李文琦、李訓傑及李和，再以106年10月16日函通知原告等4人審核結果云云；惟按行政程序法第92條第1項規定、司法院大法官會議釋字第423號解釋意旨，行政處分之要件為：行政機關所為之單方行政行為、針對公法上具體事件、直接對外之行為、發生法律效果。細觀106年10月16日函文主旨，該函僅是通知出租人及承租人會勘時間，目的是為「核定補償費」，該函顯不生任何「准予收回」之法律效果，自非行政處分。再者，上開函文說明二固記載准由出租人補償承租人後收回自耕。然依「耕地三七五減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地之補償審核作業方式」規定，補償審核作業程序為：⑴行政機關通知審查結果、⑵出租人回復協議補償結果、⑶未能達成協議者行政機關確認補償事項、⑷行政機關審查及處理、⑸辦理耕地現場會勘作業。是以，必行政機關准予收回耕地後，出租人及承租人就補償協議不成，方進入現場會勘階段。如106年10月16日函有生准予收回耕地之審查結果，何以未行協議補償而逕現場會勘？遑論該函說明一載明「依據桃園市政府106年10月11日府地權字第1060239467號函辦理」，益證該函說明二僅是將原處分重新記載，不生審查結果效力。承上，被告係以原處分准予出租人收回系爭土地，而非106年10月16日函，原告李廖吉既非原處分之相對人，且被繼承人李和已死亡，自無從對原處分提起訴願或行政訴訟，原告李廖吉當得提起本件確認訴訟。
７、原處分不因被告通知原告李廖吉參與補償費調解、調處或會勘而為有效，且本件確認處分無效訴訟亦無確認訴訟補充性原則之適用。按耕地三七五租約清理要點第3點第1項、第14點規定，准予收回耕地之處分係於租賃雙方無法會同辦理時（無合意終止租約），方由行政機關為准駁之處分，且承租人就准予收回處分得提起行政救濟，該處分性質應是對人發生效力自應合法送達租賃雙方。次按行政程序法第110條第3項規定及最高行政法院103年度判字第157號判決意旨，僅在得撤銷之行政處分方有補正之可能。本件原處分係屬無效，當不因原告李廖吉參與調解、調處或現勘補正明顯重大瑕疵而變為有效。再者，原告李廖吉曾於105年7、8月間向被告申請繼承系爭耕地租約，參加人亦提出異議，然被告未將該異議內容告知原告李廖吉，如何推測原告李廖吉於上開申請時已知悉原處分存在？尤其原告李廖吉申請繼承系爭租約與是否知悉原處分並無關連，蓋原告李廖吉申請繼承是因知悉李和死亡，被告何時及是否准予收回耕地並「未通知原告李廖吉」，自不應以原告李廖吉申請繼承租約而認其於申請時即知悉原處分存在。此外，本件原處分之相對人李和，於原處分作成時已死亡，而其死亡時原處分尚未發生效力，本不在繼承之範圍內，原告李廖吉無從對原處分提起訴願。再按訴願法第87條第1項及行政程序法第107條第1項第3款規定，繼承人承受訴訟係以起訴時之原告有當事人能力為前提，原告起訴時如無當事人能力自無承受訴訟之問題。準此，縱原告李廖吉斯時知悉原處分存在，原告李廖吉或李和之其他繼承人根本無從對原處分提起訴願或行政訴訟，本件並無行政訴訟法第6條第1、3項規定之確認訴訟補充性原則適用。甚者，依行政訴訟法第6條第3項立法理由可知，確認訴訟之補充性不適用於確認行政處分無效之訴訟。
（三）就參加人之行政補充理由狀陳述意見如下：
１、參加人稱原處分無明顯瑕疵，否則原告不可能遲至處分作成3年後始提出訴訟。惟按最高行政法院104年度判字第752號判決、100年度判字第1475號判決、109年度判字第1475號判決所審認之處分，自作成至提起確認之訴止相距19年、2年、3年不等，最高行政法院從未以提起確認處分無效訴訟之時間多寡作為是否有重大明顯瑕疵依據。又參加人另稱被告再作成106年10月16日函相同內容之行政處分通知原告。然如前所述，該函並無「准予收回」之法律效果，依最高行政法院52年判字第269判決意旨，該函僅是單純事實行為。遑論參加人於另案（臺灣桃園地方法院107年度訴字第2741號民事事件）主張之准予收回處分乃原處分（原證5），故參加人所稱並無可採。
２、參加人稱原承租人本非行政處分之相對人，且原告李廖吉得本於繼承人之身分繼承行政處分之效力云云。惟參加人稱實務上多數判決認定行政機關「核准收回耕地」或「核准續訂租約」之處分為第三人效力處分，乃援引臺中高等行政法院104年度訴字第350號裁定、高雄高等行政法院106年度訴字第95號裁定、104年度訴字第444號裁定、107年度訴字第17號裁定為例。然上開裁定僅係准予出租人或承租人參加訴訟，未否定出租人或承租人非處分相對人，且與本件同為准予收回耕地事件之高雄高等行政法院104年度訴字第444號裁定，係認承租人為處分之相對人而效力及於出租人，參加人所稱實屬無據。再者，行政處分發生合法效力後，於處分相對人死亡後方可能由繼承人繼承，最高行政法院83年判字第1577號判決、本院106年訴字第1298號判決及105年度訴字第993號判決，咸認於行政處分作成時相對人死亡者，該行政處分即具有明顯重大瑕疵而無效；本院105年訴字第993號判決更認行政機關於作成處分時，即應依職權審查處分相對人之當事人能力。是以死亡之相對人作成之行政處分既為無效，當然自始不生效力，自無視有無繼承人而變更效力之理（即有繼承人時處分轉成有效，無繼承人時處分繼續無效）。
３、參加人援引最高行政法院101年度判字第1061號判決，稱原告李廖吉承受原處分或依循民法上「繼承人得繼受被繼承人之地位受領意思表示」之法理而受送達，故被告之行政處分仍無瑕疵。惟最高行政法院101年度判字第1061號判決，其間涉及對已死亡相對人所為之98年12月3日行政處分經處分機關以99年8月27日處分確認無效，該案乃相對人就99年8月27日註銷相對人之被繼承人眷舍居住憑證提起撤銷訴訟，簡言之，該案之處分相對人乃繼承人而非被繼承人，參加人主張對以死亡相對人所為之行政處分得以送達繼承人發生效力，顯屬無據。至何以原告至108年方提起本件訴訟，實乃因原處分未載「教示規定」，且原告智識不高，不知得就原處分提起訴願救濟之故。何能逕以原告未適時提出救濟而指摘原告無保護必要？
（四）綜上，本件原處分有上揭無效事由，爰起訴聲明：１、確認原處分無效。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）程序部分：
１、確認訴訟之補充性，質言之乃法律關係因行政處分發生者，若當事人對該行政處分適法性存有爭議，應提起撤銷訴訟以為救濟，尚不得逕行提起確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）或確認行政處分違法之訴訟（參最高行政法院106年度判字第702號判決）。是倘當事人未依限提起訴願或撤銷訴訟，原則上亦不得提起確認該處分違法之訴，否則混淆行政訴訟權利保護機制，有害法秩序安定。又提起確認處分違法之訴，原告須有即受確認判決之法律上利益。
２、查，被告先以原處分通知原告李訓騰、李文琦、李訓傑、「李和」處分結果，俟原告李廖吉繼承「李和」之承租權後，再以106年10月16日函通知原告等4人審核結果（被證
1、3）。據此，原告4人主張原處分有適法性爭議，本應提起訴願或撤銷訴訟以為救濟，尚不得逕行提起確認處分違法之訴。若原告等人因逾期致無從提起訴願或行政訴訟，嗣再訴請確認原處分違法，已違反確認訴訟補充性，應予駁回。又，原告4人縱使提起確認之訴主張原處分無效，仍將因被告所為之106年10月16日函使審核結果生效。
是以，揆諸前揭說明，自難認原告有提起確認訴訟之確認利益，本件訴訟欠缺權利保護必要，應予駁回。
（二）實體部分：
１、原處分係依三七五條例第19條規定、工作手冊六（三）5.
（1）F之規定辦理。
２、系爭租約原承租人為李金德，後由原告繼承（原證1），是系爭租約初始為李金德與參加人等20人間就系爭土地所訂，即係由參加人將系爭土地持分共同出租予李金德耕作，李金德乃就前揭系爭土地持分耕作，復原告未就系爭租約及系爭土地有何分別管理特定部分，故系爭租約乃屬不可分之性質。參加人於104年2月14日以擴大農場經營為由向被告申請收回自耕（被證一），經被告以原處分准由參加人收回自耕（原證4），則原處分亦屬不可分之性質。另原承租人李和於原處分作成前死亡，於105年10月7日經被告准予辦理變更登記承租人為原告（被證二第1頁），嗣經被告再予審認而於106年10月16日函訂承、出租人於同月30日至現場會勘，並准由參加人收回自耕（被證三），併予敘明。
３、原告主張系爭租約原承租人「李和」於105年6月8日死亡，原處分仍以「李和」為處分相對人，未向全體承租人作成處分，認原處分違反行政程序法第111條第7款而無效云云。惟查，李和死亡後業經原告李廖吉申請變更租約承租人，被告已以105年10月7日函准予原告李廖吉繼承「李和」之系爭租約承租權。俟再以106年10月16日函通知系爭租約承租人原告等4人，被告審核結果仍為，准由出租人依三七五條例規定補償承租人後收回自耕。故原處分縱有瑕疵，亦已以106年10月16日函補正瑕疵。退言之，縱使原處分瑕疵重大無從補正，被告既以106年10月16日函通知原告4人同於原處分之結果，則原告提起本件訴訟亦無確認利益，如前所述。
⑴又，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，宜從嚴
認定，其簡易標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷準據。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯，如行政處分之瑕疵尚未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決意旨參照）。參加人以擴大農場經營為由向被告申請收回系爭土地，經被告調查審認後作成原處分，雖系爭租約之原承租人李和先於105年6月8日死亡，然系爭租約具有財產權性質，則出租人或承租人死亡時，其繼承人依民法第1148條規定繼承基於出租人或承租人之地位，乃具有一般合理判斷能力之人所知悉。是原承租人李和縱先死亡，一般人亦可判斷原處分關於李和之部分由其繼承人繼承。準此，原處分乃對李和或其繼承人生效，客觀上難認達於重大、明顯瑕疵程度，且考量原處分主要係就參加人申請收回自耕乙事為調查審認，李和是否死亡對於該申請是否合於三七五條例規定，不生影響，基於維持法安定性之必要，自不能認原處分無效。
⑵末查，行政程序中之當事人死亡，行政程序法就此應如何
處理並未設規定，考諸先前實務見解（最高行政法院94年判字第1460號判決、95年3月14日高等行政法院法律座談會提案一之研討結果等意旨參照），縱李和於處分前死亡，惟被告當時業已調查審認完畢，且行政機關作成行政處分無須經言詞辯論即得為之，則被告本於調查行為後，無須待李和之繼承人承受，是被告作成原處分，尚非違法。況且，被告知悉李和死亡後，業依原告申請就系爭租約辦理變更登記將承租人變更為原告（被證二第1頁），實質上業已補行承受程序之行為，並續作成106年10月16日函，是倘若原處分無效，被告已對原告作成106年10月16日函，原告訴請確認原處分無效，亦無從排除對原告所為106年10月16日函之處分效果，則原告提起本件訴訟無確認之利益。
４、原告主張系爭土地未經全體共有人同意，將致參加人收回系爭土地後仍無從自為耕作云云。按最高法院106年台上字第151號判決意旨及司法院釋字第580號解釋意旨，參加人為系爭土地共有人，自得依民法第820條規定就系爭土地為保存、改良、利用等行為，解釋上應包括將系爭土地「全部」收回及自任耕作之行為在內。至於原告4人雖主張系爭土地未經全體共有人同意而無法收回自耕，但依前揭規定及實務見解可知，系爭土地除「分管契約之成立」須全體共有人同意外，共有物之其餘管理行為，共有人仍得以多數決決定，此項決定對於決定時之全體共有人均有拘束力。從而，參加人可依前開規定以多數決為收回系爭土地「全部」及自為耕作之管理行為，且不受原告4人之少數意見限制。再者，參加人將來不論以人力親自實施耕作，或為農業科技化及企業化經營或委託代耕，均得認符合三七五條例第19條第2項規定自任耕作之要件，且參加人提出本件申請書時已經簽立「出租人自任耕作切結書」（被證1），故原告4人主張參加人不能自任耕作云云，尚非可採。
５、原告主張原處分無教示條款之記載，應屬違法云云。惟按行政程序法第98條第3項規定，縱使被告所為原處分無教示條款之記載，亦僅生救濟期間延長之效果，原告4人據此主張原處分無效，自無理由。
（三）綜上，本件原告起訴不合法，實體上亦無理由，爰答辯聲明１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人答辯略以：
（一）原處分顯無任何「任何人一望即知」、「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，否則原告不可能遲至處分作成三年後，始提出訴訟。被告作成原處分，嗣再作成106年10月16日函相同內容之行政處分通知原告，並請原告會同現勘以辦理後續補償費核定事宜，原告4人收受前開2次通知後，參與106年10月30日之會勘、107年2月6日、同年8月28日及10月30日之核定補償費調解、調處程序（參證2），然因原告先後請求之補償費，遠高於法定補償費，非參加人所能負擔，故始移送民事法院審理。原告見參加人訴訟主張對己不利，於108年10月間轉以「行政處分無效」為由提起本件確認訴訟，然自被告作成原處分迄至原告起訴已逾3年，原告從未提出「相對人李和於行政處分作成前業死亡」等由，進而主張處分無效，顯然原處分並無「任何人一望即知」、「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵。
（二）原處分具可分性，原告李訓騰、李文琦及李訓傑亦應遵循確認訴訟補充性原則，不得逕提起本件確認之訴。按耕地三七五租約為6年一期，屆期得由承、出租人各別申請續租或收回耕地，行政機關再作成准駁處分，與民法「終止」租約不同。再者，原承租人李和與李訓騰、李文琦、李訓傑間並非繼承而公同共有系爭租約（承租權），且承租人得自行決定是否申請續租，則系爭租約之法律關係顯可存續於個別承租人中，無庸全體承租人一併續租或消滅，是原處分去除「李和」之部分，就其餘承租人之部分仍得有效成立，原告李訓騰、李文琦、李訓傑應遵循確認訴訟補充性原則，渠等提起本訴不合法而應駁回。
（三）原告稱參加人所舉裁判實例，未否定出、承租人非處分相對人云云，惟相關實務見解已敘明核准出租人收回耕地或承租人續租之行政處分屬於「第三人效力處分」，而行政機關之函文既係針對申請人函覆，則申請人方為行政處分之相對人，非申請人自為具法律上利害關係之第三人。原告復稱參加人援引之最高行政法院101年度判字第1061號判決，該案處分相對人乃繼承人而非被繼承人，故不得用以主張對已死亡相對人所為之行政處分得以送達繼承人發生效力。惟原告並非原處分（被告核准參加人收回耕地之處分）之相對人，僅為具法律上利害關係之第三人。退步言之，縱認原告為行政處分之相對人，原處分應於原告李廖吉收受時即發生效力；縱原告李廖吉辯稱未收受，然被告亦再以106年10月16日函通知原告李廖吉關於收回耕地之處分，亦應認原告李廖吉於收受上開通知之際，該處分（核准收回耕地處分）於該時點合法送達而發生效力。
（四）原告稱渠等智識程度不高，因無教示規定而未能提起訴願救濟云云，惟原告於原處分作成過程中，曾於委請律師寄發律師函予參加人，顯非無資源可諮詢法律意見。且參107年2月6日桃園市龜山區公所耕地租佃委員會調解程序筆錄，原告曾對職業非農民之參加人申請擴大農場經營規模，提出異議（參證2第3頁），然卻從未就該處分通知之收受名義人為已死亡之李和表示意見，顯徵原告等人彼時並不覺得該處分有何瑕疵。亦可見原處分縱有瑕疵，該瑕疵亦非明顯重大，不致於無效。
（五）參加人其餘陳述同被告。綜上，原處分並無何重大瑕疵，原告之訴無理由，若原告認原處分有其他違法或不當，自應依法循序救濟，若未於法定期間提起救濟，自不得再任意主張原處分違法，破壞法安定性。爰聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造及參加人對於事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造及參加人提出之證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實：
（一）系爭租約初由參加人永逢時之外祖父傅金輝（出租人）與李傳龍（承租人）訂立。嗣傅金輝之出租權義，因贈與或繼承，由參加人二十人取得。李傳龍之承租權，則於其歿後，由長子李金龍登記為承租人（本院卷第320頁）。次子李和斯時尚未登記為承租人，而係以現耕人身分於系爭土地耕作。李金龍逝世後，經改制前桃園縣政府102年3月7日府地用字第1020055446號函准予變更租約登記承租人為李和、李訓騰、李訓傑、李文琦（本院卷第32頁），後3人均為李金龍之子。102年3月13日，被告（改制前桃園縣龜山鄉公所，下同）桃龜鄉城字第1020008256號函說明二載「本案原承租人李金德過世，由現耕繼承人李訓騰、李訓傑及李文琦和現耕人李和共4人為承租人。」（本院卷第31頁）。
（二）原處分作成經過：
１、104年1月13日（被告收件日）「李訓騰等4人」提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」，該申請書「附表」記載申請人為「李訓騰、李文琦、李訓傑、李和、李廖吉」（原處分卷第271、272頁）申請書檢附之原告李廖吉「承租人自任耕作切結書」蓋有其名章並捺指印，但未載明日期（原處分卷第325頁）。並附有「龜山區公所審核承租人102年全年收支明細表」（出承租人本人收入欄中「李和」下方，經手寫填入「李廖吉」）、「102全年生活費用明細表」（含李和及李訓騰以及李文琦、李訓傑、張麗芬之填表資料）（原處分卷第273至278頁）。
２、104年2月14日，參加人等20人依三七五條例第19條第2項規定，提出「私有耕地租約期滿收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）」，附具參加人20人之「出租人自任耕作切結書」（被證資料卷第1、11、15、19、22、25、28至40、43、47頁）。被告104年4月10日桃市龜農字第1040011098號函知「主旨：有關『龜楓字第17號』出租人以擴大家庭農場經營規模申請回收耕地，請承租人於文到通知日起15日內補附下列文件，請查照。」「正本：龜楓字第17號承租人」（原處分卷第304頁）。
３、104年4月10日，被告以桃市龜農字第1040011098號函通知系爭租約承人於15日內提出戶籍謄本、全年生活費用明細等資料（原處分卷第304頁）。嗣請系爭租約出租人及承租人分別陳述意見。
４、105年3月5日由被告課員製作之「龜山區公所私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄」，受訪對象載為承租人李和，惟問題均由原告李廖吉回答，並載明全戶包含被繼承人李和在內共6人（原處分卷第279至285頁）。
５、105年6月13日，被告以桃市農龜字第1050017696號函（即原處分）載明：「主旨：檢陳承租人李訓騰等4人102年全年收支明細表、生活費用明細表、續訂租約申請書及出租人傅建福等20人收回耕地申請書暨相關附件各1份，請鑒核。說明：一、依據『私有出租耕地103年底租約期滿工作手冊』辦理。二、本案經本所審核結果：出租人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1、2款規定補償承租人後收回自耕。」正本為桃園市政府，副本：除參加人20人外包括承租人「李訓騰君、李文琦君、李訓傑君、李和君」及被告農經科（本院卷第41頁）。又查，前述李訓騰等4人於104年1月13日提出之「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」之「區公所核定」欄中，亦載有與原處分說明二相同之內容（原處分卷第271頁）。
６、105年7月21日，桃園市政府以府地權字第1050179829號函覆被告及原處分略以，請查明補正收回自耕之申請人為21人是否有誤、出租人自任耕作切結書之地號有誤或未填載、委託書未載地號等應補正（原處分卷第35頁）。
（三）系爭租約原承租人李和於105年6月8日死亡（詳本院卷第39頁）（前開原處分於同年月13日作成）。而被繼承人李和為原告李廖吉之配偶；原告李訓騰、李文琦、李訓傑之叔叔。
１、105年8月8日，被告以桃市龜農字第1050023366號函，請原告李廖吉申請系爭租約（繼承）變更登記案，應依補正事項辦理更正（其中應補正事項包括租期錯誤及所填「因出租人無意配合」，係指他方有異議？該項異議如經審核屬租佃爭議事由，本案將依規定駁回申請等。另於該函說明載明「一、復台端（李廖吉）105年8月1日耕地三七五租約變更登記申請書。二、檢還原案申請書及補正事項表各一份」（被證五附本院卷第263至265頁）。受文者為原告代理人黃明娟。
２、被告（蓋「105.08.18」監印人員圓戳）桃市龜農字第1050025385號函稿說明欄記載「一、依據承租人李廖吉君等4人申請書辦理。二、本案因承租人李和死亡，由繼承人申請租約變更登記。……」並請參加人於文到後20內提出書面意見。函文副本「李訓騰君、李文琦君、李訓傑君、李廖吉君、本所農經科」，隨函檢送「附件一『龜楓字第17號』承租人名冊」載有承租人姓名「李訓騰、李文琦、李訓傑、李廖吉」（原處分卷第23、24、27頁）。
３、參加人於105年9月8日提出「異議書」，反對李廖吉辦理承租人變更登記，（原處分卷第29至31頁），其中異議理由之一提及本件系爭租約業經被告原處分依法補償後准收回自耕，原告李和等繼承人應受原處分拘束僅能法享補償等語。被告以「非屬耕地租佃爭議範疇」為由駁回異議（參被告桃市龜農字第1050029001號函稿說明五（蓋「105.
09.21」監印人員圓戳），該函副本「李訓騰君、李文琦君、李訓傑君、李和君、本所研考、本所農經科」，原處分卷第41、42頁）。
４、被告提出蓋有「105.10.07」監印人員圓戳函稿，即被告以桃市龜農字第1050030347號函行文桃園市政府，請其准予備查系爭租約變更登記（原處分卷第55、56頁）。
５、105年10月18日，桃園市政府以105年10月18日府地權字第1050250655號函復被告前函，「主旨：為李廖吉因原承租人李和死亡單方申辦本市龜山區『龜楓字第17號』私有耕地三七五租約變更登記一案，既經貴公所審核符合規定，本府同意備查，復請查照。」說明並載明隨文檢還旨揭租約變更申登記申請書（原告李廖吉105年8月1日申請書）及相關附件（原處分卷第57頁）。
６、被告提出蓋有「105.10.27」監印人員圓戳）桃市龜農字第1050032650號函稿載「主旨：檢送修正後桃園市龜山區私有耕地租約（龜楓字第17號）附表1份，請查照。」函文說明欄表示係依上述桃園市政府105年10月18日函辦理，該函所檢附之附表分別為105年10月7日「私有耕地三七五附表（龜楓字第17號）」及出、承租人附表（即名冊，承租人含原告李廖吉），函文正本為「李訓騰君、李文琦君、李訓傑君、李廖吉君……」（原處分卷第83、84頁）。嗣被告105年6月13日原處分及及前開105年10月7日函准變更登記（承租人李和之承租權由原告李廖吉繼承）後，被告桃市龜農字第1050034746號函（蓋「105.11.10」監印人員圓戳）；檢送修正後系爭租約附表一件，並敘明事項：「承租面積」欄位更改為「承租範圍」）。正本受文者為包含本件原告「李廖吉君」在內之系爭租約承租人及出租人（即參加人）（原處分卷第59、60頁）。
７、106年9月20日，被告以桃市龜農字第1060030104號函稿檢附之「『龜楓字第17號』租約土地承租範圍圖」一件，予系爭租約之出租人。說明欄並載明，請本件原告即（承租人）確認是實際耕作範圍。而該函附件「民國106年6月26日」查詢之地籍圖上，有經「李訓騰、李訓傑、李文琦、李廖吉」（李廖吉蓋章並捺指印）確認之「承租面積示意圖」（詳被告提出被證八；本院卷第271頁）。
８、106年10月11日桃園市政府府地權字第1060239467號函覆被告106年9月20日桃市龜農字第1060031296號函；「主旨：有關貴公所辦理『龜楓字第17號』私有耕地三七五租約期滿，承租人申請續訂租約及出租人以擴大農場經營規模申請收回一案，既經貴公所審核出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大農場收回自耕，本府同意備查，復請查照。」說明二，並載明檢還承租人李訓騰等4人私有耕地租約期滿續訂申請書等（本院卷第105頁）。
（四）106年10月16日，被告以桃市龜農字第1060032541號函知「龜楓字第17號出租人、龜楓字第17號承租人」會同現勘。函文主旨載「為本區『龜楓字第17號』私有耕地租約期滿收回耕地案，請出承租人雙方於106年10月30日（星期一）上午9時至舊路坑一段633地號前會同現勘，憑以辦理承租人補償費核定事宜，請查照。」該函說明二所載內容，則與原處分說明二內容相同。（函稿參被證三即外放證物資料卷第123頁）。
１、106年10月30日，被告「桃園市龜山區『龜楓字第17號』三七五租約耕地出租人為擴大農經（應為場）經營申請收回自耕案會勘記錄」記載，當日會勘事由為「核定承租人補償費事宜」，會勘結論為「租佃雙方對於記錄1（即農作改良物補償建議方式）及2（即土地改良費用補償）補償事項與補償金額以外之事項仍有爭議，請租佃雙方嗣後就上述爭議未定事項申請租佃爭議調解委員會進行調解。」（原處分卷第97、98頁）。
２、107年2月6日，被告「桃園市龜山區公所耕地租佃委員會調解程序筆錄」記載，當日調解決議為「㈠主文：雙方未協調分割條件致無法調解，爰擇日召開第二次調解會議。㈡理由：先請租佃雙方協調租約土地分割條件及補償條件後，再行調解程序。」有相對人「李訓騰、李訓傑、李廖吉代」簽名（李廖吉並捺指印，本院卷第174頁至178頁）。
⑴同年8月28日「桃園市龜山區公所耕地租佃委員會調解程
序筆錄」記載，調解決議「㈠主文：1.本案申請人（出租人）願意補償150萬，惟相對人（承租人）要求800萬補償費。2.申請人（出租人）提議由申請人（出租人）購買部分耕作土地。3.雙方就前開二個方案未達成協議，調解不成立，移送市府耕地租佃委員會調處。㈡理由：耕地三七五減租條例第26條規定。」有相對人「李廖吉、李訓騰、李文琦、李訓傑」蓋章（本院卷第182、183頁）。⑵桃園市政府同年10月30日「桃園市政府耕地租佃委員會調
處程序筆錄」記載，調處決議為「㈠主文：1.本案承租土地上所種植尚未收成之稻作，出租人收回土地時，應予補償，依當期行政院農業委員會公告之收購價每公斤26元計算，租約所載2期收穫總量為8,789台斤，每1期為4394.5台斤，1公斤＝1.66667台斤，1台斤15.6元，故當期稻米收購價總額計為6萬8,554元，另承租人未能提供改良土地所支付之費用證明，無法計算補償費額。㈡理由：依耕地三七五減租條例第17條第2項第2款規定。」並載明因「調處不成立，移送法院審理。」該筆錄有相對人「李訓傑、李訓騰、李廖吉」蓋章，及「李文琦」簽名。（本院卷第189頁）。
３、107年11月1日，桃園市政府以府權地字第1070277150號函桃園地方法院（副本為本件原告及參加人）略以，系爭契約爭議調解不成立，移請貴（臺灣桃園地方法院）院審理（本院卷第109頁）。即現由桃園地院107年度訴字第2741號審理中。
４、108年9月16日，原告以「鶯歌鳳鳴郵局存證號碼000130」存證信函函被告（本院卷第59至63頁），主旨略以：為確認原處分准予收回耕地行政處分無效事。說明略以李和業已死亡，原處分未經送達無效等語。兩造並於本院109年6月9日準備程序中陳稱「（問：本件原告提起確認訴訟，有無踐行確認訴訟前置要件？）原告訴訟代理人：有，原告以原證七（即上開存證信函）請求被告確認處分無效。」
５、108年10月2日，被告以桃市龜農字第1080034719號函覆原告前揭存證信函（詳本院卷第65頁），略以，原處分經桃園市政府106年10月11日桃園市政府地權字第1060239467號函覆同意備查；且本案系爭租約之出、承租人經會勘並討論補償事宜後乃有爭議，於107年8月28日調解不成立後，並於107年8月31日移送桃園市政府耕地租佃委員會調處。而本件已在訴訟中故援引民法繼承規定，認本案應於訴訟終結後，依訴訟結果辦理等語。而被告陳稱：該函已經載明系爭土地准由出租人補償承租人後收回自耕，可見有不同意之意。」（本院卷第204、205頁筆錄）。
六、兩造及參加人聲明陳述及本院認定事實及證據詳如上述，因此兩造間主要爭點厥為：㈠本件原告提起確認原處分無效之訴是否合法？㈡原處分是否具有「重大明顯之瑕疵」而應歸屬無效？
（一）按行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」依上開該條第3項前段乃「確認訴訟補充性原則」之規定，其目的在使原告提起更直接、更有效之訴訟種類，以保護其權利，更可避免原告規避撤銷訴訟或課予義務訴訟所應遵守之特別規定（尤其是訴願前置及起訴期間之限制），並得減少原告提起不必要之確認訴訟。故確認訴訟（求為確認行政處分為「違法」訴訟）所由生之行政處分，如屬得提起撤銷訴訟以為救濟或因遲誤法定期間而不得提起者，則該確認訴訟即有起訴不備要件之情形，難認合法。又上開第3項後段但書則明文排除確認行政處分無效之訴訟，即提起確認行政處分無效之訴訟，不適用前揭「確認訴訟補充性原則」合法要件。經查，本件原告請求確認原處分有行政程序法第111條第7款之其他「重大明顯之瑕疵」而無效，即確認行政處分無效而非違法，參照首開說明，本件原告提起確認原處分無效之訴，自難認有欠缺「訴訟補充性原則」合法要件（即起訴不備要件）之違法，應先敘明。
（二）原告主張原處分有行政程序法第111條第7款」其他具有重大明顯之瑕疵」而無效事由，並無理由，應予駁回。
１、又按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
２、再按耕地三七五減租條例第17條規定：「……（第2項）依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。……。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。……。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」第26條規定：「（第1項）出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。……。」參照上開規定可知：
⑴上開三七五條例第20條規定立法意旨在保障佃權、避免出
租人任意撤佃，乃規定出租人於租期屆滿時，除依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。又依該上開規定反面解釋，承租人不願繼續承租或放棄耕作權或同意交還者，出租人即得收回土地。綜上，依前揭第20條意旨，無論承租人願繼續承租或出租人請求收回自耕，皆為意思表示之一種，是於租期屆滿時，承租人如欲續耕，原則上均會以類似「續訂租約申請書」檢附相關證明文件向主管機關提出申請。同時出租人若依前揭三七五條例第19條規定收回自耕並提出申請時；自亦併由主管機關一併（即續訂租約及收回自耕）審查，並成准否之處分。
⑵出租人申請收回出租耕地，如其不得收回自耕之事由存在
於出租人方面時，三七五條例第19條第1項第1、第2款有關出租人不得收回自耕之限制規定，其意旨固在確保承租人之佃耕權，惟基於公平合理之原則，其規定應祇對於不符合收回自耕事由之出租人始有適用，對於符合收回自耕事由之出租人，應准其收回自耕，故應從寬解釋。惟參照民法第818條（共有人使用收益）、第820條第1項（共有物之管理）規定之意旨，以分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。因此多數出租人分別共有耕地，共同出租予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管部分收回出租之耕地。
⑶對承租人言，依民法第828條（公同共有人權利義務及共
有物處分）、第829條（共有物分割限制）、第830條（公同共關係消滅及共有物分割方法）等規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個「承租人」公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。故數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。
３、經查，本件系爭租約屆期，承租人（「李訓騰、李文琦、李訓傑、李和，但附表記載申請人為「李訓騰、李文琦、李訓傑、李和、李廖吉五人）依三七五條例第20條（反面）規定，提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」申請續租系爭土地，出租人即參加人則依同條例第19條第2項規定提出「私有耕地租約期滿收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）」申請收回自耕，被告經過約1年半之審查程序後，以原處分准參加人（即出租人）依規定補償承租人後收回自耕，亦同時否准承租人「續訂租約申請」；且原處分受文者就承租人部分僅包含原告李訓騰、李文琦、李訓傑及被繼承人李和等事實經過，詳如本院上開認定之事實。因此被告依據上開三七五條例等規定（包含被告提出之私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊等）為原處分，核無「猶如刻在額頭上般」之「其他具有重大明顯之瑕疵者」，因此原告主張原處分有重大明顯瑕疵而無效云云，自無足採。
⑴依行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送
達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」及訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」可知書面之行政處分是否合法送達相對人，僅係攸關行政處分之外部效力何時發生，而為相對人提起行政救濟期間起算之準據，至於行政處分本身（包括內容與其作成程序）是否合法或無效則為另一回事（參照最高行政法院100年度判字第1096號判決意旨亦採相同見解）。經查如上述，本件原處分作成時，因承租人即受處分相對人李和於原處分作成時已經死亡，因此被告無從對已死亡之李和為合法送達而發生外部效力；但此部分對李和送達不發生外部效力部分，核與原處分是否違法或無效並無關聯，更核與本件原處分業經合法送達於其他受處分人（包括本件承租人即原告李訓騰、李文琦、李訓傑，出租人即參加人）而生效完全無關。況查原告李訓騰、李文琦、李訓傑迄未曾就原處分違法提起撤銷訴訟。因此原告主張原處分以已死亡之李和為相對人故原處分應屬無效云云，參照上開說明，本不足採。
⑵承上，原告以被繼承人李和死亡後，並未踐行承受原申請
（續定租約）程序，逕以原處分准予參加人收回系爭土地，具重大明顯瑕疵而無效云云，然查原告此部分主張違反三七五條例第19條第2項之「程序」瑕疵，至多僅能認違法，本難認屬上開「其他具有重大明顯之瑕疵」而無效。⑶原告又主張系爭土地共有人間並無任何分管約定，因此參
加人（出租人）縱收回系爭土地亦無從於系爭土地自為耕作，顯不符三七五條例第19條第2項規定要件，故原處分顯非適法云云；參照上開說明，此部分原告主張亦僅事涉原處分是否違反上開三七五條例即屬是否違法問題，亦非本件確認原處分無效所應審酌。
⑷同理，原告主張系爭土地在無分管契約且未經全體共有人
同意下，自無從收回系爭土地「全部」或一部自任耕作，原處分准予參加人收回耕地，顯不符三七五條例第19條第2項規定云云，亦屬原處分是否違法範疇，尚非本件原處分是否無效所應判斷，應併敘明。
４、行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力謂無效，詳如上述，經查，本件原處分並無原告所指「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效，且原處分係准許系爭租約出租人收回自耕，同時不同意承租人續訂租約，因此就此一觀點言，原處分對對出租人及承租人確實不可分。然原處分不可分與原處分未對某一特定受處分人合法送達未發生外部效力，及是否無效等並無直接關聯，亦應併予敘明。
（三）再查，本件原處分受文者為李和，即本件原告李廖吉之被繼承人（而非本件原告李廖吉），而原告李訓騰、李文琦、李訓傑，迄未以原處分「違法」而提起撤銷訴訟為兩造及參加人所不爭執；又原告李廖吉自承收到前揭106年10月16日函才知悉原處分，迄亦未提出原處分違法之撤銷訴訟，亦為兩造所不爭，均為本院確認之事實。因此，本件形式上言，原告李廖吉並非原處分之當事人（因李和死亡，原處分無法合法送達尚未發生外部效力），僅為法律上之利害關係人，應先敘明。
１、次查，如上述，被告106年10月16日函後，原告李廖吉自承已知悉原處分（如前述，李廖吉為原處分受處分李和之繼承人，對原處分言為利害關係人），而對原告李廖吉發生效力。且原處分又無「猶如刻在額頭上般」之「其他具有重大明顯之瑕疵」詳如前述，因此原告李廖吉繼受（承）原處分受處分人李和之系爭租約之承租權並知悉原處分內容後，參照前開行政程序法第110條規定，被告主張原處分對原告李廖吉亦發生（由出租人即參加人收回自耕等）效力等語，尚非無據。
２、原告雖援用最高行政法院83年度判字第1577號及本院106年訴字第1298號判決，主張處分相對人死亡而欠缺處分客體要件，即屬行政程序法第111條第7款規定之「其他具有明顯重大瑕疵者」云云。然查上開案件中認為書面之行政處分作成時，（該行政處分之受處分人即）相對人已死亡，而欠缺行政程序之當事人能力，則該行政處分已無法發生效力，核與本院前揭無法對本件受處分人「李和」為合法送達而發生「外部效力」見解相符。因此原告援用上開判決主張本件原處分違法而自始當然無效云云，本有誤會。次查原告所舉之其他判決，因基本事實與本件事實並不相同，因此原告此部分主張亦無足採。
（四）參照本院前揭認定事實（即理由五（四）所示），原告李廖吉及其他承租人自106年10月16日後，與出租人即參加人業經依據原處分所示（准出租人即參加人依法補償承租人後收回自耕）進行系爭土地收回自耕之補償金額調查、調解及訴訟進行程序。從而被告及參加人陳稱原告參與原處分之作成，並於106年10月16日後對原處分無異議參與會勘、調解、調處等程序，於本件訴訟始主張原處分有重大瑕疵無效，故顯無權利保護之必要等語，亦非全然無據。
（五）末查出租人即參加人可以多數決為收回系爭土地「全部」及自為耕作之管理行為，且不受承租人即原告之少數意見限制云云，雖或與本院前揭法律見解（理由六（二）２⑵⑶所示）未盡相符，然上開原處分適用耕地三七五減租條例第19條等規定所生爭議，核屬被告適用三七五條例之專業法律之認識、判斷是否合法，參照前開說明，此部分原處分適用法律縱有瑕疵，亦非「猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，應再予敘明。
（六）同理，原告李廖吉自承於106年10月16日後知悉原處分內容，雖或與本院前開認定事實認分未能完全一致，然本件原處分不具備原告主張之無效事由詳如上述並無理由，因此原告李廖吉是否在106年10月16日「前」即知悉原處分內容，即不影響本件判決結果，應併敘明。
（七）被告於言詞辯論終結後提出之105年11月23日桃市龜農字第1050036386號函（詳本院卷第361頁），因未經辯論程序，雖不能為本件判決依據；然查上開函主旨為：檢還李廖吉提出之續訂租約申請書，限期請其補正應附證件，說明欄並載明，函原告李廖吉前揭104年1月4日申請書。亦可參照對應前揭本院認定事實欄記載，本件系爭土地承租人於104年1月13日提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」，原告李廖吉亦為申請人之一；及李廖吉是否早知悉原處分等，亦應附予敘明。
七、綜上，本件原處分並無原告主張行政程序法第111條第7款規定之「其他具有明顯重大瑕疵者」情事，原告執前詞訴請確認原處分無效為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響前開判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
書記官 簡若芸