臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1714號109年5月13日辯論終結原 告 邵子平訴訟代理人 杜家駒 律師
謝閔華 律師被 告 臺北市萬華區戶政事務所代 表 人 林志蘭（主任）訴訟代理人 施芳旗
楊晴皓上列當事人間戶政事件，原告不服臺北市政府中華民國108年8月29日府訴一字第1086103205號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」及「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。原告提起本件訴訟時，原係聲明求為判決：「原訴願決定應予撤銷」（本院卷第9頁），嗣於準備程序時追加聲明為「訴願決定以及原處分均撤銷。」（本院卷第165至167頁）查原告所追加之聲明請求之基礎均屬同一，本院亦認為適當，揆諸首揭規定，原告所為上開訴之追加，爰予准許。
二、事實概要：原告為中華民國國民並在臺灣地區設有戶籍、領有國民身分證，前以大陸地區人民身分來臺觀光，嗣於民國108年2月26日因疾病向內政部移民署（下稱移民署）北區事務大隊新北服務站申請延長來臺觀光停留期間。經移民署查得原告在臺亦設有戶籍（設籍臺北市○○區○○街○○號9樓之1），乃依廢止臺灣地區人民身分及戶籍作業要點（下稱戶籍作業要點）第4點規定，以108年3月14日移署移字第1080034173號函通知被告廢止原告在臺灣地區之戶籍。經被告審認，原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，乃依戶籍法第48條之1第6款規定，於108年3月18日經內部簽准逕為廢止原告戶籍登記（下稱原處分1），以108年3月19日北市萬戶登字第10860032485號函通知原告之配偶。被告另依戶籍法第24條、第48條之1第6款及第62條第1項等規定，以108年4月12日北市萬戶登字第10860033671號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）委託財團法人海峽交流基金會通知原告已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證。原告不服原處分，提起訴願後，分別經訴願機關以無理由駁回訴願（原處分1）及不受理（原處分2）之決定。原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠本件不符合戶籍法第24條所定之喪失臺灣地區人民身分之規定：
按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱系爭條例）第9之1條第1項固然規定，臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，然第2項亦規定，經有關機關認有特殊考量者，不在此限。因此，本件原告因於63年10月24日進入聯合國任職，於受僱聯合國期間為中國籍，依聯合國規定同時領用兩本護照一事為政府所明知，長達40年亦未因此撤銷原告護照或戶籍，代表原告之行為係經政府有關機關認有特殊考量，故許可其不喪失臺灣地區人民身分，及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利。而今被告僅因為收到原告具有大陸地區戶籍之通報，未考量業經有關機關許可而逕為撤銷戶籍之處分，自屬依法無據。
㈡系爭條例第9之1條第1項規定違反平等原則應限縮解釋：
1.司法院釋字第649號解釋直接以憲法第7條平等權作為審理系爭優惠性差別待遇立法的規範依據，並認為「實質平等」之核心要素指向「特定弱勢族群或團體人民之積極保障」。亦即，對於法律之規定若形式上有所差別待遇時，必須探究此一差別待遇是否係有助於特定弱勢族群或團體人民之積極保障，否則即屬違反憲法平等權原則而無效。本件實為大時代之不得已而有特殊考量之情，原告持有大陸地區護照係因早年於聯合國工作時之權宜之計，且持有中華民國護照已長達40餘年，如今於原告耄耋之年，遽受被告違法註銷戶籍，剝奪原告身為中華民國國民相關權利，原告因臺灣地區人民身分所負之責任及義務卻不因而喪失或免除，其矛盾之處，不言自明。又我國國籍法第20條對於中華民國國民取得他國國籍者，僅限制其服公職之權利而不及於其他權利之限制，然於同一中國之國際法人格之內，卻因為戶籍而剝奪臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利。在形式上已經為不平等，而必須進一步探究此一差別待遇是否具有實質之平等。而由大法官解釋第618號以及710號來分析，大法官認為對於大陸地區居民之差別待遇，僅以該事項是否與人民對自由民主憲政體制認識之差異，及融入臺灣社會需經過適應為限，始得予以限制。是以，本條規定應當限縮解釋為，若臺灣地區人民取得大陸地區戶籍，其結果或目的已使該人民對自由民主憲政體制認識產生差異，並難以融入臺灣社會，方得予以超越雙重國籍規定之限制，否則即難謂符合平等權之要求。是以本件原告並未對自由民主憲政體制認識產生差異，也不生難以融入臺灣社會之情事，被告即不應予以撤銷戶籍及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利。
2.我國允許雙重國籍，例如在美國居留之國人，仍可申請我國護照，僅須於申請換、補發中華民國護照時，向我國駐外單位出示美國簽證、美國永久居留證、公民證或護照正本、影本各乙份，正本驗畢歸還即可。海外國人之法定權利也不因其旅居國外而與臺灣地區人民有所不同，每逢國家大選期間，海外僑胞仍可回國投票，惟系爭條例第9之1條第1項規定臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照；復於同條第2項之規定，使在大陸地區設戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分，及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，架空憲法第10條、第17條、第18條、及第22條之規定。核上揭內容，可知於大陸地區設戶籍或領用護照的效果，與在美國居住並取得美國公民證之海外國人完全不同，同樣為居住於海外之國人，僅因居住於中國便與取得美國居留證之國人有如此大之差別待遇，實在不公不義，有違憲法第10條「人民有居住及遷徙之自由」甚明。
㈢被告撤銷原告之戶籍有違比例原則：
原告戶籍遭註銷後，亦喪失臺灣地區人民身分，及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，是系爭條例第9之1條非但限制憲法第10條所保障之人民居住與遷徙之自由，另挾違者（以本案而言，即於大陸地區設籍）亦將失去憲法第17條以及第18條所保障之權利，且有失去憲法第22條其他不妨害社會秩序公共利益之自由及權利之情事，嚇阻人民居住或遷徙至大陸地區之意圖甚明，是系爭條例第9之1條之內容，已牴觸憲法第10條、第17條、第18條及第22條對人民權利之保障，已違反中央法規標準法第11條至明，該條文內容應屬無效。再按比例原則，亦應為行政處分所應遵行之準繩，查被告對原處分所適用之系爭條例第9之1條規定，該條文實質上牴觸前揭憲法所保障的人民權利，已如上述，以原告區區設籍於大陸地區之單一行為，若依戶籍法第3條第3項規定「一人同時不得有二戶籍。」，則原告應依戶籍法第16條為遷出登記，抑或戶籍地戶政事務所得依戶籍法第42條逕行為遷出登記，違反亦無罰則。然於大陸地區設籍卻要失去至少4條憲法所保障之權利，正可謂殺雞用牛刀，違反比例原則至明。又憲法增修條文第11條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」將憲法中明文保障人民權利義務的部分，得以法律為特別之規定，致出現系爭條例此一惡法，實有違民主憲政法治的信仰，以本件主要爭執之系爭條例第9之1條為例，其內容剝奪臺灣地區人民受憲法保障之前開權利，是人民極易因憲法增修條文第11條內容之不明確，而失去對於法的信賴，例如前往大陸工作經商，是否可能因增修系爭條例第9之1條而發生未知的影響，進而發生法秩序的崩解，致使人民喪失民主憲政法治的信仰。
㈣原告大陸戶籍係榮譽性之登記，領取大陸護照一事外交部與移民署均早已知情：
1.原告自聯合國退休之後，即於臺灣地區與中國大陸兩地奔波，從事歷史研究工作，大陸地區江蘇省南京市為感激原告對於研究南京大屠殺的成就與貢獻，且原告因進行研究工作，經常於大陸活動，為協助原告在大陸生活與工作之便利，大陸南京市人大常委會主任龍翔委託市公安局人口支隊支隊長親自辦理原告於南京市居留乙事，後於2019年1月，由大陸南京市人大常委會主任龍翔頒給原告中華人民共和國居民身份證，並邀請媒體進行報導（甲證8）。是原告取得大陸地區戶籍，並非原告前往大陸戶籍機關申請，係屬於大陸南京市人大常委會所給予之榮譽性戶籍登記，原告無拒絕之理。
2.原告於聯合國工作，領取大陸護照，被納入外交部黑名單，不能回國，直至西元1984年向外交部駐紐約臺北經濟文化辦事處申請發新護照，其內部審核過程必已經會辦移民署以及法務部調查局，了解原告持有大陸護照之情形與原因，認為有特殊考量，最終決定仍發給原告護照，當時處理發給原告護照一事，為外交部駐紐約臺北經濟文化辦事處負責人陳文煙組長、陳衛國先生承辦，得傳喚其等到庭作證，或可傳喚原告當時同在聯合國工作之臺籍同仁，即可證明事件之經過。
㈤本件訴願對原處分2雖為不受理決定，惟原告不主張訴願程
序利益，仍請求法院依法審判，爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠移民署北區事務大隊新北市服務站辦理原告於108年2月26日
（證號：000000000000）以大陸地區人民身份來臺觀光，因疾病申請觀光個人旅遊延期案件時，發現原告在臺仍有戶籍，108年2月27日以移署北新服字第1088004213號函通知該署移民事務組。移民署於108年3月14日以移署移字第1080034173號函通報被告廢止原告在臺灣地區之戶籍，依前揭函示略以，原告於107年5月28日出境，目前已取得大陸地區人民身分，該署爰依戶籍作業要點第4點規定，通報被告廢止原告在臺灣地區之戶籍，並依同要點第5點規定通報相關機關。被告於108年3月18日依戶籍法第48條之1規定逕為辦理廢止戶籍登記。依前揭函示所附資料，原告已在大陸地區領有居民身分證，為大陸地區人民，原告自在大陸地區設有戶籍日起，即喪失臺灣地區人民身分，自屬有據。
㈡原告雖主張其因聯合國規定同時領用兩本護照，至少35年未
被撤銷原告護照或戶籍，代表經有關機關認有特殊考量，及其並未對自由民主憲政體制認識產生差異，不生難以融入臺灣社會之情事，原處分適用法條有違誤云云。查系爭條例於92年10月29日增訂第9條之1第1項、第2項前段分別規定「臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。」、「違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記。」。同條第3項規定「本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起6個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」立法理由為使民眾於本條增訂後能有一段期間因應，使其得因註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，而不喪失臺灣地區人民身分，爰於第3項訂定過渡條款……，提供在大陸地區設籍或領用大陸地區護照之臺灣地區人民，得以選擇是否放棄領用大陸地區護照，以維持臺灣地區人民單一身分之機會。綜上，被告於接獲移民署通報後，依戶籍法第48條之1第6款規定，逕行廢止原告在臺灣地區之戶籍登記，並無違誤。
㈢另原告主張其曾在聯合國工作，領用兩本護照，至少35年未
被撤銷戶籍係因有關機關有特別考量等語。其「有關機關認有特殊考量」，係指有關機關對於臺灣地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，審酌有特殊考量，無法註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，且認為不應喪失臺灣地區人民身分之情形，並應由該機關提出相關事證及說明。本件原告並未提出相關事證及說明有特殊考量，自不符合是項規定。原告主張，不足採據。被告所為處分，揆諸前揭規定，並無不合，應予維持。爰答辯聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第65頁、第76頁）、訴願決定書（本院卷第19至25頁）、原告中華民國護照、國民身分證影本（本院卷第27至29頁）、中華人民共和國護照及人民身份證影本（本院卷第72頁、第84頁）等文件可參，自堪認為真正。被告因接獲移民署通報原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，被告經審認屬實後，以原處分逕為廢止原告戶籍登記，並委託財團法人海峽交流基金會通知原告已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，請其繳還國民身分證。原告不服原處分，遂以前開情詞提起本件行政救濟。是本件爭執事項厥為：㈠原告是否符合系爭條例第9條之1第2項所規定「經有關機關認有特殊考量之必要」不註銷臺灣地區戶籍登記之例外？㈡系爭條例規定有無違反平等原則、比例原則，被告以原處分廢止原告戶籍之登記有無違誤？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.系爭條例第1條規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、臺灣地區：指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。二、大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土。三、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。四、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。」第9條之1規定：「（第1項）臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。（第2項）違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記；但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除。（第3項）本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起6個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」其立法理由揭示如下：「為避免產生臺灣地區人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身份，造成權利義務重疊或衝突情事，參照國際間係以單一戶籍為常態，為利行政管理之需，並基於維護國家安全及利益之考量，爰於第1項及第2項明定臺灣地區人民不得在大陸地區設籍或領用大陸地區護照，除經有關機關認有特殊考量必要外，違者喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除，以期明確界定其身份，並避免臺灣地區人民藉取得大陸地區人民身份，作為規避其在臺義務及責任（例如兵役、納稅、法律義務、司法制裁等）之原因。為使民眾於本條增訂後能有一段期間因應，使其得因註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，而不喪失臺灣地區人民身分，爰於第3項訂定過渡條款在明定渠等於本條例修正起施行之日，6個月內註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」
2.戶籍法第24條規定：「戶籍登記事項嗣後不存在時，應為廢止之登記。喪失中華民國國籍或臺灣地區人民身分者，亦同。」第48條之1第6款規定：「下列戶籍登記，免經催告程序，由戶政事務所逕行為之：……六、喪失臺灣地區人民身分之廢止戶籍登記。」第62條第1項規定：「因死亡、死亡宣告、廢止戶籍登記、撤銷戶籍、補領、換領或全面換領國民身分證者，原國民身分證由戶政事務所截角後收回。」
3.為辦理系爭條例第9條之1規定，內政部依職權訂定發布之廢止臺灣地區人民身分及戶籍作業要點第1點規定：「為辦理臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第9條之1規定，臺灣地區人民在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，喪失臺灣地區人民身分之廢止戶籍登記事宜，特訂定本要點。」第2點規定：「本要點適用對象，指依本條例第9條之1規定，在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，喪失臺灣地區人民身分者。」第3點規定：「臺灣地區人民自在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之事實發生日起，喪失臺灣地區人民身分。」第4點第1項規定：「內政部入出國及移民署（按：104年1月2日更名為內政部移民署）知悉臺灣地區人民於大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之情事時，應即通報當事人戶籍地戶政事務所逕為廢止其在臺灣地區之戶籍，並由該戶政事務所通知當事人繳還臺灣地區之國民身分證；其為單身戶者，應另繳還戶口名簿。」該要點屬執行系爭條例有關之細節性、技術性事項，為執行法律所必要，符合立法意旨，且未逾母法規定，故可供本院參採。
㈡本件原告不符合系爭條例第9條之1第2項所規定「經有關機關認有特殊考量之必要」不註銷臺灣地區戶籍登記之例外：
1.經查，原告為中華民國國民並在臺灣地區設有戶籍、領有國民身分證，前以大陸地區人民身分來臺觀光，嗣於108年2月26日因疾病向移民署北區事務大隊新北服務站申請延長來臺觀光停留期間。經移民署查得原告在臺亦設有戶籍（設籍臺北市○○區○○街○○號9樓之1），乃依戶籍作業要點第4點規定，以108年3月14日移署移字第1080034173號函通知被告廢止原告在臺灣地區之戶籍。經被告審認，原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，乃依戶籍法第48條之1第6款規定，於108年3月18日經內部簽准逕為廢止原告戶籍登記，以108年3月19日北市萬戶登字第10860032485號函通知原告之配偶。被告另依戶籍法第24條、第48條之1第6款及第62條第1項等規定，於108年4月12日委託財團法人海峽交流基金會通知原告已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證。原告雖主張：因於63年10月24日進入聯合國任職，於受僱聯合國期間為中國籍，依聯合國規定同時領用兩本護照一事為政府所明知，長達40年亦未因此撤銷原告護照或戶籍，代表原告之行為係經政府有關機關認有特殊考量，故許可其不喪失臺灣地區人民身分，而今被告僅因為收到原告具有大陸地區戶籍之通報，未考量業經有關機關許可而逕為撤銷戶籍之處分等語，並提出聯合國於西元2020年3月5日所出具原告自西元1974年10月20日起至1996年9月30日間任職在聯合國秘書處之在職證明書影本1紙為憑（本院卷第179頁），是根據原告之主張，由於其在聯合國秘書處工作之因素，依聯合國大會決議，中國代表權為中華人民共和國政府，故其必須領有中華人民共和國之護照，此為有關機關所明知且許可，惟查，原告自承任職於聯合國秘書處之期間為自63年起至85年間，而系爭條例第9條之1規定係於92年10月29日始經立法院增訂之條文，原告主張於系爭條文制定前，早經有關機關認有特殊考量之必要，符合不註銷臺灣地區戶籍登記之例外，真實性實有可疑，本院已難遽信。再經本院依原告之聲請函詢外交部對於原告取得中華人民共和國之護照乙事是否早已知情，及有無前述法定「認有特殊考量之必要」，據覆略以：我國於60年即退出聯合國，爰原告究係以何身份或方式考入聯合國任職，外交部查無資料，另實務上外交部無從得知國人是否領有大陸地區護照，僅能被動於受理申請領務案件時由當事人主動提出，或戶政機關接獲相關機關通知當事人因領用大陸地區護照，依法註銷其戶籍而通知外交部辦理後續護照註銷事宜。經查本案原告均無上述情形，外交部至移民署及被告於108年3月間通知始知悉原告領用大陸地區護照等語，此有外交部109年2月11日外授領一字第1095102900號函在卷可查（本院卷第139至140頁），足見原告前開主張顯屬無稽，要難採憑。又況，衡以系爭條例第9條之1規定自92年10月間起制訂生效後，立法者為使民眾於該條文增訂後能有一段期間因應，已於該條第3項訂定過渡條款，業如前述。原告於系爭條文制訂生效後，因早已未在聯合國任職，毫無其前述所謂工作因素之顧慮，本可選擇於系爭條例修正施行之日起6個月內，放棄領用大陸地區護照，並向內政部提出相關證明，而不喪失臺灣地區人民身分，卻捨此而不為，徒以前開情詞主張符合系爭條例第9條之1第2項所規定不註銷臺灣地區戶籍登記之例外云云，實屬無據。
2.次查，依系爭條例第9條之1第1、2項規定，臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，且只要有任何一條件滿足，即得由戶政機關註銷其在臺灣地區之戶籍登記。而本件原告除領有大陸地區護照外，自107年起亦在大陸地區南京市設有戶籍乙情，復為原告於本院準備程序中自承（本院卷第122頁），並有其大陸地區身份證影本1份在卷可參，顯見原告於系爭條例修正施行後，不僅未於前述過渡期間內放棄領有大陸地區護照，復於107年起在大陸地區設有戶籍，迄至本院言詞辯論終結前均未能就其在大陸地區設有戶籍，如何經有關機關認有特殊考量之必要一事舉證或釋明，僅於本院準備程序中泛稱：原告沒有事先經過機關之同意，但有關機關應該考量云云（本院卷第167至168頁），本院自難依此為其有利之認定。從而，原告因違反系爭條例第9條之1第1項規定，在大陸地區設有戶籍及領用大陸地區護照，且不符合經有關機關認有特殊考量必要之例外情形，堪可認定，依法自應喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，被告據此以原處分廢止其臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證，於法核無違誤。至原告另聲請傳喚外交部駐紐約臺北經濟文化辦事處陳文煙組長、陳衛國先生，或與原告曾同在聯合國工作之臺籍同仁到庭作證，以證明其取得大陸地區護照之經過，惟原告前揭主張並無理由，業據本院認明如前，此部分調查證據之聲請，顯對本院前開認定事實之結果不生影響，核無調查之必要性，併此敘明。
㈢系爭條例規定並無違反平等原則及比例原則：
1.原告雖主張：我國允許雙重國籍，例如在美國居留之國人，仍可申請我國護照，海外國人之法定權利也不因其旅居國外而與臺灣地區人民有所不同，海外僑胞仍可回國投票，惟系爭條例第9之1條規定，卻使在大陸地區設戶籍或領用大陸地區護照者，喪失臺灣地區人民身分，及在臺灣地區設有戶籍等相關權利，架空憲法第10條、第17條、第18條及第22條之規定。同樣為居住於海外之國人，僅因居住於中國便與取得美國居留證之國人有如此大之差別待遇，實屬不公不義，有違憲法第10條人民有居住及遷徙之自由，及比例原則之保障甚明云云，並援引司法院釋字第649號、第618號及第710號解釋意旨為據，然觀諸司法院釋字第618號解釋意旨略以：
「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，為憲法第7條所明定。其依同法第18條應考試服公職之權，在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，本院釋字第205號解釋理由書足資參照。且其基於合理之區別對待而以法律對人民基本權利所為之限制，亦應符合憲法第23條規定比例原則之要求。中華民國80年5月1日制定公布之憲法增修條文第10條（86年7月21日修正公布改列為第11條）規定：『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。』臺灣地區與大陸地區人民關係條例，即為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務處理之特別立法。89年12月20日修正公布之兩岸關係條例第21條第1項前段規定，大陸地區人民經許可進入臺灣地區者，非在臺灣地區設有戶籍滿10年，不得擔任公務人員部分，乃係基於公務人員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務，其職務之行使，涉及國家之公權力，不僅應遵守法令，更應積極考量國家整體利益，採取一切有利於國家之行為與決策；並鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態，且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異，為確保臺灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序，所為之特別規定，其目的洵屬合理正當。基於原設籍大陸地區人民設籍臺灣地區未滿10年者，對自由民主憲政體制認識與其他臺灣地區人民容有差異，故對其擔任公務人員之資格與其他臺灣地區人民予以區別對待，亦屬合理，與憲法第7條之平等原則及憲法增修條文第11條之意旨尚無違背。立法者就此所為之斟酌判斷，尚無明顯而重大之瑕疵，難謂違反憲法第23條規定之比例原則」等語。足見基於憲法增修條文第11條規定之意旨，由於立法者代表多元民意及掌握充分資訊，故有權基於兩岸目前對立且分治之狀態，進行政治、經濟與社會等諸多因素之考量與判斷，而對於兩岸關係之事務為特別規定，合先敘明。
2.從系爭條例第9條之1規定之立法理由以觀，立法者係鑑於目前兩岸之政府體制存有本質上之重大差異，我國政府之民主體制固應對各種不同之意見及多元之價值觀均予兼容並蓄，並作最大程度之容忍，然亦不應容許任何個人或團體藉由民主機制之運作與手段之行使，戕害我國憲法民主制度所蘊含之核心內涵與價值，由於兩岸目前處於對立且分治之狀態，且對民主價值理念之維繫與堅持存在極大落差，以軍職人員及公務人員而言，與國家間發生公法上職務關係後，即應對國家盡忠誠義務，且其等職務之行使，代表國家履行公共任務，均涉及國家之公權力，不僅應遵守法令，更應積極考量國家之整體利益，與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係；又選舉、罷免、創制、複決等參政權則涉及公民意志之形成，及自由民主憲政秩序之維繫，而護照之領取及戶籍之設定則代表國籍及身分關係之認同，且與前述公民權利義務之行使息息相關，如許我國人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身份，且無任何限制，將造成權利義務重疊或衝突之情事，衡酌兩岸目前之政治現狀，確可能嚴重影響國家安全，甚至造成社會動盪，亦不利戶籍之行政管理所需，故乃制定系爭規定，以確保臺灣之國家安全及社會安定，核屬維護重要之公共利益，目的洵屬正當。系爭規定就在大陸地區設籍或領用大陸地區護照，除經有關機關認有特殊考量必要外，明定違者喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，使臺灣地區人民不致因領有大陸地區護照或設籍而產生義務衝突之情形，亦有助於前揭立法目的之達成。又系爭規定本係源於憲法增修條文第11條，為處理兩岸關係而形成之特別規定，故效力僅及於在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，而不及於其他雙重國籍身份者，且兩岸間存在之政治、文化及社會上之差異及歷史因素，顯非與其他國家間之關係所可比擬，故對在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者與其他領有雙重國籍之國民權利義務予以區別對待，亦屬合理，與憲法第7條之平等原則尚無違背。
3.又按憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之（司法院釋字第454號解釋文參照）。依系爭條例第9條之1規定適用之結果，將產生在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，違者將喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利之法律效果。此應為受規範者所得預見，且得以經由司法審查加以確認，系爭規定與法律明確性原則尚屬無違。又系爭規定所限制人民之居住遷徙權，至多僅係在大陸地區設定戶籍之權利，然由於設籍或領有大陸護照，與人民居住、遷徙、旅行或出入國境之權利，並無直接關連，縱使未領取大陸地區護照或未在大陸地區設籍，均仍無礙我國人民出入國境，或在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行，如前往大陸經商之國人，只要未在大陸地區設籍或領取護照，均不會喪失臺灣地區人民之身分及前述公民權，或導致臺灣地區戶籍登記遭註銷之結果，系爭條文之規範文字、立法意旨及法律效果均屬明確，並無衍生國人至大陸地區經商將發生無可預期影響之虞，原告主張系爭規定將使法秩序崩解，致人民喪失民主憲政法治之信仰云云，實屬無據，顯非可採。再者，系爭規定之法律效果可能涉及人民身分、居住遷徙權、參政權及服公職權之限制與剝奪，影響人民之權益固屬重大，然因人民之護照領取涉及身分之認同，及與國家間忠誠、信賴關係緊密關連，國家對人民負有照顧及保護之義務，人民在民主之政體表達政治意見及享有公民權利之同時，亦應相對負有對國家忠誠之義務，民主之果實並非得視為理所當然，民主本身蘊含有不可變動之絕對價值，此等價值應拘束任何國家公權力之行為與人民自由權之行使，在目前兩岸對立及分治之現況下，為避免前述權利義務重疊，甚至衝突之情況，系爭規定對人民限制在大陸地區設籍或領用大陸地區護照之自由所造成之效果，為人民可自主選擇決定，且實無甚防礙人民在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行之權利，與其所欲保護之公共利益相較，並無顯失均衡或限制過當之情事，與憲法第23條比例原則並無不合。
4.末以，原告所援引司法院釋字第649號解釋係關於為保障特定弱勢族群（就該解釋案而言係指視覺障礙者）所採取之優惠性差別待遇之立法，是否符合憲法平等權保障而為之釋示，然就本件事實而言，原告取得大陸地區護照及在大陸地區設籍，經被告依系爭條例第9條之1及戶籍法第24條等規定，逕為廢止原告之戶籍登記，並無涉弱勢族群權益之保障，故原告主張容有誤會，自無從採為其有利認定之依據；至司法院釋字第710號解釋乃係關於大陸地區人民非經主管機關許可不得進入臺灣地區，在兩岸分治之現況下，大陸地區人民入境臺灣地區之自由仍受有限制，惟已合法入境臺灣地區者，其遷徙之自由原則上即應受憲法保障，除因危害國家安全或社會秩序而須為急速處分外，強制合法入境之大陸地區人民出境，應踐行相應之正當程序，於強制出境前，暫予收容者關於收容之事由亦應符合法律保留原則及法律明確性原則，足見該解釋案雖亦係大法官關於兩岸關係事務所為釋示，然其解釋之背景事實及爭點與本件均不相同，顯屬引喻失義，要難採憑。
七、綜上所述，本件被告查認原告已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，以原處分逕為廢止原告戶籍登記，並委託財團法人海峽交流基金會通知原告已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，請其繳還國民身分證，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 3 日
書記官 吳 芳 靜