臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1760號109年4月9日辯論終結原 告 游榮輝被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年9月4日府訴二字第1086103324號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1、3項分別定有明文。原告起訴時，原聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣於民國109年2月26日本院準備程序中，經本院闡明後變更聲明為：「一、訴願決定駁回部分及原處分（被告108年1月31日北市都築字第10830052503號裁處書）均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。
二、事實概要：
(一)原告所有臺北市○○區○○○路OOO號O至O樓建築物（下稱系爭建築物），位於都市計畫第3種商業區。前經臺北市政府警察局大同分局（下稱大同分局）於106年2月18日查獲訴外人林忠正於該址經營「新仕界舒壓館」（市招：U2U2生活館），有從業女子與男客從事性交易情事，乃將林忠正移送臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）偵辦，並將系爭建築物查報為正俗專案執行對象及檢送相關資料通知被告查處。經被告依都市計畫法第79條第1項及行政罰法第26條第1項規定，以106年3月17日北市都築字第10631806500號函命系爭建築物使用人林忠正停止違規使用，並以同日期北市都築字第10631806501號函（下稱106年3月17日函）通知系爭建築物所有權人即原告依建築物所有人責任停止違規使用，如系爭建築物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項後段規定，停止違規建築物之供水、供電，且建物所有人即原告將受新臺幣（下同）20萬元之罰鍰。
(二)嗣大同分局於107年12月28日查獲訴外人廖泰源在系爭建築物獨資經營之「紫丁香舒壓館」有從業女子與男客從事性交易情事，乃將使用人廖泰源移送士林地檢署偵辦，另以108年1月14日北市警同分行字第1083010443號函（下稱108年1月14日函）檢送相關資料移請被告處理。經被告審認廖泰源將系爭建築物違規使用為性交易場所，原告未履行所有權人停止違規使用之義務，均分別違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例（下稱都市計畫自治條例）第10條之1及臺北土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區自治條例）第23條及臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，以108年1月31日北市都築字第10830052501號裁處書，處廖泰源20萬元罰鍰及勒令停止違規使用，廖泰源不服提起行政訴訟，本院於109年3月26日以108年度訴字第1682號判決其訴駁回；以同日期北市都築字第10830052504號函（下稱108年1月31日函）檢送同日期北市都築字第10830052503號裁處書（下稱原處分），依都市計畫法第79條第1項及裁罰基準第4點規定，處原告20萬元罰鍰，並停止系爭建築物供水、供電。
原告不服106年3月17日函、108年1月31日函及原處分別提起訴願，遭決定以106年3月17日函及108年1月31日函部分不受理、原處分部分駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑事訴訟法第154條第2項參照。另參社會秩序維護法第92條規定準用刑事訴訟法相關規定，臺灣士林地方法院（下稱士林地院）106年度士秩聲字3號裁定認定訴外人唐亞芬並無性交易情事，被告自不能憑空指稱系爭建築物為性交易場所。然系爭建築物106年既然沒有人在該場所性交易，又怎能將該場所認定為性交易場所？訴願決定書之內容違反論理法則，實有違誤。
(二)原告從未主張請求撤銷被告106年3月17日函，因前開函文早已逾越訴願救濟期間，然行政機關不得毫無理由地對人民作成裁罰，如行政處分所立基之原因事實已經法院廢除或撤銷，該行政處分即為違法之行政處分。縱使該違法行政處分尚未撤銷，行政機關亦不得引用違法之行政處分作成新的行政處分，原告係針對原處分事實項下之內容錯誤的部分提起訴願，並非針對被告106年3月17日函提起訴願。被告雖引用都市計畫法第79條第1項前段作為作成裁罰之依據，然事實上居住於原告所有系爭建築物附近之居民根本未反映其有遭受色情騷擾或有任何商家主張其商業活動受到妨礙，顯見本件根本不構成都市計畫法第79條第1項前段所規定「侵擾居民生活環境及妨礙正常商業發展」之情形。
(三)被告雖指伊監督不周，然房子出租給房客，未經房客同意，伊也不能擅闖，伊係信賴臺北市政府核准設立並發給合法營利事業登記證之公司行號而出租。並聲明：訴願決定駁回部分及原處分均撤銷。
四、被告抗辯略以：
(一)系爭建築物確實作為性交易場所：
1.依大同分局106年3月6日北市警同分行字第10630518300號函所附調查筆錄可知，系爭建築物從事性交易之違規事實至為明確，相關證人即男客及從業女子均遭大同分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案。依都市計畫法第3條、第79條第1項前段規定，都市計畫法主要係規範土地或建築物之「使用」，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持「合法使用」之義務與責任。本件原告為系爭建築物之所有權人，自應維護該場所內人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任。原告尚難以其年近80歲，是否有期待可能性去督促使用者等為由，冀邀免責。
2.臺北市並未容許於任何區域從事性交易使用，參照本院102年度訴字第72號、102年度訴字第1206號、106年度訴字第1728號及臺灣臺北地方法院104年度簡字第155號判決意旨，被告依都市計畫法相關規定，裁處原告將系爭建築物出租予訴外人廖泰源經營之「紫丁香舒壓館」違規使用為性交易場所，並無違誤。
3.觀之士林地檢署106年度偵字第3562號不起訴處分書，僅能認前使用人林忠正無媒介色情，惟其所經營「新仕界舒壓館」內仍有員工唐亞芬與男客從事性交易之事實存在。至原告主張士林地院106年度士秩聲字第3號裁定撤銷大同分局106年2月18日北市警同分刑字00000000000號裁處唐亞芬3,000元罰鍰，惟該案係大同分局於106年2月18日查獲唐亞芬與男客在系爭建築物從事性交易之事件，且係認定男客未表明同意，不足以認定雙方於當下已達成性交易之合意，此與系爭建築物是否違規作為性交易使用之判斷仍屬有別。是被告依所得之事證，適用法規得對狀態責任主體，即所有權人、使用人、管理人等對建物有事實上管領力之人而為106年3月17日函之處分，核與士林地院裁定係屬二事。原告主張系爭建築物106年度既然沒有人在該場所性交易，又怎麼能將該場所認定為性交易場所乙節，洵不足採。
(二)被告於106年2月18日查獲原告所有之系爭建築物有使用為性交易場所之違規後，即以106年3月17日函通知原告應依建築物所有權人責任停止違規使用，若系爭建築物再遭查獲將依法裁罰。嗣於107年12月28日，被告又再次查獲原告所有之系爭建築物有違規使用為性交易場所之情事，是原告未盡建築物所有權人應維持合法使用之義務，妨礙公共安全及衛生，有違反都市計畫第3種商業區管制規定之故意，被告所為原處分，於法並無違誤。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有地籍套繪都市計畫使用分區圖，被告106年3月17日北市都築字第10631806500號及00000000000號函、大同分局108年1月14日函、被告108年1月31日北市都築字第10830052502號函暨裁處書、被告108年1月31日函暨原處分、訴願決定等在卷可稽（原處分可閱卷一第1-28頁、卷二第49-111頁），並經調取本院108年度訴字第1682號卷核閱屬實，應堪認定。
本件爭執者為系爭建築物有無違規使用為性交易場所之情形？被告以原處分所為裁處，有無違誤？
六、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理
1.按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法第1條既載明本法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」，而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。因此，倘建築物作色情行業使用，而違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，得處土地或建築物所有權人罰鍰，並勒令停止違規使用，如仍未停止違規使用，即得停止供水、供電。
2.次按，都市計畫自治條例第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。
」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……
二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按行為時使用分區自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第23條規定：「在第3種商業區之使用，應符合下列規定：……二、不允許使用，但得附條件允許使用……（三）第34組：特種服務業。
……」可知，倘建築物提供特種服務作色情行業使用，已違反使用分區自治條例第23條之規定，係違反上述所謂直轄市政府依都市計畫法所發布之命令，應依都市計畫法第79條第1項規定為勒令停止使用。
3.再按，裁罰基準第4點：「停止供水、供電原則及裁罰基準
（一）本市建築物之使用，有本基準第3點各款情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。（二）違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第二階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。……
（六）經核定『列管察看』者，其列管期間自處分函開立日起2年。」係臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定而訂定，關於先對使用人裁處罰鍰，勒令使用人停止使用並副知所有權人限期改善；如不遵行者，第2次再違反者，得處使用人30萬元罰鍰、所有權人20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。其處罰鍰由土地或建築物所有權人、使用人負擔，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人處罰鍰並勒令停止使用之管制性不利處分，透過通知建築物所有權人而使此等狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，與最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議應予合憲性理解援用之旨相合，此等細節性、技術性之裁罰標準，未牴觸逾越母法，規定亦屬明確，未違反法律保留原則，被告自亦得予援用。
(二)系爭建築物確有違規使用為性交易場所，經查：
1.緣因民眾向士林地檢署檢舉，該署遂發交大同分局調查，經該局於107年12月28日，查獲原告所有系爭建築物，另案原告廖泰源承租經營之「紫丁香紓壓館」內，有從業女子與男客從事性交易情事，業經該局移請被告處理之事實，有士林地檢指揮書、大同分局刑事案件報告書、大同分局108年1月14日函檢送相關資料在卷可稽（原處分可閱卷二第6-11、49-111頁）。且被查獲之從業女子與男客均因此遭大同分局以違反社會秩序維護法為裁罰，亦有違反社會秩序維護法案件處分書附卷可佐（原處分可閱卷二第53-54頁）。又遭查獲之男客於警局調查中陳稱：在該店內有與按摩小姐協議以500元之代價，從事「半套」性交易服務等語明確（原處分可閱卷二第96-97頁）。該服務小姐、櫃檯員工與原告雖否認有從事或媒介上述性交易，惟男客於上述調查中已陳稱，伊與服務小姐、櫃檯員工及原告均不認識，復無仇恨、糾紛等語，且已遭違反社會秩序維護法為裁罰，衡情應無自招人生污點而構陷他人之理，是認其陳述之可信度甚高應非虛妄。再者，大同分局於108年1月2日對該店二度臨檢時，發現櫃檯下方有通報按扭，經員警發現如實際按壓，6間包廂同時有樂聲響起（原處分可閱卷二第56-57頁之偵查報告及臨檢紀錄表、第59頁按鈕照片），該按鈕顯有通風報信、規避臨檢之功用，而櫃檯員工對該按鈕之用途亦無法為合理說明，僅說明不知設置在何處、何人設置及用途等語（原處分可閱卷二第89頁），惟系爭建築物既有發生性交易，又有預防查緝裝置，被告因此認定系爭建築物有提供為性交易使用，應可認定。
2.雖另案原告廖泰源涉嫌媒介性交易罪嫌移送士林地檢署檢察官偵辦後，固以不起訴處分在案（本院卷第79-81頁之不起訴處分書）。惟刑事罰認定犯罪與行政罰認定違章行為，二者就證據證明力之要求並不相同，且「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」亦有改制前行政法院44年判字第48號判例可資參照。準此，本院自得依調查證據所得而為證據取捨並為事實認定，不受檢察官不起訴處分之拘束，故檢察官基於罪疑唯輕原則所為之前開不起訴處分，尚不足據為本件有利於原告之認定。
3.原告又主張系爭建築物附近居民未反映有遭受色情騷擾或商業活動受到妨礙，不構成都市計畫法第79條第1項所規定云云，然依前所述，本件係因民眾檢舉查獲，原告主張顯與事實不符，尚無足採。
(三)原處分所為裁處，並無違誤：
1.關於都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰、勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施，其性質：(1)關於「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」：應係主管機關為防止危害繼續或擴大，命除去違法狀態或停止違法行為，以積極直接回復調整都市計畫土地使用分區管制秩序之管制性不利處分，非制裁性之行政罰；(2)後段因不依勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，所得採取之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施」：則屬於落實勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之執行手段，亦非制裁性行政罰；(3)「罰鍰」：屬行政罰法上明文，為使受罰鍰處分人因財產上不利益而獲警戒之制裁性不利處分，為行政罰無誤。準此，都市計畫法第35條、都市計畫自治條例第10條之1、第26條及使用分區自治條例第23條等規定，所形成臺北市都市計畫範圍內第3種商業區內不得為性交易場所之管制規範，性質上乃課予土地、建築物所有權人等之狀態責任。依此，臺北市第3種商業區內發生違規使用為性交易場所情事者，關於上述(1)(2)直接規制秩序之管制性不利處分或執行措施，不論狀態責任之主體就違規狀態之發生，在主觀上是否可資非難咎責，均應負拆除、改建、停止使用或恢復原狀之危害排除與秩序回復義務，也應就因其不履行危害排除與原狀回復義務而招致停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀措施所生之執行費用，負償還責任；關於上述(3)罰鍰者，則以違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，方得施以裁罰（行政罰法第1條、第7條第1項規定參照）。
2.查原告為系爭建築物所有權人，依前揭說明及規定，負有不得使其建物為性交易場所之狀態保持義務。然系爭建築物第1次遭查獲供作性交易場所用途時，被告於106年3月17日，對該次違規使用人林忠正函令停止違規使用之管制性不利處分，並同時函令原告依系爭建築物所有人責任停止違規使用，系爭建築物如仍有違規使用情事等，將處系爭建築物所有權人即原告20萬元以下罰鍰，並停止供水、供電（原處分可閱卷一第2-4頁）。且原告提出前使用人即在系爭建築物經營新仕界舒壓館之林忠正經士林地檢署所為不起訴處分書，載明2名男客均證稱按摩女子唐亞芬表示有提供半套性服務等語，且按摩房間為獨立空間，有木門與外界隔離（本院卷第114-119頁）。則系爭建築物前已有違規供性交易使用情形，應為原告所明知，並經被告通知原告就系爭建築物應盡之狀態責任義務明確，是以，原告為盡其義務及責任，當得令原承租人將便於色情業經營使用之隔間拆除而回復原狀，以免繼續作性交易服務業使用。況依前房屋租賃契約第6點約定：「乙方（承租人）租賃期滿應即將……內部隔間拆除後按照原狀遷空交還甲方（即原告）」（原處分可閱卷二第46-48頁），然原告不但未依約令原承租人拆除隔間，卻自承再出租時隔間好像一樣，其他差不多，沒有很大改造，因相信承租人廖泰源不會做違法的事而出租予其等語（本院卷第151頁），顯見原告應可預見系爭建築物繼續違法使用，欠缺積極排除防免之注意，對自己違反義務事實，縱無故意，尚難謂無過失。原告僅空言相信承租使用人廖泰源不會違法，前次使用人已經為不起訴處分，主張其已盡監督促改善義務云云，顯屬事後卸責之詞，洵無足採。
3.至原告主張前次按摩女子唐亞芬經106年度士秩聲字3號裁定認並無性交易乙節，然該裁定係認該名男客未回答而按摩女子即按其生殖器準備打手槍，未及進行性交易即查獲，不足認雙方已達成性交易合意（本院卷第137-138頁）。又原告提出之上開不起訴處分書已載明除該名男客外，尚有另名男客證稱有提供半套性服務，且僅係述明因無證據認有容留或媒介他人為性交易情事，而就前次使用人林忠正所涉犯刑法第231條第1項規定罪嫌為不起訴處分，並非認定無性交易情事。況如前述，前次於106年2月間遭警查獲系爭建築物為性交易使用後，又經民眾檢舉於2年不到時間之107年12月間再次查獲本件供性交易使用之事實，實無可認原告就其所有並出租之系爭建築物有不知供違規為性交易使用之情形。
4.從而，原告係系爭建築物所有人，應合於都市計畫法令有關土地使用分區管制之狀態責任主體，依法即負有維護建物按分區管制秩序使用之義務，對於該建物於107年12月間第2次遭查獲違法供性交易使用之事實的發生，有可歸責之事由，已如前述，自應依都市計畫法第79條第1項規定，受罰鍰之裁罰。被告雖已就前行為人即系爭建築物之承租人林忠正勒令停止違規使用行為，但違法使用之狀態仍然持續，顯然該處分並不足達成行政目的，揆諸前開說明及規定，是被告於其列管期間即自106年3月17日函開立日起，2年內再次於107年12月28日查獲系爭建築物違規使用為性交易場所，以原告應負「狀態責任」而加以裁罰20萬元，並停止系爭建築物之供水、供電，於法並非無據。另原告主張係信賴臺北市政府核准設立並發給合法營利事業登記證之公司行號而出租云云，然依前揭說明，原告係法令負有不得使其建築物為性交易場所之狀態保持義務之人，此義務及責任不因被告發給營利登記證而受影響，其主張自屬誤解，尚無足取。
七、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定主文第二項遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
書記官 陳 又 慈