臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1782號109年11月11日辯論終結原 告 楊金發
楊金印楊文貴被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 曾義權輔助參加人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 陳志偉
鄭欣庭上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國109年1月8日院臺訴字第1090160051號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告楊文貴受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告起訴狀訴之聲明載為：「先位聲明：㈠請求判令撤銷原處分。依據民法第833條之2規定，應將坐落桃園市○○段北門埔子小段72地號土地，返還原告及全體共有人。㈡訴訟費用由被告負擔；備位聲明：㈠請求判令被告依據都市計畫法第48條、土地徵收條例第11條規定履行61年1月12日內政部核定公布實施之桃園擴大修訂都市計畫劃設市場用地土地取得方式為徵收，依法徵收補償原告及全體土地所有權人。㈡訴訟費用由被告負擔」（本院卷第11-13頁），因上開聲明仍有不明瞭及不完足之處，經本院審理時闡明，令原告敘明及補充之，迭經原告變更訴之聲明，最後原告變更訴之聲明為：「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應徵收系爭土地，並依法徵收補償原告。㈢訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第318頁筆錄、第362頁言詞辯論筆錄）。經查，原告上開訴之變更，核其變更之訴與原起訴請求之基礎相同，本院亦認屬適當，是揆諸前揭規定，於法並無不合，爰予准許。
三、事實概要：輔助參加人函送「變更桃園市都市計畫（配合桃園都會區大眾捷運系統航空城捷運線【綠線】G06、G08車站及相關設施設置）案」（下稱系爭都市計畫變更案），輔助參加人為推動捷運綠線與臺鐵、機場捷運線銜接轉乘，串連航空城與桃園市中心，有效提振區域發展，紓解交通壅塞問題，擬將都市計畫區內之捷運用地範圍，依都市計畫法第27條第1項第4款規定認定為該市興建之重大設施辦理都市計畫變更案，經輔助參加人依都市計畫法第19條規定於102年5月13日起公告公開展覽30天、登報周知並於同年5月21、22日分別於陽明公園管理中心1樓禮堂及桃園市公所4樓大禮堂舉行公開說明會。輔助參加人於公開展覽期滿後，經輔助參加人都市計畫委員會105年3月11日第5次會議審決修正通過，並於105年6月28日府都綜字第1050156072號函送計畫書、圖報請被告核定，案經被告都市計畫委員會於105年10月12日及106年4月5日召開2次專案小組聽取簡報完竣，並提106年12月5日第913次會及107年8月28日第929次會議審決修正通過，嗣經被告108年1月31日台內營字第1080800817號函（包括輔助參加人108年2月25日府都綜字第1080030700號公告【下稱系爭輔助參加人公告】，下合稱原處分）核定，輔助參加人於108年2月25日府都綜字第1080030700號公告發布實施。
原告楊金發不服，於108年5月30日提起訴願，因行政院逾三個月未為決定，乃提起本件行政訴訟。行政院嗣於109年1月8日作成院臺訴字第1090160051號訴願決定駁回原告楊金發之訴願。
四、本件原告主張：㈠原告108年5月13日知悉被告將61年1月12日公告實施都市計
畫，私有土地使用分區原為「市場用地」變更為「廣場用地兼供捷運系統使用」審議過程，輔助參加人為達系爭都市計畫變更案之行政目的，提供不正確資料予被告專案審議小組，致作成違法核定之原處分。系爭都市計畫變更案將桃園市○○區○○段北門埔子小段72地號土地（下稱系爭土地）之具法定效力之市場用地，分割為捷運系統，廣場用地實質為整體捷運系統及開發區使用，以現有巷道權充市場用地，違背行政程序法第8條規定。輔助參加人以廣場用地兼捷運系統使用，違背行政程序法第5條。輔助參加人違法開發私有土地，未依土地法第222條、第224條規定，報請中央地政機關核准，變更桃園市都市計畫案之法令依據作成原處分，顯屬違法。依訴願法第80條第2項第2款規定，行政處分受益人之信賴利益不值得保護。依民法第833條之2規定，永和市場即將因大眾捷運建設而拆除，市場使用目的完畢，原告得以民法上所有權人之地位，請求被告返還系爭土地。
㈡61年1月12日公布實施桃園擴大修訂都市計畫（下稱61年都
市計畫），系爭土地之土地使用分區為市場用地，土地取得方式為徵收。市場用地為輔助參加人開發使用近半世紀，迄今未徵收補償。系爭都市計畫變更案經被告核定，輔助參加人108年2月25日公布實施，系爭土地使用分區變更為「廣場用地兼供捷運系統使用」。輔助參加人指稱系爭土地位於○○○區○○○巷道和平路84巷（下稱系爭巷道）影響實質審查結果。桃園區公所105年1月13日函說明系爭土地非屬計畫道路；道路施工養護單位工務局104年12月2日函說明系爭土地屬市場用地，而非都市○○○設○道路用地；都市發展局104年12月24日函說明系爭土地屬61年都市計畫內市場用地，至今未有變更。原市場用地包括公私有土地為一方正完整之建築基地，整體規劃開發，依據93年修正公布之大眾捷運法第7條規定，聯合開發條件完全契合。系爭土地處市場用地邊陲地帶，劃設為防火巷乃必然之整體規劃，輔助參加人逾越權限，市場用地不為徵收，開發使用近半世紀，違法開放防火巷供道路使用，以不正確資料影響實質審議結果，意圖獨佔土地開發變更30%之回饋比例。
㈢系爭土地依61年都市計畫劃設為市場用地，需地機關迄今未
有協議價購或徵收計畫，違背土地法第223條、第224條規定。系爭土地迄今未完成法定所有權變更登記，原告等因都市計畫之執行以成事實，土地財產權之行使、自由使用、收益及處分之權能，完全喪失近50年。輔助參加人未徵收系爭土地、占有系爭土地，無償使用地上權且未定有期限、未依民法第758條規定依法取得系爭土地之不動產物權，輔助參加人無權行使系爭都市計畫變更案之權利。系爭都市計畫變更案未具有必要性、正當性及急迫性。系爭土地非都市○○道路，被告等卻違法指定建築線，顯有不當。
㈣本件原告係請求徵收系爭土地，並發給徵收補償金，由於系
爭土地依61年都市計畫變更為市場用地，但輔助參加人遲遲未辦理徵收，為此依都市計畫法第48條、土地徵收條例第3、3-1、11條規定請求被告應徵收系爭土地，並依行政程序法第131條請求被告給付補償費原告楊金發新臺幣(下同)406,875元、原告楊金印、楊文貴各203,437.5元。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應徵收系爭土地，並依法徵收補償原告。⒊訴訟費用由被告負擔。
五、被告則以：㈠系爭都市計畫變更案程序於法並無疑義及不合。按都市計畫
法第27條規定，系爭都市計畫變更案係因輔助參加人為推動捷運綠線之建設，並與臺鐵、機場捷運線銜接轉乘，串連航空城與桃園市中心，有效提振區域發展，紓解交通壅塞問題，故擬將都市計畫區內之捷運用地範圍，依都市計畫法第27條第1項第4款規定認定為該市興建之重大設施辦理都市計畫變更案，於法有據。輔助參加人依都市計畫法第19條規定於102年5月13日起公告公開展覽30天、登報周知並於同年5月2
1、22日分別於陽明公園管理中心1樓禮堂及桃園市公所4樓大禮堂舉行公開說明會在案，經該市都市計畫委員會105年3月11日第5次會議審決修正通過，並報請被告核定，案經被告都市計畫委員會106年12月5日第913次會及107年8月28日第929次會議審決修正通過，嗣經被告108年1月31日台內營字第1080800817號函核定，輔助參加人於108年2月25日府都綜字第1080030700號公告發布實施有案。系爭都市計畫變更案皆依都市計畫法所定之要件及程序，並經各級都市計畫委員會審議後，依規定發布實施在案，都市計畫變更程序於法並無疑義及不合。
㈡系爭土地係於61年1月12日公告實施「桃園擴大修訂都市計
畫案」劃設為市場用地「市四」，輔助參加人業於「市四」用地範圍內興闢完成永和市場，其中系爭土地位於臨東○○○區○○○巷道，屬經輔助參加人指定建築線之現有巷道在案。有關原告所稱系爭土地為市場用地之防火巷，輔助參加人違法做道路使用且不徵收云云，經函請輔助參加人查明，永和市場係於70年7月25日申請建築執照在案，建築基地申請地號為桃園市○○區○○段北門埔子小段81-5地號，未包含原告共有之系爭土地；而需地機關桃園區公所所稱該市場建築物符合當時建築相關法令規定興建，且取得建築執照及使用執照在案。本案係因捷運建設計畫將「市四」用地一併辦理都市計畫變更，有關系爭土地規劃為廣場用地（兼供捷運系統使用）而非捷運開發區，有其合理性與必要性，尚與永和市場當時興闢建築與徵收並無關聯性，故原處分所為之核定應屬合理且必要，且為興辦交通事業所必要之規劃。
㈢本案基於桃園都會區大眾捷運系統航空城捷運線之規劃所需
，故將捷運綠線G08車站預定於上開「市四」用地設站，市政府將市場用地變更為捷運開發區及廣場用地（兼供捷運系統使用），係考量下列因素而為變更。交通部依司法院釋字第732號解釋意旨，刻正辦理大眾捷運法修法作業，預訂新增大眾捷運系統路線、場、站辦理開發所需之土地，得由主管機關與公私有土地所有權人協議以其土地參與主管機關辦理之開發，爰本案變更為捷運開發區範圍須經與全數土地所有權人協議並簽訂參與土地開發同意書，始可依大眾捷運法辦理土地開發，惟系爭土地部分持分所有權人因故已無法聯繫，且產權複雜，輔助參加人考量無法與全數土地所有權人協議開發下，不宜規劃為捷運開發區，爰變更為同屬公共設施用地性質之適當用地，以符後續報請徵收之適法性。系爭都市計畫變更案係輔助參加人考量為維持系爭巷道現有通行狀況，並保障臨系爭巷道東側商業區現有合法建物權益，避免因劃設為道路用地而留設道路截角致損及其權益，且依照相關法令規定，故規劃系爭土地為廣場用地（兼供捷運系統使用），除可維持現況通行之需求外，在緊鄰捷運開發區條件下，更可提供捷運綠線G08車站地下共同規劃設計，作為捷運設施之彈性使用。
㈣至於原告主張本件應依民法返還土地及依法辦理徵收、參加
人欲獨享都市計畫變更回饋利益、系爭土地非屬捷運系統用地將致該府永不徵收、市場用地興闢目的已結束應還地於民云云，係屬原告法令誤解，應與本案無關。按土地徵收條例第13條規定，申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書等法定文件向被告申請，被告始依規定審核。至於有無申請徵收土地或土地改良物之需要，係屬需用土地人權責，仍須由需用土地人先行依法評估。再按原處分變更系爭土地為廣場用地（兼供捷運系統使用）後，參加人將配合捷運綠線建設期程，由權責單位依土地徵收條例相關規定依法辦理徵收；並無原告指摘之情事。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
六、輔助參加人則以：永和市場之建築基地並未包括系爭土地，此由建造執照可證，由於系爭土地沒有被徵收當然就沒有使用，建築執照僅申請需要使用的部分，故縱使61年都市計畫或原處分之都市計畫將系爭土地劃為市場用地，也不會有所影響，除非需使用系爭土地，才會依法徵收，依永和市場建造執照可以證明建造執照的範圍，並不包括系爭土地，需用機關實際上也未使用到。依系爭公告圖26之G08車站出入口變更後內容示意圖（系爭都市計畫書第47頁）所示，系爭土地於早期即已是具公用地役權性質的既成巷道，其雖被61年都市計畫劃為市場用地，但係供鄰旁邊建物出入的既成道路（本院卷第320頁）。
七、本院之判斷：㈠訴之聲明第1項部分：
⒈按都市計畫法第19條規定：「（第1項）主要計畫擬定後
，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」經查：系爭都市計畫變更案係因輔助參加人為推動捷運綠線之建設，並與臺鐵、機場捷運線銜接轉乘，串連航空城與桃園市中心，有效提振區域發展，紓解交通壅塞問題，故擬將都市計畫區內之捷運用地範圍，依都市計畫法第27條第1項第4款規定認定為該市興建之重大設施辦理都市計畫變更案。輔助參加人依都市計畫法第19條規定於102年5月13日起公告公開展覽30天、登報周知並於同年5月21、22日分別於陽明公園管理中心1樓禮堂及桃園市公所4樓大禮堂舉行公開說明會在案，經輔助參加人都市計畫委員會105年3月11日第5次會議審決修正通過，並報請被告核定，案經被告都市計畫委員會106年12月5日第913次會及107年8月28日第929次會議（下稱被告都委會會議）審決修正通過，嗣經被告108年1月31日台內營字第1080800817號函核定，輔助參加人於108年2月25日府都綜字第1080030700號公告發布實施在案等情，有桃園市政府107年7月12日府都綜字第1070171327號函、桃園市政府102年5月10日府城綜字第1020106044號公告公開展覽及說明會、登報資料及簽到簿、被告都委會會議、原處分等件各1份（本院卷第71頁、第73-93頁、第95-143頁、第145-147頁）。系爭都市計畫變更案既皆依都市計畫法所定之要件及程序，並經被告都委會會議審議後，依規定發布實施，從而系爭都市計畫變更案程序於法並無不合。
⒉原告固主張輔助參加人提供不正確資料予被告專案審議小
組，致作成違法核定之原處分。輔助參加人違法開發私有土地，未依土地法第222條至第224條規定，報請中央地政機關核准。依訴願法第80條第2項第2款規定，行政處分受益人之信賴利益不值得保護。依民法第833條之2規定，原告得以民法上所有權人之地位，請求被告返還系爭土地。系爭都市計畫變更案未具有必要性、正當性及急迫性云云。經查：
⑴按訴願法第80條第2項第2款規定：「行政處分受益人有
左列情形之一者，其信賴不值得保護：…二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使原行政處分機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」系爭都市計畫變更案既皆依都市計畫法所定之要件及程序，並經被告都委會會議審議後，依規定發布實施，於法並無不合，前已述及。原告主張系爭都市計畫變更案未具有必要性、正當性及急迫性云云，委無可採。又系爭都市計畫變更案亦無訴願法第80條第2項第2款規定關於行政處分受益人信賴不值得保護之問題。此外，原告固主張輔助參加人提供不正確資料予被告專案審議小組，致作成違法核定之原處分云云，惟未能舉證以實其說，自難遽以採憑。
⑵次按土地法第222條、第224條規定「徵收土地，由中央
地政機關核准之。」、「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」，乃關於土地徵用聲請及由中央地政機關核准徵收之規定，又土地法第223條已於89年01月26日刪除。系爭都市計畫變更案乃依都市計畫法第27條第1項第4款、第19條規定辦理之都市計畫變更，並非徵收土地之法律關係，從而原告主張輔助參加人違法開發私有土地，未依土地法第222條、第224條規定，報請中央地政機關核准云云，亦無可採。
⑶再按民法第833-2條規定：「以公共建設為目的而成立
之地上權，未定有期限者，以該建設使用目的完畢時，視為地上權之存續期限。」乃關於公共建設之地上權存續期限之規定，然查系爭土地並無關於地上權之登記等情，有原告提出系爭土地第1類謄本在卷可憑（本院卷第239-241頁），自無民法第833-2條規定關於地上權存續期限之問題。至原告主張得以民法上所有權人之地位，請求被告返還系爭土地云云，乃原告私法上之權利，亦未影響依法辦理系爭都市計畫變更案之效力。原告主張，均無足採憑。
⒊原告主張系爭土地以現有巷道權充市場用地，違背行政程
序法第8條規定。輔助參加人對系爭土地開發使用近半世紀，徵收補償延宕迄今，以廣場用地兼捷運系統使用，違背行政程序法第5條。系爭土地依61年都市計畫劃設為市場用地，需地機關迄今未有協議價購或徵收計畫，系爭土地非都市○○道路，被告卻違法指定建築線，顯有不當云云，然查：
⑴按行政行為之內容應明確。行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第5條、第8條分別定有明文。系爭都市計畫變更案既皆依都市計畫法所定之要件及程序辦理公開展覽、登報周知並舉行公開說明會，前已論及，並無內容不明確、違反誠信原則或違反信賴保護原則之情形。原告空泛主張原處分違反行政程序法第5條、第8條規定，均委無足取。
⑵又原告主張系爭土地依61年都市計畫劃設為市場用地，
需地機關迄今未有協議價購或徵收計畫等情，乃國家依法辦理徵收之問題，並未影響依都市計畫法所定之要件及程序辦理系爭都市計畫變更案之效力，故原告主張，亦無可採。
⑶次按直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公
告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。在依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物，應依照直轄市、縣(市)(局)主管建築機關指定之建築線退讓。建築法第48條、第49條分別規定甚明。故所謂建築線，係指基地與已經依法公布的都市○○道路間的境界線，或是依法有指定退讓之現有巷道邊界線，並非僅限於指定已經公告道路之境界線為建築線之類型，故原告主張系爭土地非都市○○道路，被告違法指定建築線不當云云，乃個人之主觀見解，且與系爭都市計畫變更案無涉，於法均無可採。
⒋次按所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事
人之資格而得適法受本案判決者而言。欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。經查，系爭輔助參加人公告係由輔助參加人作成，並非由被告所作成等情，有系爭輔助參加人公告1份在卷可證（本院卷第147頁），則被告既非系爭輔助參加人公告之作成機關，經本院闡明確認在卷（本院言詞辯論筆錄第2頁），原告猶對被告就系爭輔助參加人公告提起本件撤銷訴訟，依法即為當事人不適格，原告請求撤銷系爭輔助參加人公告部分即顯無理由，應予駁回。況原告就系爭輔助參加人公告亦未提起訴願，不在本件訴願決定範圍內等情，為原告楊金發所是認（本院言詞辯論筆錄第2頁），則此部分亦違反訴願前置程序，不備撤銷訴訟之起訴要件，依法亦應予駁回。
⒌末按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以
裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」又行政訴訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」參照司法院院字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟（最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議參照）。
是以，利害關係相同之人提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，必須先經訴願程序而未獲救濟者始能提起，未經訴願前置程序者，應認不備撤銷訴訟之起訴要件。原告楊金印、楊文貴與業經提起訴願救濟之原告楊金發均主張就本件撤銷訴訟主張為利害關係相同之人，惟原告楊金印、楊文貴提起本件撤銷訴訟未提起訴願以資救濟，違反訴願前置程序等情，有訴願決定1份在卷可稽（本院卷第225頁），則原告楊金印、楊文貴不備本件撤銷訴訟之起訴要件，依法亦應予駁回。
㈡訴之聲明第2項部分：
⒈按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上
之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。準此，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。
⒉次按土地法第10條規定：「（第1項）中華民國領域內之
土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。（第2項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」、第14條規定：「（第1項）左列土地不得為私有：…（第2項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。…」僅係規定土地法第10條第1項所列示土地不得為私有，如已成為私有者，國家得依法徵收，並非賦予人民請求徵收之公法上請求權。
⒊另土地徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確
保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」、第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」、第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」準此，土地之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照）。
⒋又司法院釋字第400號解釋雖謂：「憲法第15條關於人民
財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」惟以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，並無賦與土地成立公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利；其土地所有權人亦無法據該解釋之意旨，作為補償之請求權依據（最高行政法院106年度判字第453號判決參照）。
⒌經查，本院闡明原告訴之聲明第2項之請求權依據，答稱：「都市計畫法第48條、土地徵收條例第3、3-1、11條。
」、「行政程序法第131條」等語（本院卷言詞辯論筆錄第2-3頁）。惟上開規定，均非請求被告徵收系爭土地及徵收補償之公法上依據。又依土地法第224條規定應由需用土地人申請徵收土地，由被告核准，為被告陳明在卷（本院卷言詞辯論筆錄第5-6頁），而本件需用土地人係輔助參加人，並非被告，則原告逕向被告請求徵收系爭土地及補償費，亦屬無據。從而，原告並無請求被告徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權存在，原告主張其所有系爭土地依61年都市計畫變更為市場用地，但輔助參加人迄今未辦理徵收，為此請求被告徵收系爭土地，並發給徵收補償金云云，為無理由，應予駁回。
八、綜上，就訴之聲明第1項部分，原告主張各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
此外，原告對被告就系爭輔助參加人公告提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格，依法顯無理由，且違反訴願前置程序，於法不合。另訴之聲明第2項部分，原告並無公法上請求權存在，亦無理由。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決如其聲明所示，均為無理由，應予駁回。此外，關於訴之聲明第1項，原告楊金印、楊文貴提起本件撤銷訴訟未經訴願前置程序而不備撤銷訴訟之起訴要件，依法應予駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰以更慎重之判決駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 2 日
書記官 鄭 聚 恩