臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1784號109年10月14日辯論終結原 告 黃再仁被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）住同上訴訟代理人 陳宇志
蕭百芸上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國108年9月25日台內訴字第1080054763號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落桃園市○○區○○○段蚵殼港小段250-24地號土地、面積1,953平方公尺，使用分區及使用地類別為一般農業區農牧用地（下稱系爭土地）及其地上門牌為桃園市○○區○○村O鄰○○○OO之OO號農舍（下稱系爭農舍），被告依據桃園市新屋區公所（下稱新屋區公所）民國107年11月26日桃市新農字第1070024777號函附查報表（下稱107年查報函），認定系爭土地涉有未經核准增建鋼構鐵皮建物（下稱系爭增建）使用情形，乃以107年12月5日府地用字第1070307249號函請原告陳述意見。原告於107年12月22日赴被告所屬地政局陳述系爭土地係其於105年拍賣取得，被告遂以108年1月9日府地用字第1080005553號函（下稱108年恢復原狀函）請原告於文到3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或恢復原狀，逾期將依區域計畫法第21條規定裁處，並副知新屋區公所持續列管追蹤系爭土地使用情形。惟因原告逾期未改善，經新屋區公所以108年5月20日桃市新農字第1080010366號函向被告查報（下稱108年查報函），被告乃以108年5月30日府地用字第1080135650號函請原告於文到7日內提出合法申請使用證明文件，原告未能提出，被告據以認定原告所有坐落系爭土地上系爭增建等使用，非符農業使用，違規面積約985平方公尺，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準（下稱裁罰基準）第2點及附表規定，以108年7月15日府地用字第1080174273號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用、文到次日起3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地及系爭農舍係原告依法院公開拍賣程序向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）承買取得，且原告於買受系爭土地時，其上亦另有系爭增建，並非原告擅自興建或增建，又系爭增建於70年間即已存在。系爭土地前身作為化學工廠使用，現在要求原告農用，政府應該派人檢測是否有化學污染。況桃園地院於進行拍賣時，並未於拍賣公告上記載系爭土地上之系爭增建係屬違建，是何能在原告採信法院之公信力而承買前開不動產後，且無任何新建或增建之情形下，竟遽認原告違反區域計畫法，被告之認事用法，顯有違誤。原告沒有能力改善系爭土地，已經盡最大努力去做環境改善，無多餘財力做後續處理等語。並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠系爭土地編定為一般農業區農牧用地，應作農業及其相關生
產設施等使用，前經新屋區公所107年查報函查報系爭增建違法使用，並經被告農業局審認非符農業使用，經通知原告陳述意見並至現場會勘，並以108年恢復原狀函請原告於文到3個月內申請恢復土地容許使用項目或恢復原狀使用，至改善期限屆滿，經108年查報函系爭土地上之系爭增建仍做違規使用。經被告農業局審認已違反農業使用，遂依區域計畫法第21條及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第2點及附表規定，處原告罰鍰6萬元整，並令停止非法使用及於文到次日起3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除地上物恢復原狀，原處分於法並無違誤。
㈡原告主張系爭土地係於由法院拍賣取得，於購買時其上即有
系爭增建，並非原告擅自興建或增建一節，按內政部97年5月19日台內營字第0970073063號函釋意旨，系爭土地所有權移轉登記於原告時，原告即繼受恢復土地容許使用之義務，且經被告以108年改善函請原告於文到3個月內申請恢復土地容許使用項目或恢復原狀使用，惟改善期屆滿，原告仍未申請恢復土地容許使用項目或恢復原狀，被告以現場仍興建建物及鋪設水泥地坪使用，違反農業使用，依違反區域計畫法第21條規定處罰原告，實屬依法有據，於法並無不合等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1項及第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」⒉非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地
使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府將臨時使用用途及期限等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。（第4項）非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。（第5項）目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」；附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：…五、農牧用地。容許使用項目：㈠農作使用（包括牧草）…」。按干涉行政上的義務人有「行為責任」及「狀態責任」兩類。所謂「行為責任」指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險的義務；而「狀態責任」則是以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責的觀點，課予排除危險、回復安全的義務。至干涉行政上的責任人為何，則應依法律規定意旨認定。而非都市土地使用管制規則第6條附表一：各種使用地容許使用項目許可使用細目表第五點，係就「使用地類別」為農牧用地之非都市土地，規定其容許使用之項目及許可使用細目，未依該附表所定容許使用項目及許可使用細目而使用農牧用地者，即屬違反區域計畫法第15條第1項規定而使用非都市土地，應依同法第21條第1項規定裁處罰鍰。至該條項另規定限期恢復原狀部分，性質上係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予回復非都市土地合於編定使用之義務，其性質屬狀態責任，應以對土地具有管理處分權能者為相對人，始有履行此一公法上義務之可能，另觀同條第2項所定應就主管機關採取恢復原狀措施負擔費用之人，不以違反編定管制而使用非都市土地之行為人為限，益見限期恢復原狀並非命違法行為人負擔行為責任，故非必以過去違法使用非都市土地之行為人為相對人，而應由主管機關行使裁量權，依據比例原則，比較衡量對於土地或地上物所有人、使用人或管理人中之何者課予限期恢復原狀義務，最能有效達成除去違法狀態之目的，擇定處分之相對人。
⒊桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第1點規定
：「桃園市政府（以下簡稱本府）為執行區域計畫法（以下簡稱本法）第21條規定裁罰之土地案件，建立執法公平性，減少爭議，並提升公信力，特訂定本基準。」、第2點規定：「違反非都市土地使用管制，經本府依本法第21條規定處以罰鍰者，其裁罰基準如附表。」附表規定：「違規面積未達1,500平方公尺，第一次處6萬元罰鍰。…」⒋內政部97年5月19日台內營字第0970073063號函釋說明二
以「…二、次查違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，依同法第21條命恢復原狀之義務，非屬高度屬人性之對物處分，其義務應非不得移轉（法務部部94年8月31日法律字第0940031492號函參照）…。」㈡經查：系爭土地使用分區及使用地類別為一般農業區農牧用
地等情，有登記資料1份在卷可參（原處分卷第13頁）。又被告依新屋區公所107年查報函認原告所有系爭土地有系爭增建使用之情事，乃函請原告陳述意見。嗣被告以108年恢復原狀函請原告於文到3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或恢復原狀，逾期將依區域計畫法第21條規定裁處，並副知新屋區公所持續列管追蹤系爭土地使用情形。因原告逾期未改善，另經新屋區公所以108年查報函查報，亦有108年查報函、民眾服務紀錄表、108年恢復原狀函、108年查報函各1份附卷可佐（原處分卷第33-36頁、第45頁、第65-66頁）。另系爭增建違規使用面積約985平方公尺，未符農業使用等情，亦有108年1月7日現場會勘紀錄及相片等件在卷可參（本院卷第53-58頁）。此外，系爭增建其中鋼構鐵皮造增建違章建築屬未經主管建築機關審查許可及擅自建築之建築物；系爭增建亦未符合農業發展條例第3條第12款規定農業使用等情，有被告建築管理處107年10月22日桃建拆字第1070072456號函、被告農業局107年11月30日桃農管字第1070041618號函、被告農業局函附卷可稽（原處分卷第19-20頁、第39頁、第75頁）。綜以原告自承：系爭農舍內放置租來的升降梯，作為安裝空調系統時使用，升降梯後方的雜物則是回收的舊冷氣機，先堆置於此等語（本院卷第61頁、原處分卷第56-57頁），足徵原告於系爭土地上之系爭增建等使用，非符農業使用至為明確。則原告於被告函請改善後，仍為違規使用，被告認定原告主觀上有故意（本院卷第116頁筆錄），堪以憑認。從而，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項及裁罰基準第2點及附表規定，以原處分處原告6萬元罰鍰、停止非法使用，於法並無違誤。
㈢原告固主張系爭土地、系爭農舍及系爭增建係依法院拍賣程
序承買取得，拍賣公告上未記載系爭增建係屬違建。系爭土地在70年間已有系爭違建，不是原告買受系爭土地後才蓋的建物云云。惟按所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉，民法第765條定有明文。次按，拍賣之不動產，買受人自領得執行法院所發給權利移轉證書之日起，取得該不動產所有權。強制執行法第98條第1項前段亦規定甚明。故買受人依強制執行法拍賣程序之規定取得物之所有權或事實上處分權者，就物之使用、收益，仍須受法令限制。經查：原告主張系爭土地、系爭農舍及系爭增建係依法院拍賣程序承買取得等情，有權利移轉證書1份在卷（原處分卷第49-50頁），故權利移轉證書已明確記載系爭增建未辦理建物所有權第1次登記明確。另依上開說明，原告依拍賣程序取得系爭土地、系爭農舍所有權及系爭增建之事實上處分權，僅係取得物之權利，就該權利之行使，依法仍應於法令限制之範圍內為之。系爭土地使用分區及使用地類別既為一般農業區農牧用地，則原告買受後使用系爭土地即須依規定作農業使用。而區域計畫法第21條第1項規定之罰鍰，係對行為人過去違反同法第15條第1項之管制而使用非都市土地之行為予以制裁，違法使用之行為人，不問係基於自身對非都市土地具有之事實上管領力而使用，抑或因受僱人、學徒、家屬或其他類似之關係，受占有人指示而管領非都市土地，本於占有輔助人地位而使用，均為該條文之處罰對象。系爭土地為農牧用地，縱令原告主張拍賣取得時即不符合非都市土地使用管制要點對農牧用地所定容許使用項目及許可使用細目為可採，惟原告取得系爭土地所有權後，經被告通知不合農業使用情形，既未依法補正改善，被告依同法第21條第1項規定對其裁處罰鍰6萬元，並命其停止非法使用，自無不合。故原告此部分之主張，委無可採。
㈣至原告主張系爭增建於70年間即已存在，系爭土地前身為化
學工廠使用，政府應該派人檢測是否有化學污染云云，然查，原告固依空照圖等件主張系爭增建於70年間即已存在云云（本院卷第23-26頁），然該空照圖僅顯示有房屋之存在，均未能證明該房屋坐落之地號為系爭土地或該房屋是否屬系爭農舍或系爭增建，亦未足認定該房屋存在之時間，則原告主張，委無可採。又被告以原告於系爭土地上之系爭增建等使用，非符農業使用為由而為原處分，自與系爭土地於原處分前之用途或是否有化學污染等節無涉，則原告上開抗辯，亦無足取。
五、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項及裁罰基準第2點及附表規定，以原處分處原告6萬元罰鍰、停止非法使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要。
七、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
書記官 鄭 聚 恩