臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1789號109年6月17日辯論終結原 告 王元彬被 告 基隆市警察局代 表 人 林炎田（局長）訴訟代理人 駱俊安
許書銘范明琴上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服基隆市政府中華民國108年9月27日108基府訴決字第011號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告基隆市警察局代表人原為詹永茂，嗣於訴訟進行中變更代表人為林炎田，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原領有職業小型車駕駛執照（下稱職業駕照）及基隆市計程車駕駛人執業登記證（下稱執業登記證），經被告於民國108年5月13日稽核發現原告已於同年3月25日自行換領普通小型車駕駛執照（下稱普通駕照），爰於108年7月15日作成基警交處計第0000000C008103號處分（下稱原處分），廢止原告之執業登記。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠原告領有職業駕照，並依規定考領執業登記，惟原告因身體
因素及家中尚有老母需照顧，遂於108年3月25日申請換領普通駕照，依規定應可於3年內隨時通過體檢換回職業駕照，即可依計程車駕駛人執業登記管理辦法（下稱管理辦法）執業，維持生計。嗣原告於108年8月6日通過體檢申請換領職業駕照，並於隔日前往被告交通隊辦理登記查驗，該隊逕以執業登記背面注意事項第3條事由拒絕辦理並沒入原告花費取得之執業登記。
㈡被告依執業登記內根本沒記載之理由註銷原告之登記證，實
為不當，完全無視管理機關於執業登記規定之事項，被告應可逕處原告罰鍰即可，不應逕以未登載於執業登記證之他法廢止原告之執業登記。請依憲法保障人民生存、生命權及財產權之意旨保障廣大勞苦計程車司機。
㈢爰聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告於108年度因未依規定於期限內申請查驗執業登記，經
被告稽核發現，原告已於108年3月25日自行申請換領普通駕照，原核發之執業登記即因原告不復持有職業駕照此一原因事實而失所附麗應予註銷，有內政部警政署91年8月28日警署交字第0910149052號函（下稱內政部警政署91年8月28日函釋）可資參照。被告於108年7月15日依管理辦法第11條第3項規定及上揭內政部警政署91年8月28日函釋廢止其執業登記之處分，於法尚無不合。原告雖於108年8月6日復向基隆監理站申請變更為職業駕照，惟原處分已於108年7月23日合法送達生效。
㈡原告雖以其有遵守執業登記背面附載之注意事項第1點之注
意事項主張原處分違法。查該注意事項僅係為提醒領有執業登記證之計程車駕駛人應依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第36條第3項之規定定期查驗或申報變動應登記事項之協力義務及未遵守時之法律效果；惟原處分係因原告未持有職業駕照，而依管理辦法第11條第3項規定予以廢止，非基於違反執業登記證背面附載之注意事項即道交條例第36條第3項所做出，原告認其未違反注意事項而不應廢止其執業登記，係屬誤解。依道交條例第36條第3項文義，僅規定計程車駕駛於應登記事項未為異動申報或違反定期查驗義務之法律效果，並非規定基礎事實改變後警察機關廢止處分所應踐行之法定程序，故本件應無道交條例第36條第3項之適用，亦無需踐行該項所明文之裁處程序。就本件而言，被告於原告易持普通駕照後即得為廢止之處分，至於通知原告繳回執業登記證係依警察機關辦理計程車駕駛人執業登記管理事項作業要點第15條第5款所為之事實行為，目的為考量經廢止處分後之執業登記證倘任由受處分人持有，或有誘使受處分人違法使用已失效之執業登記證之疑慮。核此收繳登記證之行為係發生於被告處分廢止執業登記證之後，為符合基於已不存在法律關係（即原執業登記證既已廢止，現實狀態下原告亦不該持有執業登記）之事實行為，而被告以電話通知並非另外作成其他處分，並不影響原處分廢止原告執業登記之效力。
㈢原告既已自行申換普通駕照，倘若繼續以駕駛計程車為業，
將達反道交條例第22條第1項第1款、第2款之規定，且僱用原告之計程車客運業者，亦違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款相關規範。原告所稱依道交條例第36條第3項之規定先行裁罰並於6個月後始得廢止其執業登記之作法，於原告未具職業駕照情形下，形同放任長達6個月之潛在違法狀態，執業登記之使用亦恐流於不法，有違警察機關應盡之管理職責，對持有職業駕照之合法計程車駕駛人亦有失公平。為妥善管理計程車駕駛人執業登記，避免因未持有合法職業駕照衍生違法駕駛、執業等交通秩序之危害，被告依前揭函釋作成廢止原告執業登記之處分，應屬妥適。
㈣並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第57頁）、訴願決定書（本院卷第25頁至29頁）、原告之國民身分證、交通部製發之汽車駕駛執照影本及駕照異動紀錄（本院卷第53頁至55頁）、交通部公路總局臺北市區監理所基隆監理站（下稱基隆監理站）109年3月26日北市監基站字第1090045965號函（本院卷第117頁至118頁），及內政部警政署91年8月28日警署交字第0910149052號函（本院卷第75頁至77頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告認原告於換領普通駕照時即屬「職業駕照已註銷」，而以原處分廢止原告之執業登記證，是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.道交條例第22條第1項第1款、第2款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣1,800元以上3,600元以下罰鍰，並禁止其駕駛：一、領有普通駕駛執照，駕駛營業汽車營業。二、領有普通駕駛執照，以駕駛為職業。…」、第36條規定：「（第1項）計程車駕駛人，未向警察機關辦理執業登記，領取執業登記證，即行執業者，處新臺幣1,500元以上3,600元以下罰鍰。（第2項）計程車駕駛人，不依規定辦理執業登記，經依前項處罰仍不辦理者，吊銷其駕駛執照。（第3項）計程車駕駛人，不依規定期限，辦理執業登記事項之異動申報，或參加年度查驗者，處新臺幣1,200元罰鍰；逾期6個月以上仍不辦理者，廢止其執業登記。」第37條第6項至第8項：「…（第6項）計程車駕駛人違反前條及本條規定，應廢止其執業登記或吊扣其執業登記證者，由警察機關處罰，不適用第8條第1項第1款規定。（第7項）經廢止執業登記者，其執業登記證由警察機關收繳之。（第8項）計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」
2.交通部依道交條例第37條第8項規定授權訂定之管理辦法第2條規定：「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」第3條規定：「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項至第4項所定不得辦理執業登記情形之一者，得申請辦理執業登記。」、第5條第1項規定：「第5條汽車駕駛人申請辦理執業登記，應先參加測驗及執業前講習，並取得合格成績單；其未取得合格成績單者，應重新申請辦理執業登記。」、第9條第1項、第3項規定：「（第1項）計程車駕駛人執業登記事項有異動者，應於事實發生後15日內持相關證明文件向原發證之警察局辦理異動登記。…（第3項）計程車駕駛人停止執業時，應繳回執業登記證及其副證，並自繳回之日起保留其執業資格2年。保留期間內申請恢復執業時，應檢附執業事實相關文件，向原繳回之警察局申領新證，免參加測驗及執業前講習；逾期應重新申請辦理執業登記。」、第11條規定：「（第1項）執業登記證及其副證每年查驗一次，計程車駕駛人自領得執業登記證及其副證之翌年起，應於每年出生日前後1個月內檢具下列文件，向原發證之警察局申請查驗：一、國民身分證。二、職業駕駛執照。三、執業事實證明文件。四、執業登記證及副證。……（第3項）計程車駕駛人之職業駕駛執照已吊銷或註銷時，由原發證之警察局廢止其執業登記，並收繳執業登記證及其副證。」
3.又按道交條例第37條第3項規定：「計程車駕駛人，在執業期中，犯竊盜、詐欺、贓物、妨害自由或刑法第230條至第236條各罪之一，經第一審法院判決有期徒刑以上之刑後，吊扣其執業登記證。其經法院判決有期徒刑以上之刑確定者，廢止其執業登記，並吊銷其駕駛執照。」（下稱系爭規定一）有關吊扣執業登記證及廢止執業登記部分，限制計程車駕駛人選擇職業之自由。憲法第15條規定，人民之工作權應予保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。惟人民之職業與公共利益有密切關係者，國家對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第23條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制（司法院釋字第404號、第510號及第584號解釋參照）。法律對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求公共利益，且採行之限制手段確屬必要者，始符合憲法第23條比例原則之要求（司法院釋字第584號、第649號、第702號、第749解釋參照）。是以，人民從事計程車駕駛為業者，應於執業前領有執業登記證，為駕駛計程車營業之前提要件，故執業登記證之廢止因與人民之生存權、工作權保障息息相關，若有權機關為撤銷此等執業登記，係足以改變或剝奪受處分人之執業身分、地位，自應踐行正當之法律程序並以侵害最小之方式先行為之，方合乎比例原則，始合致憲法上所保障工作權之本旨；例如先以通知、予罰鍰告誡或警告性處分，如受處分人未予遵循，始為後續之廢止其執業登記之處置，若未有通知、予罰鍰告誡或警告等先行前置處分，而逕予廢止其執業登記，將造成受處分人之突襲，且對人民選擇職業之自由影響至鉅，與憲法第8條所保障之正當法律程序有違，此可參諸道交條例第8條第1項及第2項規定益明，原處分機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會。
㈡經查，原告於89年1月5日考領有職業駕照，並依規定考領執
業登記證，惟因身體因素及家中尚有家人需照顧，需暫停營業，故前往基隆監理站詢問行政處理流程，承辦人員答覆依規定應可換領普通駕照，於3年內隨時通過體檢即得換回職業駕照繼續執業，以維持生計，原告遂於108年3月25日申請換領普通駕照，嗣於108年8月6日通過體檢再申請換領職業駕照，並於翌日前往被告交通隊辦理登記查驗，卻遭拒絕辦理並沒入原告之執業登記證，另經被告以原處分廢止原告之執業登記證等情，業據原告於本院準備程序中敘明（本院卷第106至108頁準備程序筆錄），並有原告之國民身分證、交通部製發之汽車駕駛執照影本及駕照異動紀錄等（本院卷第53頁至55頁）在卷可查，應堪認屬實。次查，被告於108年5月13日稽核發現原告已於同年3月25日自行換領普通駕照，爰於108年7月15日作成原處分，廢止原告之執業登記，核其理由無非係依管理辦法第11條第3項規定及上揭內政部警政署91年8月28日函釋為憑，惟觀諸管理辦法第11條第3項規定，原發證之警察局廢止執業登記係限於「計程車駕駛人之職業駕駛執照已吊銷或註銷」之情形。例如：計程車駕駛人，不依規定辦理執業登記，經依法處罰仍不辦理者，依前揭道交條例第36條第2項規定得吊銷其駕駛執照；又職業汽車駕駛人，不依規定期限，參加駕駛執照審驗者，處新臺幣300元以上600元以下罰鍰；逾期1年以上者，得逕行註銷其駕駛執照。為道交條例第26條第1項所明定。此等職業駕照遭吊銷或註銷處分均係以有違反道交條例所課與之行政法上作為或不作為義務為前提，並均業經先施予罰鍰之處分，足令受處分人得以預期違反前揭規定之法律效果，不致造成突襲。然對照本件原告主動將職業駕照換領為普通駕照之情形，兩者之情況顯不相同。觀諸內政部警政署91年8月28日函釋固載稱略以：「依交通部87年5月14日87字第024924號函釋示，汽車駕駛人申領執業登記證，應持有職業駕駛執照，按理，營業小客車駕駛人所持職業駕照如經吊銷、註銷或已換領普通駕照，其執業登記即無所附麗，應予以註銷。因駕駛人職業駕駛執照吊、註銷後未即收繳，衍生駕駛人持該照辦理年度查驗情形，各機關受理時，除審慎查核嚴加把關外，為杜絕爭議案件，請各單位依交通部前揭函釋，商請各公路監理機關對因案、屆齡、死亡或逾期審驗等吊、註銷職業小型駕駛執照案件，一併副知警察機關，俾配合辦理註銷執業登記證，以縝密營業小客車駕駛人安全管理。」等語（本院卷第75頁至77頁），惟按法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束（司法院釋字第137號、第216號解釋意旨參照）。本院基於下列之理由，認為內政部警政署91年8月28日函釋有違法侵害人民職業選擇自由之疑慮，本院自得不受其拘束：
1.首先從法條文義解釋而言，對人民自由權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令為之。主管機關依法律授權訂定之施行細則，或依職權頒布之解釋函令，如涉及對人民權利之限制，須依一般法律解釋方法，並符合相關憲法原則及母法意旨，始與法律保留原則無違。依管理辦法第11條第3項規定，廢止執業登記之要件限於「計程車駕駛人之職業駕駛執照已吊銷或註銷」之情形，業如前開說明，其文義範圍顯無法涵攝包括「換領普通駕照」之情形。前揭函釋將「換領普通駕照」擴張解釋為亦符合廢止執業登記之要件，顯係過度擴張「職業駕駛執照已吊銷或註銷」之意義，為增加道交條例及管理辦法所無之限制，與管理辦法保障公眾搭乘計程車安全之公共利益及兼顧人民職業選擇自由之立法意旨有違，且核與憲法第23條法律保留原則之意旨不符。
2.再者，原告主動換領駕照之行為並無任何行政法上義務之違反，自無施予罰鍰告誡之可能與必要，又據原告主張向基隆監理站查詢確認之結果為於換領普通駕照後3年內，隨時通過體檢即得換回職業駕照繼續執業，故本院依職權就此節函詢基隆監理站，據覆略以：「依道路交通安全規則第54條規定，職業汽車駕駛人之駕駛執照，應自發照之日起，每滿3年審驗一次，並於審驗日期前後1個月內向公路監理機關申請審驗，審驗時並應檢附經第64條規定體格檢查合格證明。
審驗不合格者，扣繳其駕駛執照，俟審驗合格後發還之。但年滿60歲職業汽車駕駛人駕駛執照審驗時，應檢附經第64條之1規定體格檢查合格證明，並應每年審驗1次。駕駛人因患病、出國、服兵役、駕照被吊扣、羈押、服刑或受保安、感訓處分之執行，不能按時審驗者，得於病癒、回國、退役、駕照吊扣期滿、撤銷羈押、出獄或保安、感訓處分執行完畢6個月內持原照及有關證明向公路監理機關申請審驗。另依同法第64條之1規定，年滿60歲仍須繼續執業之職業駕駛人，應每年至中央衛生主管機關評鑑合格之醫院作體格檢查1次，體檢時須胸部X光檢查、心電圖檢查及體能測驗，並請檢查之醫院註明是否符合於60歲以上職業汽車駕駛人體格檢查表之規定，申請換領有效期限1年之職業駕駛執照，最高至年滿65歲。爰此，王君（即本件原告）於108年3月25日（當時年齡為62歲）至本站洽詢，承辦人告知得換發為普通小型車駕駛執照，並得於3年內（年滿65歲前）依上開規定檢具體格檢查合格證明換領原職業駕駛執照，本站當日依原告之申請換發為普通小型車駕駛執照。另原告已於108年8月6日至本站辦理換發職業小型車駕駛執照。」等語（本院卷第117頁至118頁），足徵原告前開主張應屬有據。是以，原告於換領普通駕照後，雖已喪失駕駛計程車執業之資格，然只要其未駕駛營業汽車營業或以駕駛為職業，即無觸法之虞，被告縱認為原告因未具職業駕照，而有潛在違法之風險，為避免執業登記證流於不法使用，有請原告依管理辦法第9條第3項規定繳回執業登記證及其副證之必要，亦得先以通知或警告性之處分，令原告限期自行繳回執業登記證，並適時給予行政指導，告知相關法令之規定（自繳回之日起保留其執業資格2年，保留期間內申請恢復執業時，應檢附執業事實相關文件，向原繳回之警察局申領新證，免參加測驗及執業前講習；逾期應重新申請辦理執業登記），始得令原告對於未遵期繳回執業登記證之法律效果有所預期。惟被告卻捨此不為，於原處分時，明知依原告駕照狀態之紀錄並無任何遭吊銷或註銷之情形（原告汽機車異動資料，本院卷第123頁），僅有於108年3月25日駕照內容異動（換領普通駕照）之紀錄，依規定原告本得隨時再辦理換領職業駕照，卻未對原告通知或予警告性之處分，僅於原處分後，被告承辦人員始以電話通知原告繳回執業登記證，此為被告所是認（本院卷第145頁），原告因此無任何陳述意見或為相關因應措施之機會，被告逕以原處分廢止原告之執業登記，顯與憲法第8條所保障之正當法律程序有違，亦不符道交條例第8條第1項及第2項規定於處分前，應給予處分相對人陳述機會之立法意旨。
3.末以，原告之執業登記遭廢止後，除隨即喪失駕駛計程車執業之資格，選擇職業之自由因此遭剝奪外，尚必須依管理辦法第5條第1項規定重新繳納規費，參加測驗及執業前講習，取得合格成績單後始得重新辦理執業登記，此經本院當庭與被告確認無訛（本院卷第131頁準備程序筆錄），故原處分對人民之權益影響至鉅，衡以廢止原告之執業登記固能有效防止前開違法之風險，達到落實對營業小客車駕駛人行政管理之目的，惟顯然並非無其他侵害較小之手段可供選擇，業如前述，被告不問原告換領駕照之緣由及是否確有使執業登記證淪為不法使用之風險，於主動稽核原告駕照持有狀況發現原告已將職業駕照換領為普通駕照後，即依職權逕廢止其執業登記證。就此而言，對計程車駕駛人工作權之限制，實已逾越必要程度，有違前揭司法院解釋意旨所揭示憲法第23條之比例原則至明。
七、綜上所述，本件被告援引管理辦法第11條第3項規定及上揭內政部警政署91年8月28日函釋為憑，以原處分廢止原告計程車駕駛人執業登記，既有前開違法之處，訴願決定遞予維持，亦非適法。原告起訴指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 8 日
書記官 吳 芳 靜