臺北高等行政法院判決
108年度訴字第180號110年3月31日辯論終結原 告 蔡清國
蔡清弘蔡清雯共 同訴訟代理人 許英傑 律師
鍾秉憲 律師複 代 理人 陳軾霖 律師被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉（分署長）訴訟代理人 王寶輝 律師複 代 理人 陳明隆 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國106年3月1日台財法字第10613903820號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為黃偉政，嗣於訴訟進行中變更為郭曉蓉，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷第119頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告前曾於民國92年1月13日、93年9月16日及95年10月18日
檢具載有門牌臺北市○○○路○○號」（登記臺北市○○區○○段一小段105建號，下稱○○路00號）於35年10月1日有訴外人黃慶雲設籍之戶籍謄本及臺北市政府都市發展局核發之「日治時代西門町附近」藍曬圖影本等文件，主張○○路00號房屋係黃慶雲於36年間向臺北市政府購買取得，於39年間改建，並增編「○○路00號」門牌（登記同小段106建號），持○○路00號戶籍謄本作為35年12月31日以前已經使用臺北市○○區○○段一小段642、643地號國有土地（下稱系爭國有土地）之證明文件，向被告申請承購系爭國有土地，經被告審核結果，認系爭國有土地依登記簿謄本所載，係自日治時代之「西門町2丁目17番之1及17番之11」土地重測而來，原土地所有權人為「本願寺派本願寺台北別院」，係屬日人產業，於35年2月27日由前臺灣省政府財政廳奉准接管收歸國有，且於35年12月31日以前，查無本國人設定地上權登記，尚無法證明已有本國人取得建築居住使用權利之情形，核與讓售規定之立法意旨不符，經被告發函通知限期原告補正後，仍未獲其補正，被告乃分別以92年10月17日台財產北處字第0920041120號、95年7月24日台財產北處字第0950031500號、97年7月11日台財產北處字第0974001922號函，予以註銷前揭申購案。
㈡原告蔡清國、蔡清弘復於104年1月13日，再次向被告申請承
購系爭國有土地持分各4分之1。經被告以渠等未再提出其他足資證明35年12月31日以前已實際使用系爭國有土地之文件，且依臺北市萬華區戶政事務所104年11月5日北市萬戶資字第10431244900號函復，「○○路00號」門牌係於49年7月15日初編，查無相關整改編紀錄，其最初設籍資料為38年8月14日。又坐落系爭國有土地上之○○路00號建物所有權人為「蔡清華、蔡清國、蔡清弘、蔡清雯」4人，現僅由部分所有權人申請承購，乃以105年6月1日台財產北處字第10540012760號函（下稱105年6月1日函），通知原告蔡清國、蔡清弘2人於文到30日內，依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱注意事項）第10點規定，會同其餘所有權人蔡清華、蔡清雯2人申請承購，並補附於35年12月31日以前已使用系爭國有土地之證明文件。嗣原告表示蔡清華之申購意願尚未確認，請被告展延2個月以上之補正期限，經被告同意展延補正期限至105年10月31日，原告因逾期仍未補正（僅原告蔡清雯於105年8月18日提出申請承購系爭國有土地持分4分之1），被告乃以105年11月18日台財產北處字第10540025720號函（下稱原處分）註銷原告申購案。原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂向本院提起行政訴訟。本院原認讓售國有土地屬私經濟行為，行政法院並無管轄權，乃以106年7月31日106年度訴字第451號（下稱前審）裁定移送至臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）。原告提起抗告，亦經最高行政法院106年度裁字第1766號裁定駁回抗告在案。
嗣司法院釋字第772號解釋認依國有財產法第52條之2規定申請讓售國有土地事件應屬公法上爭議，應由行政法院審理，故臺北地院乃依司法院該號解釋意旨，再以108年1月16日106年度訴字第4622號裁定將本件移送本院審理。
三、本件原告主張略以：㈠本件原告符合「直接使用人」之定義，自有申購系爭國有土地之權：
查系爭○○路00號建物乃係於39年間由黃慶雲改建並辦理保存登記，復於40年12月20日因買賣而移轉登記予賴林阿爽、賴林湘雲，於66年9月25日因買賣而移轉登記予原告之母蔡曾雪櫻，嗣因原告之母蔡曾雪櫻於87年6月25日過世，由原告之父蔡毓根單獨繼承系爭建物，並於89年7月24日將系爭建物以贈與為由移轉登記予其子女即原告3人及訴外人蔡清華，其權利範圍各1/4，此有建物登記謄本、異動索引、臺北市土地建物異動清冊可稽（原證11）。因此，現建物所有權人既非因為繼承所取得，自屬「主體建物所有人未發生繼承事實者」。其次，原告蔡清國、蔡清弘、蔡清雯分別為00年0月00日生、00年0月00日生、00年00月0日生，於89年1月14日以前均已成年，且均於89年1月14日前即已設籍於系爭建物之址（原證12、原證28），並於89年7月24日自其父蔡毓根以贈與為由取得系爭建物、權利範圍各1/4之所有權（原證11、原證27），顯已符合國有財產法施行細則第55條之
3、注意事項第5點第1項、第2項第1款所定實際分戶使用人之要件，確為國有財產法第52條之2之直接使用人。
㈡系爭國有土地於35年12月31日前已有官方戶籍謄本設籍，自屬已供居住、建築使用，符合申購要件：
1.原告所有門牌為○○路00號建物係坐落於現臺北市○○區○○段一小段642、643號之系爭國有土地上，又依前述642、643號土地謄本記載，於重測前，642地號為西門段2小段17-1地號，643地號重測前則為西門段2小段17-11地號，此見原證15之土地及建物謄本相互比對即知。準此，如能證明上開二筆重測前地號（即西門段2小段17-1、17-11）於35年12月31日前已有人居住建築使用，原告自得以現占有人身分請求申購。依據日治時代土地謄本（原證16）顯示，臺北市西門町2丁目17番地自日本大正11年4月1日於當時登記簿第333號辦理登記，面積原為1分1毫3系（日治時期面積單位），後因行政區域移籍於新登記簿第16號予以登記。再依上開新籍登記簿第16號（原證17）所示，係轉載自舊地籍第333號而來，相互符合，於光復後初期仍續為沿用該謄本時，並於39年3月16日因測量錯誤更正面積為1分3系，同日再因分割變更登記面積為8厘7毛5系，並註明分割之登記紀錄在第55號登記簿內；經翻閱第55號登記簿（原證18）顯示，該紀錄轉載自第16號登記簿，相互符合，地號為西門町2丁目17番之一，足認臺北市西門町2丁目17番地之一（即光復後之西門段2小段17-1地號）乃於39年間始自原臺北市西門町2丁目17番地分割而來。又依據光復後之舊土地登記簿第47號（原證19）所示，「臺北市○○○○○段○○○號」（即日治時代西門町2丁目17番地）於49年5月25日辦理土地分割，並將分割後土地轉載於登記簿第171至174號；經查該登記簿第171號（原證20）顯示，該登記簿為轉載自登記簿第47號，相互符合，分割後之新地號即為西門町二小段17之11，可知重測前西門段2小段17-11地號亦係自日治時代之「臺北市西門町2丁目17番地」分割而來。
2.依據訴願卷證物6、7、8、9號等於39年10月26日（即與前述17-1地號分割出來之日期同）同時繪製之連棟4筆建物建築謄本圖面（本件106號建物在證物7）所示，上開106建號建物於設計起造時，所列基地即為「臺北市西門町2丁目17番地、17番地之1」、預定門牌即為「○○路00號」、經建成地政事務所查核後，坐落土地即為系爭國有土地，並以印記蓋用於上，均與前開謄本之記載相符。足認於建築執照核發當時，所擬興建之4筆建物，建物坐落於當時「臺北市西門町2丁目17番地及分割出來之17番地之1」之上。依據自萬華區戶政事務所調得之日治時代謄本所示，黃慶餘於昭和13年（時當民國27年）3月4日自本籍即台北州台北市濱町4丁目9番地因「分家」而移出原戶籍（原證21），並於同年3月15日並將其戶籍自其本籍遷移至西門町2丁目17番地上（原證22）設籍，除可知該地自27年起，即已有台人設籍之資料甚明外，嗣於36年間，黃慶餘、黃慶雲兄弟向政府購入破屋，並於同處拆除後以前述建築執照申請許可經核准，係以「臺北市西門町2丁目17番地、17番地之1」之國有土地為基地，若無相反事證，自可認於該建築物使用之範圍內，有使用之事實及使用之權源，故該建物所占土地面積部分，自得為本件申購之標的。
3.承前所述，「臺北市西門町2丁目17番地」於27年3月15日，已由黃秀福之父親黃慶餘設籍居住，嗣後並經主管機關准予於現今建築物所坐落基地上興建系爭建物，此有萬華區地政事務所戶籍謄本及建築執照圖等公文書可憑，均為「政府機關」之公文書，故該土地自屬符合國有財產法第52條之2關於「於35年12月31日以前已供建築、居住使用」之讓售要件，並符合注意事項第8點（四）第4、5款及審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱補充規定）第4條之反面解釋甚明。又原告所申購土地，既係分割自上開土地而來，自得為合法申購標的。另經原告申請調閱關於美軍偵察時涉及臺北市西門地區之檔案，中央研究院遂由其人文社會科學研究中心提供自美國國家檔案館連線，取得美軍偵察機於34年3月13日拍攝之航照圖100％原件大小輸出檔案（原證31）、原件400％輸出檔案（原證32）及電子檔，由原告送交由國立臺灣大學理學院進行鑑定，經國立臺灣大學理學院依據「內政部地政司地籍圖資網路便民服務系統」電子檔套用中央研究院所提供之航照圖檔案相互符合後，再依據影像檔所呈現之特徵，判定系爭國有土地於34年3月13日已有建物存在（原證33）。而前開文件均為政府機關所提供之文件，依前所述，本得為本件之證據，即可證明原告所申購之土地，於35年12月31日以前，確實已供建築使用，依國有財產法第52條之2之規定，自得由「直接使用人」申請按第一次公告現值加以申購。況且，依原證6號至原證9號之39年10月26日之連棟4間建物之建築圖所載，當時以黃慶雲為所有人之○○路00號、00號建物及當時以黃慶餘為所有人之○○路00號、○○○路00號，其中除本件申購人所有以外之三間房屋，其直接使用人均已由被告機關同意辦理申購，且因前述四間房屋所座落之基地，早期均為黃家一家人所自行居住使用，故前述四份卷宗內容及資料均為相同（除呂傳東申購卷另附有台大理學院之鑑定報告外），而被告經多次曉諭就此4份申購案有何不同之處予以說明，迄今均無法指明其不同之處，竟准許其他3件申購案，而僅駁回本件，自亦有相同事務而為不同處理之違反公平原則之錯誤。
㈢注意事項第10點規定要求私有建物共有人必須共同申購，有違法律保留原則：
注意事項第10點規定無非要求私有建物共有人必須共同申購。然按國有財產法第52條之2係規定如符合該條所定之相關要件，直接使用人即得請求申購，除並未限制需共有人全體方得為申購之申請外，更無授權行政機關得予以子法限制共有人獨立承購之意思。然補正函依據注意事項第10點稱申請讓售國有土地，其私有主體建物為共有者，由全體共有人協議申購持份共同申購，已要求申購人蔡清國、蔡清弘應會同共有人蔡清華、蔡清雯等人始能共同申請申購云云，顯然屬增加母法所無之限制，並涉及限制人民依法享有之實體權利，逾越行政規則所能規範細節性、技術性事項之範疇，自屬子法超越母法，已明顯違反法律保留原則，依法自應不生規制人民之效力。故而，前述注意事項第10點已實質限制人民個別行使國有財產法第52條之2權利之範圍，亦超逾維護國有財產法讓受秩序之必要，有子法超逾母法之情形，法院自應拒絕適用。
㈣爰聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告就原
告蔡清國、蔡清弘104年1月13日承購申請及原告蔡清雯105年8月18日承購申請，應作成核准讓售臺北市○○區○○段一小段642、643地號土地，應有部分各4分之1予原告蔡清國、蔡清弘、蔡清雯之行政處分。
四、被告則以：㈠本件難認系爭國有土地於35年12月31日前，已供實際建築居住使用：
查原告以訴外人黃慶雲及黃慶餘於36年間向臺北市政府購買面積18.16坪之同址00號房屋（原證4號），且於39年10月26日併同申請拆除而原地重建為4棟磚造房屋等事實；似此情形，本件是否有使用中斷情事而與讓售相關規定不符，已非無疑？且原告故為混淆系爭建物乃附隨使用面積，妄加主張其坐落系爭國有土地得為申購標的，且得以建物登記簿謄本等公文書認定於35年12月31日前，已供實際建築居住使用之事實，顯非可取。何況被告既於通知補正函（原證2號）載明：原告得再擇一檢具房屋稅收據、課稅或免稅證明等足資證明文件；乃原告等3人竟妄言被告僅以設籍與否，為唯一認定於35年12月31日前，已供實際建築居住使用要件之依據，尤非可取。況且原告檢附系爭建物登記謄本之登記日期為39年12月26日，被告依職權調查而經臺北市萬華區戶政事務所函復：該門牌最初設籍資料為38年8月14日辦理遷入設籍，顯無法證明系爭國有土地於35年12月31日前，已有供實際建築居住使用之事實；則原告徒以我國早期戶政事務所尚屬警政機關轄屬而與地籍關係疏離，妄加主張戶籍謄本尚難作為本件居住使用事實之唯一標準，亦非可取。
㈡本件系爭國有土地讓售案件與相關讓售規定不符：
1.同段「636、637地號」、「638、639地號」、「640、641地號」土地等3件讓售案卷之內容（參被證3、4、5號）略為：
黃慶雲、黃慶餘於35年10月1日即設籍於○○路00號，36年間向臺北市政府購買面積18.16坪之同址00號破屋（原證4號藍晒圖），且於39年10月26日併同申請拆除而原地重建為4棟磚造房屋。黃慶餘之繼承人黃秀福及黃武儀於91年12月11日間申購同址00之0號房屋坐落之同段638、639地號土地（面積分別為54平方公尺、82平方公尺，被證3號）；而黃慶雲之繼承人黃健興、黃健隆及黃健行於92年12月12日申購同址54之2號房屋坐落之同段640、641地號土地（面積分別為56平方公尺、15平方公尺），嗣經被告審核符合相關讓售規定而准予讓售。至於訴外人呂傳東申購同段636、637地號土地讓售案件（面積分別為119平方公尺、27平方公尺，被證5號）：92年1月14日申購同段636、637地號土地，坐落其上○○○路00號建物（登記103建號）係於39年間辦理登記，48年間雖由黃慶餘因買賣辦理移轉登記予呂漳勇，76年間再因分割繼承辦理移轉登記予呂陳免，82年9月10日又因分割繼承辦理移轉登記予呂傳東。嗣於104年1月19日呂傳東再檢具上開資料文件申購同段636、637地號土地，並依注意事項第8點（四）35年12月31日前已供居住建築使用國有土地證明文件：5.其他：國立台灣大學理學院空間資訊研究中心航照影像判釋結果報告，判定本案636、637地號土地自34年3月13日已有建物存在，經核符合國有財產法第52條之2及同法施行細則第55條之3規定，准予讓售。
2.查坐落系爭國有土地之系爭建物4層樓加強磚造建物乃89年間由原告蔡清國、蔡清弘、蔡清雯及訴外人蔡清華等4人因贈與取得而共有（權利範圍均1/4），應由「全體共有人協議申購持分或共同申購」，且於該建物使用已成一整體而不可分之情形下，尤需如此始能避免共有人申購權行使衍生爭議，並維護讓售作業上公平性與適法性，注意事項第5點第2項、第10點規定至明（被證1號），此參諸被告提呈之系爭
638、639地號土地申購案、系爭640、641地號土地申購案，均由全體共有人協議申購持分或共同申購，即屬適例。抑且參酌本件系爭建物之使用已形成一整體而不可分情形，其共有人一人即原告蔡清雯遲於105年8月18日始提起申購請求（原證26號），且其餘共有人蔡清華尚未表明申購意願，姑不論已有逾越國有財產法第52條之2規定之104年1月13日適用期限之疑義！何況本件共有人間亦未經協議申購系爭國有土地持分或共同申購，均與注意事項第5點第2項、第10點規定未符，顯非適法。
3.即令原告提出中央研究院及國立台灣大學理學院鑑定意見判定系爭國有土地於34年3月13日已有建物存在之事實（原證33號），但細繹系爭國有土地依登記簿謄本所載，係自日治時代「西門町二丁目17番之1及17番之11」土地重測而來，原土地所有權人為「本願寺派本願寺台北別院」而屬日人產業，嗣於35年2月27日奉准接管收歸國有，則其上存有建物，乃屬當然，是本件原告持上開鑑定意見據以主張已與注意事項第8點（四）35年12月31日前已供居住建築使用國有土地證明文件之要件相符，顯有疑義。縱令原告以黃慶餘、黃慶雲在35年10月1日即設籍於○○路00號，但二者間門牌號碼不同，遑論黃慶餘、黃慶雲僅係於36年間向臺北市政府購買面積18.16坪之同址54號破屋（請參原證4號藍晒圖）後，再於39年10月26日申請拆除而原地重建為4棟磚造房屋。似此情形，本件申購之個案即與國有財產法第52條之2規定之還地於民立法意旨未合，即令原告比附援引毗鄰系爭國有土地之3件讓售案件均經被告准予讓售，亦尚難擴張解釋已符合國有財產法第52條之2規定之非公用財產類之不動產於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今之要件。
㈢並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院前審卷第22頁）、訴願決定書（本院前審卷第26頁至30頁）、被告105年6月1日函影本（本院前審卷第23至24頁）、國有財產法第52條之2相關立法資料（最高行政法院前審卷第20至43頁）、藍晒圖影本（本院前審卷第31頁）、39年10月26日繪製之臺北市○○路103、104、106、175建號建物平面圖影本（本院前審卷第36至39頁）、系爭○○路00號建物登記謄本影本（本院前審卷第40頁至43頁）、原告104年1月13日承購國有非公用不動產申請書（本院卷第137至139頁）、原告92年1月13日、93年9月16日及95年10月18日承購國有非公用不動產申請書（訴願卷第21至27頁）、臺北市政府前日產出售破屋清冊（訴願卷第83至84頁）、臺北市萬華區戶政事務所104年11月5日北市萬戶資字第10431244900號有關系爭建物之門牌及設籍之函覆（訴願卷第146頁）、日治時代黃慶餘戶籍謄本影本（本院卷第291頁至297頁）、臺北市○○區○○路○○號門牌證明書影本（本院卷第299頁）、臺北市○○區○○段一小段106建號即門牌號碼臺北市○○區○○路○○號房屋之異動清冊影本（本院卷第523頁至525頁），及系爭國有土地航照影像判釋成果報告正本（本院卷第531頁至539頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠注意事項第10點要求全體共有人須共同申購有無違反法律保留原則？㈡系爭國有土地之申購是否符合35年12月31日前已供建築、居住使用至今之要件？㈢原告是否符合「直接使用人」之定義，而有申購系爭國有地之權？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地（司法院釋字第772號解釋意旨及立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書討86頁參照）。故國有財產法第52條之2規定，係為解決35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有非公用不動產，而形成占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。準此，該法所保障之對象應係國人於政府辦理土地總登記前長期居住使用土地之權利，避免人民於政權交替期間因不諳國家土地登記法令致權利受損所為之特別立法。
2.此外，被告為辦理國有財產法第52條之2讓售國有非公用不動產案件需要，爰訂定注意事項第8點（四）規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件（所附證件為影印本者，申請人應自行核對與正本相符並註明認章）：（四）35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳一種）：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。
2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。3.水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位或鄉鎮市區公所核發之證明文件。5.其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。」第10點第1項規定：「依本條申請讓售國有土地案件，其私有主體建物為共有者，由全體共有人協議申購持分共同申購。如申購人主張就各自分管使用範圍分割讓售者，應共同檢附分管使用範圍協議書及附圖，但建物使用性質成一整體不可分者，不得主張分管使用。」第13點規定：「申請讓售案件，執行機關依相關證件及勘查資料審查後，如須申請人補正者，應視補正內容通知申請人於接到通知之次日起15至30日內補正。申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……（五）經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。……。」又被告為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，統一實務作業之處理方式，另制訂發布補充規定第4點關於證明文件之認定規定：「（一）原屬日人所有之國有房地，日人設籍使用係屬自有房地之使用，故不得以日據時期日人設籍資料作為35年12月31日以前使用國有房地之證明文件。……（八）日據時期戶籍謄本所載土地番號與申購之地號相符，如土地面積相當且地上為獨棟建物者，該謄本得作為35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件，並由申購人切結日據時期即已建築使用後依規定辦理讓售。但地上如有多棟建物，應再就所在位置之正確性加以審酌。……。」前開注意事項及補充規定乃主管機關基於職權所訂定的細節性及技術性行政規則，並未對人民權利的行使增加法律所沒有的限制，也沒有逾越母法的限度，被告依據國有財產法第52條之2辦理讓售國有非公用不動產案件事宜，自得予以援用。
3.注意事項第10點第1項規定並無違反法律保留原則：原告雖主張：被告依據注意事項第10點稱申請讓售國有土地，其私有主體建物為共有者，由全體共有人協議申購持份共同申購，要求申購人蔡清國、蔡清弘應會同共有人蔡清華、蔡清雯等人始能共同申請申購，顯屬增加母法所無之限制，並涉及限制人民依法享有之實體權利，逾越行政規則所能規範細節性、技術性事項之範疇，自屬子法超越母法，已明顯違反法律保留原則，依法自應不生規制人民之效力云云，惟按前揭注意事項第10點第1項規定係為使私有主體建物共有人均能依其持分申購取得國有土地所有權，避免因主體建物占用之國有土地歸由少數共有人獨有，致將來主體建物分割時，再衍生部分建物共有人無基地可使用之爭議，核符合國有財產法第52條之2規定之意旨，並未對人民增加法律所無之限制。則主管機關本於法定職權，訂定讓售作業程序、讓售注意事項及審查補充規定等行政規則，就國有非公用財產讓售作業程序、國有財產法第52條之2讓售範圍及讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，以供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實之依據，既無違憲法第23條法律保留原則之要求，自得援引為執行國有財產法第52條之2規定之不動產讓售案件之依據（最高行政法院109年度判字第453號判決意旨參照）。準此，注意事項第10點第1項規定並無違反法律保留原則甚明，原告前開主張，要非可採。
㈡系爭國有土地之申購不符「於35年12月31日前已供建築、居住使用至今」等要件：
1.經查，原告前曾於92年1月13日、93年9月16日及95年10月18日檢具載有門牌臺北市○○○路○○號」於35年10月1日有訴外人黃慶雲設籍之戶籍謄本及臺北市政府都市發展局核發之「日治時代西門町附近」藍曬圖影本等文件（訴願卷第95、132至134頁），主張○○路00號房屋係黃慶雲於36年間向臺北市政府購買取得，於39年間改建，並增編「○○路00號」門牌，持○○路00號戶籍謄本作為35年12月31日以前已經使用系爭國有土地之證明文件，向被告申請承購系爭國有土地，經被告審核結果，認系爭國有土地依登記簿謄本所載（本院卷第287頁），係自日治時代之「西門町2丁目17番之1及17番之11」土地重測而來，原土地所有權人為「本願寺派本願寺台北別院」，係屬日人產業，於35年2月27日由前臺灣省政府財政廳奉准接管收歸國有，另向臺北市萬華區戶政事務所查證得知（訴願卷第146頁），「○○路00號」最早之設籍資料為38年8月14日，且該門牌係於49年7月15日初編，查無相關整改編之紀錄。足見於35年12月31日以前，「○○路00號」查無本國人設籍使用之紀錄，尚無法證明已有本國人取得建築居住使用權利，遑論有前述長期居住使用而經登記為國有之情形，核與國有財產法第52條之2讓售規定之立法意旨不符，經被告發函通知限期原告補正後，仍未獲其補正，遂經被告分別於92年10月17日、95年7月24日及97年7月11日，以前開函予以註銷前揭申購案，此有被告該等註銷函文附卷可資佐證（訴願卷第137至145頁）。
2.次查，原告蔡清國、蔡清弘復於104年1月13日，再次向被告申請承購系爭國有土地，核其主張之理由無非係以系爭國有土地重測前地號即西門段2小段17-1、17-11等地號，均係分別於39年、49年間自日治時代之「臺北市西門町2丁目17番地」分割而來，並提出訴外人黃慶餘日治時代戶籍謄本（原證21、22），主張黃慶餘於昭和13年（民國27年）3月4日自本籍即台北州台北市濱町4丁目9番地因「分家」而移出原戶籍，並於同年3月15日並將其戶籍自其本籍遷移至「西門町2丁目17番地」，得以證明「17番地」自27年起，即已有台人設籍之資料。又黃慶餘、黃慶雲兄弟於36年間，向政府購入破屋，並於同處拆除後於39年申請建築執照獲准，其係以「臺北市西門町2丁目17番地、17番地之1」之國有土地為基地，若無相反事證，自可認於該建物使用之範圍內，有使用之事實及使用之權源，故該建物所占土地面積部分，自得為本件申購之標的云云，惟基於下列之理由，本院認其主張為不可採：
⑴依原告所提出訴外人黃慶餘之戶籍謄本所示，固可知「臺北
市西門町2丁目17番地」之土地上於27年間即有國人設籍，且參諸系爭國有土地之土地登記簿所載，原告所申購之系爭國有土地亦係由「17番地」分割而來，然從前述相關土地分割之歷程可知，諸多土地均係自「17番地」分割，系爭國有土地之面積與「17番地」面積相較，兩者顯不相當，參以臺北市政府都市發展局核發之「日治時代西門町附近」藍曬圖影本所示，足徵17番地上於日治時期已建有多棟建物，關於黃慶餘居住使用之位置是否即是本件原告申購系爭國有土地所在之位置，參諸前開補充規定第4點第8款規定，實有進一步審酌其正確性之必要，本院自無從僅憑此為原告有利之認定。又依卷附系爭國有土地登記簿謄本所載，原土地所有權人為「本願寺派本願寺台北別院」，係屬日人產業，依補充規定第4點第1款關於證明文件之認定規定，原屬日人所有之國有房地，不得以日治時期日人設籍資料作為35年12月31日以前使用國有房地之證明文件，此乃因國有財產法第52條之2規定立法意旨所保障之對象應限於國人於政府辦理土地總登記前長期居住使用土地之權利，而不包括日治時期居住之日人。依循此立法目的之解釋，可知系爭國有土地於日治時期既係供日人建築「本願寺派本願寺台北別院」之用，屬日人產業，自非屬系爭條文立法者所欲保障之範疇甚明。又參以坐落系爭國有土地上之「○○路00號」建物最早之設籍資料為38年8月14日，由此益徵原告主張：系爭國有土地於35年12月31日前已有供國人建築、居住使用，符合申購之要件云云，顯非可採。
⑵再者，從卷附台北市政府前日產出售破屋清冊所載以觀（訴
願卷第98至99頁），該清冊係記載「前台北市政府日產清理室」於36年間出售政府所接收原屬日人產業之破屋，以陳報「前台灣省日產清理處」存查，既該等破屋原均屬日產，是否符合前述「於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」之要件，已非無疑；又黃慶餘、黃慶雲兄弟係於36年間向政府購入破屋，始取得「○○路00號」之所有權，購入面積分別為38.12坪及18.16坪（合計56.28坪），另於39年10月26日申請建造4棟磚造房屋，其中即包含「○○路00號」建物，此可觀諸原告所提出之39年10月26日繪製臺北市○○路
103、104、106、175建號建物平面圖影本即明（本院前審卷第36至39頁），惟此均屬35年12月31日之後始發生之事，尚無從依此反推認35年12月31日以前系爭國有土地之建築、使用狀況。又況，黃慶餘與黃慶雲之繼承人，於92年6月25日分別向被告申購臺北市○○區○○路○○○○號、00-0號所坐落之國有土地（即漢中段一小段第638、639、640、641地號土地），面積分別為41.14坪、21.4775坪（合計62.6175坪），此為原告所是認，並有被告所提供之出售國有房地申購案卷證資料附卷可考（被證3、4），足徵黃慶餘與黃慶雲之繼承人於92年間向被告所申購國有土地之面積已約莫相當於黃慶餘等2人前於36年間向政府所購入破屋之面積範圍，自無由將原告所謂嗣於39年始增建之○○路00號使用土地範圍亦納入「35年12月31日以前已供建築、居住使用」之範圍認定。故原告主張其所有建物坐落基地，必然為黃家於該地實際使用之範圍，自應准予讓售云云，實屬無據。
⑶此外，原告固另提出34年3月13日拍攝系爭國有土地之航照
圖，委請國立台灣大學理學院空間資訊研究中心就系爭國有土地航照圖進行影像判釋，依判釋成果報告總結載稱略以：系爭國有土地航空影像中，根據影像上之特徵型態、組織紋理與灰度值等狀況，可判定此地於34年3月13日時已有建物存在等語（本院卷第527頁至539頁），然系爭國有土地於日治時期係供日人建築「本願寺派本願寺台北別院」之用，屬日人產業，並無國人建築、居住使用之紀錄可查，業如前述，而前開影像判釋成果報告至多僅能證明系爭國有土地上於34年時已有建物存在，惟尚無從推翻前開關於系爭國有土地原係供日人建築使用之認定。至原告另援引39年10月26日繪製之建物平面圖，主張○○路00號、00號、○○路00號及○○○路00號分別由黃慶雲、黃慶餘所改建，其中除本件原告所有以外之三間房屋，其直接使用人均已由被告同意辦理申購，相關卷宗內容及資料均為相同，被告竟准許其他3件申購案，而僅駁回本件，亦有相同事務而為不同處理違反公平原則之錯誤云云。惟查，黃慶餘與黃慶雲之繼承人，於92年6月25日分別向被告申購臺北市○○區○○路○○○○號、00-0號所坐落之國有土地時，經被告向臺北市萬華區第一戶政事務所查證「成都路54-1號、54-2號」門牌係於82年6月10日整編，另依案附戶籍謄本記載，自35年10月1日起即有黃慶雲、黃慶餘設籍於該地，此可觀諸卷附被告受理依國有財產法第52條之2規定申購國有土地案件簽核表及戶籍登記資料等即明（被證3第18、42頁、被證4第18、142頁），反觀本件被告向臺北市萬華區戶政事務所查證之結果，「○○路00號」最早之設籍資料則為38年8月14日，兩申請案之卷證資料所示迥不相同；另關於訴外人呂傳東部分，雖亦於104年1月19日檢具資料向被告申購同段636、637地號土地，並同樣援引國立台灣大學理學院空間資訊研究中心航照影像判釋結果報告，判定該地號土地自34年3月13日已有建物存在，惟細譯該案卷附土地及建物登記謄本所載，即不難發現該案案況事實與本件仍有差異存在，原告陳稱：前開另案相關卷宗內容及資料均為相同云云，核與卷附資料不符，是以，被告基於個別案況之不同，詳予審酌各申購案件之事證而分別為不同之決定，尚無違反平等原則可言，自難允許原告比附援引他案作為本件有利其認定之基礎。
3.末以，依國有財產法第52條之2規定，向被告申請讓售非公用財產類之國有土地，須以能證明於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今，為前提要件，然依前述原告所提事證仍不足以證明此節，且若私有主體建物為共有者，依讓售注意事項第10點第1項規定，應由全體共有人協議申購持分共同申購，如申購人主張就各自分管使用範圍分割讓售者，應共同檢附分管使用範圍協議書及附圖，其規範目的在於避免因主體建物占用之國有土地歸由少數共有人獨有，致將來主體建物分割時，再衍生部分建物共有人無基地可使用之爭議，核無違國有財產法之立法意旨。是以，原告以系爭國有土地為「○○路00號」建物坐落基地，主張依國有財產法第52條之2規定申請讓售，即應由上開建物全體共有人共同申購，始為適格之讓售對象。而原告之母親蔡曾雪櫻係於66年9月25日買賣取得「○○路00號」建物，蔡曾雪櫻於87年6月25日過世後，由原告之父蔡毓根單獨繼承系爭建物，並於89年7月24日始將該建物以贈與為由移轉登記予其子女即原告3人及訴外人蔡清華，其權利範圍各1/4等情，業經本院當庭與兩造確認無訛，並有原告提出之建物登記謄本、異動索引、臺北市土地建物異動清冊等件在卷可稽（原證11），本件申請承購案於104年1月13日提出時卻僅由部分所有權人即原告蔡清國、蔡清弘提出申請，被告以「○○路00號」主體建物共有人非僅原告2人，已以105年6月1日函依前述規定通知原告2人會同蔡清華、蔡清雯限期申請承購，原告未依被告通知限期補正事項完成補正，不符前開申購系爭國有土地之法定要件，足堪認定，其請求判命被告應依其申請，作成核准讓售系爭國有土地應有部分各4分之1予原告蔡清國、蔡清弘、蔡清雯之行政處分，核屬無據。至前述其餘有關「㈢原告是否符合『直接使用人』之定義，而有申購系爭國有地之權？」之爭點，爰無進一步論述之必要，附此敘明。
七、綜上所述，原告所述各節均非可採，本件原告申請讓售系爭國有土地，惟經被告查認原告未能檢附於35年12月31日前已使用系爭國有土地之證明文件，且未會同其他建物所有權人申請承購，因此以原處分註銷其申購案並敘明理由通知原告，於法核無違誤，訴願決定不受理，固有未洽，惟其結論與原處分駁回原告申請之結果並無二致。原告訴請判決如訴之聲明，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇 嫊 娟
法 官 陳 雪 玉法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 21 日
書記官 吳 芳 靜