臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1808號109年7月30日辯論終結原 告 陳茂獻被 告 桃園市桃園地政事務所代 表 人 游貞蓮（主任）訴訟代理人 游燕琪
林玉穎謝坤達上列當事人間繼承登記事件，原告不服桃園市政府中華民國108年9月11日府法訴字第1080190917號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，依被告聲請由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告、鄭陳蕊、周美、黃雅淳及黃哲斌為繼承被繼承人陳景芳所有桃園市○○區○○段中庄小段96地號土地（下稱系爭土地，面積427平方公尺，權利範圍2分之1），爰於民國108年4月23日向被告申請繼承登記系爭土地為公同共有，經被告比對周陳英（被繼承人陳景芳之女，日據時期姓名陳氏英）之日據時期戶籍謄本，顯示其與劉益曾互為配偶，劉益於該婚姻期間收養廖鄭招治（日據時期姓名劉氏招治，婚後姓名廖氏招治，光復後姓名廖鄭招治）收養效力及於周陳英，然廖鄭招治之光復後戶籍謄本缺漏記載養父母記事，且未記載是否終止收養，致無法判斷廖鄭招治是否為繼承人之一。且原告未證明是否繳清地價稅，又未繳納登記費及書狀費，被告遂依土地登記規則第56條規定，以108年5月6日溪地一補字第387號補正通知書（下稱補正通知書）請原告於接到通知書之日起15日內補正，原告逾期未完全補正，被告依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以108年6月3日溪地一駁字第121號駁回通知書（下稱原處分）駁回之。原告不服，提起訴願，遭決定：「原處分關於未辦理退費部分撤銷，由原處分機關（即被告）於30日內另為適法之處分。其餘部分訴願駁回。」後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠廖鄭招治（日本大正9年0月00日出生，當時姓名為劉氏招治
）除戶謄本無養父母記事，所附謄本中亦無終止收養記事，無從判斷其收養情形。被告稱廖鄭招治係劉益及周陳英（日據時期名為劉陳氏英，與劉益離婚後，復與周萬春結婚，冠夫姓而成為周陳英）之養女，然周陳英為原告之姑母及岳母，且自臺灣光復伊始，即有同住事實，復於52年間原告與周陳英之養女周美結婚，就原告及周美記憶所及，周陳英一生中僅收養周美一人，是被告所陳顯有誤會。
㈡桃園市政府106年11月28日府地籍字第1060286734號函援引
之最高法院57年度臺上字第3410號民事判例、最高法院94年度臺上字第2155號民事判決及臺灣高等法院103年度家上字第161號民事判決，雖引用法務部前身即前司法行政部58年間出版「臺灣民事習慣調查報告」稱「有配偶收養子女固得不與其配偶共同為之，其收養效力仍及於其配偶，……其與養子女之關係不因離婚而受影響……」，然臺灣地區於日據時期是否完全適用前開調查報告而毫無例外？該報告調查方式是否符合論理法則及經驗法則？且當事人既未為收養之意思表示，當不受收養效力之拘束。新北市新莊戶政事務所106年11月23日新北莊戶字第1063853926號函引用內政部44年6月2日臺（44）內戶字第68225號函表示，臺省日據時期戶口冊籍及證明文件，僅可作為參考資料，然該所卻兀自援引劉益有收養廖鄭招治戶籍記事，逕自推論認定周陳英與前配偶劉益併同收養廖鄭招治，實有爭議。
㈢最高法院19年度上字第916號判例略以，習慣法則存在與否
，除主張之當事人依法提出證據外，法院應依職權調查之；最高法院40年度臺上字第1945號判例略以，主張習慣法則以為攻擊防禦方法者，自應就此種慣行負擔舉證責任。是被告就其所稱之習慣應負舉證責任，本院則應依職權調查。況依行政法院組織法第16條之1第1項及法院組織法第57條之1第1項規定，最高行政法院及最高法院於107年12月7日該法修正施行前依法選編之判例，若無裁判全文可資查考者，應停止適用，故被告若就前述習慣未能舉證證明，即應停止適用。又該習慣存有性別不平等情事，不應留存至今。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定不利於原告部分及原處分關於駁回登記申請部分均撤銷。⒉被告就原告108年4月23日之申請案，應作成准予繼承登記之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠行政機關所發布之解釋函令，其屬性為行政程序法第159條
第2項第2款規定之解釋性行政規則，被告為行政機關並無司法審查權限，受理案件後對於作成行政處分時是否合法或適當，原則上應依相關規定及函釋見解作成處分，而無排除適用函釋之裁量權。又法務部歷年來就臺灣民事習慣調查報告發布之函釋意旨既未經宣告廢止或經各級法院排除適用，反經法院多次援引適用，此有最高法院57年度台上字第3410號民事判例、94年度台上字第2155號民事判決及臺灣高等法院103年度家上字第161號民事判決可資參照，且未經司法院大法官宣告違憲，足徵被告應依該函釋意旨審查並作成行政處分，先予敘明。
㈡按法務部84年5月25日（84）法律決字第11932號函釋（下稱
法務部84年5月25日函釋）意旨，依據日據時期臺灣民間習慣，收養子女，於養親有配偶時，如於日據時期昭和年代（15年以前），有配偶收養子女固得不與其配偶共同為之，其收養效力仍及於其配偶，而養父母之離婚非屬收養關係終止之事由，其與養子女之關係不因離婚而受影響。查周陳英於大正10年4月11日至大正15年12月15日為劉益之配偶，又廖鄭招治於大正12年12月22日出養於劉益，戶籍資料記載為劉益之養女，依前揭函釋意旨，收養效力及於劉益是時之配偶周陳英，且周陳英不因離婚而當然中止與廖鄭招治之收養關係。且廖鄭招治之光復後戶籍謄本缺漏記載養父母記事，未記載是否終止收養，致無法判斷廖鄭招治是否為繼承人之一。本案涉及收養關係之認定，依繼承登記法令補充規定第37點及96點規定，如戶籍登記事項有錯誤或遺漏時，應先向戶政機關申請辦理更正，如戶政機關無法處理，應循司法程序謀求解決，再向被告申請繼承登記。是被告以原告未能依正確之戶籍謄本製作繼承系統表辦理繼承登記為由，依土地登記規則第57條第1項第4款規定駁回所請，並無違誤。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告108年4月23日申請書（原處分卷第1至2頁）、補正通知書（本院卷第93頁）、原處分（本院卷第17至18頁）、訴願決定（本院卷第20至28頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
六、本院之判斷：㈠按土地登記為不動產權利之公示制度，土地法第43條規定，
依該法所為之登記，有絕對效力，即係將登記事項賦予絕對真實之公信力，以保護信賴該登記之善意第三人。是以土地登記依法既具有公信力，其登記自應力求正確並與實際權利狀態相符。土地法第73條規定：「（第1項）土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人聲請之。但其聲請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。（第2項）前項聲請，應於土地權利變更後1個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，6個月內為之。聲請逾期者，每逾1個月得處應納登記費額1倍之罰鍰。但最高不得超過20倍。」㈡次按依土地法第37條第2項規定授權訂定之土地登記規則第3
4條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。
三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。四、未依規定繳納登記規費。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。」第119條第1項規定：「（第1項）申請繼承登記，除提出第34條第1項第1款及第3款之文件外，並應提出下列文件：一、載有被繼承人死亡之戶籍謄本。二、繼承人現在戶籍謄本。三、繼承系統表。四、遺產稅繳（免）納證明書或其他有關證明文件。五、繼承人如有拋棄繼承，應依下列規定辦理……。六、其他依法律或中央地政機關規定應提出之文件。（第2項）前項第2款之繼承人現在戶籍謄本，於部分繼承人申請登記為全體繼承人公同共有時，未能會同之繼承人得以曾設籍於國內之戶籍謄本及敘明未能檢附之理由書代之。（第3項）第1項第1款、第2款之戶籍謄本，能以電腦處理達成查詢者，得免提出。（第4項）第1項第3款之繼承系統表，由申請人依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名。（第5項）因法院確定判決申請繼承登記者，得不提出第1項第1款、第3款及第5款之文件。」㈢再按繼承登記法令補充規定第37點規定：「收養關係之認定
如戶政機關無法處理，應循司法程序謀求解決。」第96點規定：「繼承人申請繼承登記時，應依照被繼承人與繼承人之戶籍謄本，製作繼承系統表。如戶籍登記事項有錯誤或脫漏時，應先向戶政機關申辦更正登記後，再依正確之戶籍謄本製作繼承系統表。」上開規定是內政部本於中央主管機關地位為協助下級機關於執行任務時對法規所為之解釋及認定事實，而訂頒之解釋性規定，性質上應屬行政規則，自得為被告所援用。
㈣末按戶籍法施行細則第1條：「本細則依戶籍法（以下簡稱
本法）第82條規定訂定之。」第15條第2款規定：「戶籍登記事項錯誤或脫漏，係因戶政事務所作業錯誤所致者，依下列方式辦理：……二、最後除戶戶籍資料錯誤或脫漏，由最後戶籍地戶政事務所查明更正，並通知當事人或原申請人。但非最後戶籍資料錯誤或脫漏者，由該資料錯誤地戶政事務所查明更正，並通知當事人或原申請人。」第16條規定：「戶籍登記事項錯誤，係因申報資料錯誤所致者，應由申請人提出下列證明文件之一，向戶籍地戶政事務所申請更正；戶籍地戶政事務所並依前條規定辦理：……。六、涉及事證確認之法院確定裁判、檢察官不起訴處分書、緩起訴處分書，或國內公證人之公、認證書等。七、其他機關（構）核發之足資證明文件。」㈤本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
⒈查本件原告與鄭陳蕊、周美、黃雅淳、黃哲斌以其等為繼承
被繼承人陳景芳所有系爭土地，於108年4月23日向被告申請繼承登記系爭土地為公同共有時，所提出之繼承系統表顯示，周陳英（被繼承人陳景芳之女）之法定繼承人僅有養女周美1人，此有本件土地登記申請書及繼承系統表在卷可考（原處分卷第1至4頁）。惟經被告比對周陳英（被繼承人陳景芳之女，日據時期姓名陳氏英）之日據時期戶籍謄本（原處分卷第5至6頁），發現陳氏英與劉益曾互為配偶（於大正10年4月11日結婚，於大正15年12月15日離婚)；而劉益於該婚姻期間（即大正＜民國12年＞12年12月22日）有收養廖鄭招治（日據時期姓名劉氏招治，婚後姓名為廖氏招治，光復後姓名為廖鄭招治），養子緣組入劉成戶內，且該戶籍謄本之「續柄細別」欄記載為「長男劉益養女」，亦有劉氏招治養子緣組入戶戶籍謄本、劉氏招治婚姻入籍姓名變更為廖氏招治戶籍謄本、廖氏招治光復後姓名變更為廖鄭招治戶籍謄本及戶籍謄本（除戶部分）在卷可稽（原處分卷第5至9頁）。
⒉按「民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。
」「繼承在民法繼承編施行前開始者，除本施行法有特別規定外，不適用民法繼承編之規定；其在修正前開始者，除本施行法有特別規定外，亦不適用修正後之規定。」「關於親屬之事件，在民法親屬編施行前發生者，除本施行法有特別規定外，不適用民法親屬編之規定；其在修正前發生者，除本施行法有特別規定外，亦不適用修正後之規定。」民法第1條、民法繼承編施行法第1條、民法親屬編施行法第1條分別定有明文。次按臺灣在日據時期本省人間之親屬及繼承事項，不適用日本民法第四編（親屬）、第五編（繼承）之規定，應依當地之習慣決之，惟臺灣關於收養之習慣不甚明顯時，得以日本民法為條理而予補充之（最高法院57年台上字第3410號判例、96年度台上字第691號判決意旨、台灣民事習慣調查報告＜法務部93年版第173頁＞參照）。又按日據時期，收養之終止，不以申報戶口為要件，故不得依戶口之登記，不憑事實據認其已否終止收養關係（台灣民事習慣調查報告，法務部93年版第181頁參照）。再按法務部84年5月25日函釋意旨略以：「查日據時期臺灣民間習慣，收養子女，於養親有配偶時，究應單獨收養抑或應共同收養，應視其收養之時期而有不同，如於日據時期昭和年代（民國15年以前），有配偶收養子女固得不與其配偶共同為之，其收養效力仍及於其配偶。……按日據時期收養關係之終止，有協議價（兩願）終止及強制終止兩種情形（臺灣民事習慣調查報告第166頁至170頁參照），而養父母之離婚非屬收養關係終止之事由，其與養子女之關係不因離婚而受影響，…」，經查，依據上開日據時期戶籍資料，周陳英既於大正10年4月11日至大正15年12月15日為劉益之配偶，又廖鄭招治於大正12年12月22日出養於劉益，戶籍資料記載為劉益之養女，則依前揭最高法院判決及法務部84年5月25日函釋意旨所揭示之臺灣民事習慣，收養效力及於劉益是時之配偶周陳英，且周陳英不因離婚而當然中止與廖鄭招治之收養關係，又因於日據時期，收養之終止，並不以申報戶口為要件，則周陳英之法定繼承人是否僅有養女周美1人？原告所提出之繼承系統表是否有欠缺而與事實不符之情形？即非無疑，故本案確有涉及收養關係之認定疑義，是依繼承登記法令補充規定第37點及96點規定，如戶籍登記事項有錯誤或遺漏時，應先向戶政機關申請辦理更正，如收養關係之認定係戶政機關所無法處理，即應循司法程序謀求解決，再向被告申請繼承登記。是以，被告係因本案尚有涉及收養關係認定之疑義，而先以補正通知書通知原告待補正事項包括：「本案廖鄭招治除戶謄本無養父母記事，所附謄本中亦無終止收養記事，『無從判斷其收養情形』，如戶籍登記事項有錯誤或遺漏時，請先向戶政機關申辦更正登記後，再依正確之戶籍本製作繼承系統表（繼承登記法令補充規定第37點、第96條）」乙節，請原告於接到補正通知書之日起15日內補正，逾期未補正或補正不完全即依土地登記規則第57條規定駁回，經核於法並無違誤。從而，原告主張被告已有逕自推論認定周陳英與前配偶劉益併同收養廖鄭招治乙事，係與事實不符，並無足採。
⒊參酌原告曾以利害關係人身分向新北市新莊戶政事務所申請
戶籍更正登記，經該所以108年4月11日新北莊戶字第1085014345號函(本院卷第255頁)復略以：「……。二、按內政部106年8月21日台內戶字第1060054212號函說明二意旨，按民法第1083條規定略以，養子女及收養效力所及之直系血新卑親屬，自收養關係終止時起，回復其本姓，並回復其與本生父母及其親屬間之權利義務。復按法務部84年8月16日（84）法律決字第19610號函釋略以，收養之終止有協議終止與強制終止（裁判終止），日據時期之協議終止收養關係，係以養親與養子之協議而終止，又收養之成立，日據時期係以雙方合意即告成立，是否申報戶口，於收養關係之成立並無影響，收養之終止亦同，不以申報戶口為要件，故不得僅依戶口之登記與否作為判斷收養關係之存續，應依具體事實認定之。三、依戶籍資料記載，本案當事人於大正9年（民國9年）0月00日出生、申報姓名為『鄭氏招治』、父姓名為『鄭溪』（昭和17年『民國31年』2月6日歿）、母姓名為『鄭劉氏赤』（民國57年3月18日歿），於大正12年（民國12年）12月22日養子緣組劉成戶內，續柄細別欄記載為『長男劉益養女』(劉益與劉陳氏英於大正10年4月11日結婚，大正15年12月15日離婚)，姓名變更為『劉氏招治』，嗣於昭和17年（民國31年）5月8日與廖成田結婚，從夫姓為『廖氏招治』，於民國35年10月1日在廖接枝戶內初設戶籍登記時，姓名申報為『廖鄭招治』、父姓名為『鄭溪』、母姓名為『鄭劉氏赤』，惟未申報養父母姓名，迄民國97年9月13○○○區○○里○○鄰○○街○○號之12廖天賜戶內死亡，合先敘明。
四、經查日據時期昭和年代（民國15年以前）之臺灣習慣，有配偶收養子女固得不與其配偶共同為之，其收養效力仍及於配偶，雖養父母離婚非屬收養關係終止之事由，然依民國35年辦理之全國性臺灣人民初次設籍登記，所登記資料係依事實狀況自行申報，當事人於戶長廖接枝戶內申報戶籍登記即未申報養父母姓名，並回復本姓冠夫姓為『廖鄭招治』，且劉陳氏英與劉益於大正15年（民國15年）離婚後即回娘家復籍並於昭和2年（民國16年）與周萬春再婚，故渠等嗣後有無終止收養，係屬事實認定問題，復查劉益（民國68年8月13日歿）、周陳英（民國68年1月31日歿及當事人皆已歿，渠等收養關係是否仍繼續存在無從探究？五、……。另參照改制前行政法院78年判字第2137號判決略以：『按收養為私權法律關係，收養關係之成立與否之爭執，唯有管轄權之事實審法院有裁判之職權。』請臺端依戶籍法施行細則第16條規定：『戶籍登記事項錯誤，係因當事人申報錯誤所致者，應由當事人提出下列證明文件之一，向現戶籍地戶政事務申請更正：……。六、涉及事證確認之法院確定裁判、……或國內公證人之公、認證書等。……。』……檢附其他相關之足資證明文件，或逕循司法途徑確認渠等收養關係，俟取得法院確定判決後再憑辦理。」依此，益證周陳英與廖鄭招治間收養關係之認定，確實為戶政機關所無法處理。況且，原告於本院準備程序時亦坦稱：其確未針對收養關提起相關民事訴訟，亦未持被告補正通知書至戶政事務所調閱廖鄭招治繼承人資料等情屬實（本院卷第273頁之筆錄）。則本案既涉及收養關係認定疑義，自應循司法程序解決，並持憑法院之確定判決向戶政機關申辦更正登記後，再依正確之戶籍謄本製作繼承系統表，俾憑辦理繼承登記，始為正辦。是以，被告以本案係涉及收養關係認定疑義，先以補正通知書通知原告補正，原告逾期並未補正，被告以原告未能依正確之戶籍謄本製作繼承系統表辦理繼承登記為由，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，作成原處分駁回所請，揆諸前揭法令規定及函釋意旨，於法要無不合。
㈥至原告聲請本院依職權調查前司法行政部58年間編制「臺灣
民間習慣調查報告」及法務部84年5月25日函釋有關日據時期「臺灣民間習慣」之收養子女，是否至今仍賡行適用？是否違反有關「性別平等」各該法令規範？是否有背於公共秩序或善良風俗？乙節，惟按「收養為私權法律關係，收養關係之成立與否之爭執，唯有管轄權之事實審法院有裁判之職權。行政機關就收養關係之成立與否，並無確認之權限，則於行政機關就收養之成立有疑問，不能逕為認定時，在未經上開法院判決確定之前，委無強使被告機關接受原告主張之法律依據。原處分函復原告先訴請法院認定後，再補辦收養登記當無不合。至所謂訴請法院認定云云，乃指民事訴訟法第583條規定之確認收養關係成立之訴而言，……。而確認收養關係成立之訴係專屬管轄，非本院所得越俎代庖。」改制前行政法院78年度判字第2137號判決意旨可資參照。又按因家事事件法第3編第3章就親子關係事件程序已有整體規範，民事訴訟法第583條規定於102年5月8日配合刪除；而家事事件法第2條規定：「本法所定家事事件由少年及家事法院處理之；未設少年及家事法院地區，由地方法院家事法庭處理之。」「確認收養關係存在或不存在事件」屬家事事件法第3條第1項第4款所規定之甲類事件。依同法第67條第1項規定：「就法律所定收養關係有爭執，而有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認親子或收養關係存在或不存在之訴。」準此可知，確認收養關係存在或不存在，係專屬地方法院家事法庭管轄，並非得由被告或本院逕行認定，故原告聲請本院調查上開事項，並無足影響本件判決之結果，核無調查之必要，併此敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
書記官 黃玉鈴