臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1813號109年7月29日辯論終結原 告 邱得訴訟代理人 陳益軒 律師複 代 理人 顏嘉盈 律師被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國108年9月6日訴字第108006號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為大陸地區人民，係大陸籍「鑫順6688號」一般液貨船（下稱系爭船隻）船長，於民國107年12月20日12時17分許，與其船員邱旗輪等共8人，駕駛系爭船隻，未經許可進入臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線外21.7浬處，北緯23度30.826分、東經118度56.522分，下稱系爭水域），為被告第八海巡隊澎湖艦發現，遂以廣播示意停船受檢，原告卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，加速逃逸，抗拒停船接受檢查。經澎湖艦一路緊追，於同日12時38分於限制水域外之澎湖花嶼西北25.2浬（領海基線外25.2浬，北緯23度32.499分、東經118度52.925分）處，以小艇強行併靠、登臨控制後，始配合檢查，並經執法人員於登檢調查後，確認有船身無船名及拒絕停船受檢之違法事實。被告依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條、第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以108年1月28日艦第八隊字第0800003號裁處書（下稱原處分）處以新臺幣（下同）150萬元罰鍰，原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠被告就原處分之作成缺乏事務權限，訴願機關之管轄亦屬違法：
1.按訴願法第4條第6款及第7款中央機關訴願管轄規定，明確規範中央一級機關（主管院）及二級機關（各部、會、行、處、局、署）始有訴願管轄權限，二級機關以下之中央機關並無訴願管權。經查，海洋委員會海巡署為中央三級機關，並非上開訴願法第4條第6款及第7款規定具有訴願管轄權之中央機關，其所為之訴願決定，自屬違法（無效）之訴願決定。
2.次按兩岸條例第80條之1第2項所列執行前項（第1項）所訂罰鍰之「海岸巡防機關」，依海洋委員會組織法第1條：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會（以下簡稱本會）」及第5條：「本會之次級機關及其業務如下：
一、海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。二、海洋保育署：規劃與執行海洋保育事項。」等規定，應指僅有海岸巡防機關始有權訂定裁罰標準，並執行之權利。又海洋委員會海巡署，下轄所屬艦隊分署為海巡署之下級機關，是被告並非上開法律規定執行大陸船舶違反兩岸條例第32條第1項規定罰鍰裁罰權之機關，故被告對於原告所涉違反兩岸條例第32條第1項規定行政裁罰事件，尚無逕以被告名義裁處罰鍰之法定權限，所為之本件罰鍰處分，應屬缺乏事務權限之違法或無效行政處分。如再審視有關海洋委員會海巡署之組織法第2條之掌理事項中，業已明定包括：「一、海洋權益維護之規劃、督導及執行」、「五、公海上對中華民國船舶或依國際協定得登檢之外國船舶之登臨、檢查及犯罪調查。」、「七、海域及海岸之安全調查」；另再參照海巡署於108年7月15日署巡執字第10800155572號令訂定發布之「違反海岸巡防法罰鍰額度裁量基準」，該罰鍰額度裁量基準亦係由海巡署所訂定，並非被告所發布，在在可證有關兩岸條例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防機關」就是海洋委員會之海巡署無誤，海巡署之次級機關即被告應無裁罰之權源。
3.作成行政處分之機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有權官署，原本無管轄權之機關所為行為，除非因委任或委託之關係，從上級或平行之機關獲得授權，否則即屬有瑕疵之處分行為。法律上強制遵守機關之權限劃分，一方面是為貫徹憲法上權力分立原則，另方面係為維護人民審級救濟之利益，蓋行政機關一旦違反管轄之劃分，則行政爭訟之審級救濟必陷於紊亂。最高行政法院109年判字第196號判決理由足參(原證三)。經查，本件被告機關係屬海洋委員會海巡署之次級機關，屬於中央之四級機關，然並非屬於兩岸人民關係條例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防機關」，有關兩岸人民關係條例第80條之1第2項規定所稱之：「海岸巡防機關」應係海巡署，即中央之三級機關，且海巡署亦無授權被告機關得就此部分事項為裁罰，縱認海巡署確實有授權其鑑隊分署對於有關兩岸人民關係條例第80條之1第2項所規定之事項有做成處分之權限，然亦關係本件訴願機關究竟是否應改為海洋委員會？而非仍屬海巡署，故被告機關缺乏事務權限作成之系爭處分，應屬行政程序法第111條第6款所列之無效行政處分。原告依法訴請撤銷，於法有據。
㈡原告與系爭船隻未經許可航行即進入系爭水域固屬事實，惟並無原處分認定之拒絕停船受檢：
1.訴願決定理由載稱，依據被告提出檔案名稱「越界拒檢」之蒐證錄影光碟，光碟影片時間7分0秒、7分50秒、8分30秒、9分0秒、12分0秒、14分0秒、15分50秒、19分0秒，共8次廣播命令原告停船，但原告非但不理會返朝大陸地區加速逃逸，直至海巡艦放下海巡艇自側方強行併靠，執法人員登船後，原告才停航。然查，依據上開蒐證影像紀錄，被告命令停船受檢之廣播，並無擴音器回音，且光碟紀錄之廣播聲量，係一般室內對話聲量，故被告所稱之執行廣播之方法，並非使用擴播器為之，尚不能證明原告有聽見停船受檢廣播後拒絕停船受檢之事實。再者，依據上開光碟影像所示，海巡艦放下海巡艇強行併靠登檢之過程，海巡艇是自系爭船隻左後方靠近，海巡艇併靠過程中，系爭船隻船尾推進器水花並無明顯因加速而擴大之現象，且系爭船隻亦無改變航跡情形，足認系爭船隻並無加速、蛇行或改變航向等拒絕停船受檢之事實。
2.系爭船隻噸位連同裝載之貨物逾400噸，被告執行登檢時，系爭船隻正以18節之航速航行（時速約33公里），減速後須要相當之時間及距離才能靜止，依據上開光碟影像顯示，海巡艇於光碟時間17分15秒時與系爭船隻左舷平行，此時原告才發現海巡艇有登船意思而開始減速停船，於光碟時間20分20秒靜止停航，是原告開始減速至靜止停之過程才耗時125秒，此乃400噸之船舶由18節航速減速停止所需之正常時間，亦可證原告於知悉海巡艇欲進行登檢之意思後，確有立即減速停船配合受檢，被告指稱原告加速逃逸拒絕停船受檢等云，皆屬主觀之臆測，客觀上並無證據足資證明原告確有拒絕停船受檢之事實。
㈢原處分違反兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之規定：
1.依兩岸條例第80條之1規定，大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之，及依同條例施行細則第42條第1項等規定，並非經扣留之大陸船舶均得裁處罰鍰，應由海岸巡防機關訂定裁罰標準決定是否應處罰鍰及依違法性輕重決定應裁處罰鍰數額。又按司法院大法官會議釋字第641號解釋要旨揭示，行政罰得予減輕者，於一定金額（罰鍰）或期間可量化時，行政機關應適用行政罰法第18條各項規定行使裁量權；對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，故行政機關訂定裁罰標準，應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨，故海岸巡防機關於訂定裁罰基準時，對於扣留之大陸船舶經調查後，得不裁處罰鍰及應裁處罰鍰之要件，以及裁處罰鍰數額多寡，應依據違法性輕重，訂定不同之處罰標準。然查，系爭船隻為液態貨船，而非漁船，原告係為南海作業之大陸漁船補給油料返航途中，因航線規劃疏誤穿越限制水域邊緣而進入限制水域，依據上述蒐證影像紀錄，原告航行於限制水域之時間僅15分鐘，對於臺灣海域安全及海洋生態，並無任何危害情事，是被告對於原告進入限制水域單純航行約15分鐘之行為，裁處150萬元鉅額罰鍰，依一般人民對於法律之情感評價，實有責罰不相當之過苛情狀。堪認系爭裁罰標準，確實存有違反比例原則情形，依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之法規命令，於本件裁罰即無適用餘地。
2.又審視被告之執行過程，全然並無驅離之動作，反而係一開始即要求原告所駕駛之船必須停船受檢，且當時於廣播中亦並未有說明要求停船受檢之理由為何？於此情節之下，又何來事後得以逕為扣船並裁罰？尤其系爭船隻於107年12月20日12時17分許，雖有未經許可航行進入北緯23度30.826分、東經118度56.522分臺灣地區限制水域內約2.3海浬之水域，然除系爭船隻船身未有標示船名之外，並無存在其餘有何不法之行為。且於被告機關施放小船追緝至18分02秒之時，此時原告所駕駛之系爭船隻業已離開我國之限制水域，是此情形下，又何須扣船？尤被告機關既當時已有登船，復查出系爭船隻即係「鑫順6688號」，當時係因系爭船隻船名牌固定繩索斷裂，原告才將船名牌收妥放置於駕駛艙內，且系爭船隻上有大陸地區船政機關核發之證書，被告登檢時有出示與被告查核，故系爭船隻並非無船名。非全然無法證明船籍資料，是此情節之下，又何須再予扣船之必要？
3.審視海岸巡防法第4條第1項第4款規定：「對航行海域內之船舶或其他運輸工具，如有損害中華民國海域之利益及危害海域秩序行為或影響安全之虞者，得進行緊追、登臨、檢查、驅離；必要時，得予逮捕、扣押或留置。」、中華民國領海及鄰接區法第17條第1項規定：「中華民國之國防、警察、海關或其他有關機關人員，對於在領海或鄰接區內之人或物，認為有違犯中華民國相關法令之虞者，得進行緊追、登臨、檢查；必要時，得予扣留、逮捕或留置。」、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法第16條規定：「中華民國之國防、警察或其他機關，對在專屬經濟海域或大陸礁層之人或物，認為有違反中華民國相關法令之虞時，得進行緊追、登臨、檢查；必要時，得強制驅離、或逮捕其人員，或扣留其船舶、航空器、設備、物品等，並提起司法程序。」，上述法律關於進行緊追之規定，均以有損害我國海域利益、危害海域秩序或違犯我國法令之虞，為緊追要件，故被告機關所屬「澎湖艦」於限制水域外，對系爭陸船進行緊追及登臨、檢查，應以上述法律要件判斷之。經查，依據上述光碟紀錄顯示，系爭陸船於限制水域內約15分鐘之狀態，均屬無害之航行行為，此無害航行狀態，至「澎湖艦」人員登船檢查時，均未改變，且依被告機關登船檢查結果，並未發現原告及系爭陸船有從事違反我國法令之行為，足認「澎湖艦」發動緊追權於限制水域外登檢系爭船舶時，系爭船舶之狀態，並無存在有損害我國海域利益、危害海域秩序或違犯我國法令之虞等情事，足認被告主張行使緊追權，於限制水域外扣留系爭陸船，顯屬違法在先。從而，被告機關事後再扣留系爭陸船後，復再對原告為罰鍰之處分，此部分之裁罰應屬違法之行政處分至明，自應予撤銷無誤。
㈣原處分存有違反一事不二罰之違法情事：
司法院釋字第503號解釋闡釋「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」，司法院釋字第604號及第751號解釋更明確指出「不得重複處罰乃法治國之基本原則」，故行政罰法第24條第2項、第26條第3項至第5項均訂有禁止重複處罰之規定，被告作成原處分時，自應謹守一事不二罰原則。經查，107年12月20日原告誤入臺灣地區限制水域當日，被告即將原告及所屬船員非法拘禁於未經法律許可設置之留置室內，至108年1月28日才釋放，是原告因過失誤入臺灣地區限制水域之違規行為，實質上被告已先處以拘禁40日處分後，另再裁處150萬元罰鍰，客觀上顯係對於一個違規行為，先處以自由罰處分後再處以財產罰處分，足認被告所為罰鍰處分，已有違反一事不二罰之法治國原則，應予撤銷。再退萬步言，縱認被告非法拘禁原告及所屬船員40日處分後仍得再做出罰鍰，惟依行政罰法第26條第3項至第5項規定，被告非法拘禁原告及所屬船員40日之日數，應量化折抵罰鍰金額，故被告做出罰鍰150萬元處分時，並未折抵原告及所屬船員遭被告非法拘禁之日數，足認原處分存有違反一事不二罰之違法情事，亦應撤銷。
㈤爰聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應給付原告150萬元。
三、被告則以：㈠被告對本件有裁罰權限：依暫行條例第3條第1項之規定，原
機關予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項。「海洋委員會海巡署各地區分署組織準則」業經行政院107年4月25日核定並於同(107)年4月27日送立法院備查在案；另依行政院107年4月27日公告，有關「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第80條之1權責事項，自同(107)年4月28日起由「海洋委員會海巡署及所屬機關(構)」管轄，故被告乃有權限做成裁罰處分之機關，原告訴稱於程序部分被告無作成行政處分之權限等語，並無理由。
㈡原告主張未接獲停船受檢命令非屬可採：依蒐證光碟影片顯
示，經海巡艦發現系爭船隻，以擴音器廣播8次命令停船實施檢查（蒐證光碟影片檔案名稱「越界拒檢」，時間7分0秒、7分50秒、8分30秒、9分0秒、12分0秒、14分0秒、15分50秒、19分0秒），並放下海巡艇實施緊追。原告非但未理會停船命令，反而轉向朝大陸地區方向加速逃逸。直至海巡艇自側方強行併靠，執法人員登船、命令停船時，從系爭船隻船艉推進水流狀態顯示，仍無停船跡象（蒐證光碟影片檔案名稱「越界拒檢」，時間21分30秒、「小艇登檢+無船名」，時間1分0秒），另考量本案海巡艦為500噸級，由蒐證影片中天氣、海象良好，原告視覺、聽覺均未受遮蔽或有所限制，應無不能發現一路實施緊追之海巡艦艇等情，此均有被告第八海巡隊107年12月20日艦檢字第0003310號檢查紀錄表、查獲地點海圖、蒐證影像光碟、原告訪談（調查）筆錄附卷可稽，原告主張未接獲停船受檢命令乙節，應無可採。
㈢原處分並無違反比例原則：海岸巡防機關處理大陸船舶未經
許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱系爭裁罰標準）係依兩岸條例第80條之1第2項規定授權訂定，其目的在於處理同類違規事件時，能在法定之法律效果範圍內，依違規情節裁處，以免違背平等原則與比例原則，系爭裁罰標準已就各類大陸船舶總噸位大小及危害性不同之標準為考量。依系爭裁罰標準第2條第3款第1目規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：三、其他類船舶：…（一）總噸位未滿1千：處100萬元以上300萬元以下罰鍰。」本件系爭船隻總噸位為390，被告審酌其違反行為輕重程度及所生影響等節，有船身無船名且有拒絕停船受檢等情事，處以150萬元罰鍰，符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項之規定，難認有違比例原則。原告主張原處分違反比例原則，尚無可採。
㈣原處分並無違反一事不二罰原則：原告復主張被告非法拘禁
原告及所屬船員40日，另再處150萬元罰鍰，且未就非法拘禁日數折算罰鍰數額，違反一事不二罰原則乙節，然依兩岸條例第32條規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於3個月內為下列之處分：……。」另依兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，有……無船名、拒絕停船受檢……者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」有關扣留船舶、物品及留置人員，屬主管機關所為保全證據、沒入前之處置或必要防衛處置行為，並非非法拘禁、更非自由罰（行政罰）。被告依上開規定留置原告及所屬船員等，程序並無違法。並無原告所指非法拘禁及應就拘禁日數折算罰鍰數額等違反一事不二罰之情事。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第17頁）、訴願決定書（本院卷第19頁至28頁）、被告檢查紀錄表（本院卷第59頁至60頁）、查獲系爭船隻位置圖（本院卷第61頁）、系爭船隻扣留收據（本院卷第63頁）、對原告之調查筆錄（本院卷第65頁至68頁）、系爭船隻人員名冊（本院卷第69頁）、大陸地區人民在臺人身自由限制通報及通知表（本院卷第71頁）、原告切結書（本院卷第89頁）、繳納罰鍰資料（本院卷第91頁）、系爭船隻船舶國籍證書（本院卷第93頁）、被告取締系爭船隻過程之蒐證光碟通話內容譯文（本院卷第143頁至145頁），及系爭裁罰標準（本院卷第193頁至195頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠被告有無作成原處分之權限？㈡原處分是否違反兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之規定？㈢原處分是否違反比例原則及一事不二罰原則？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按兩岸條例第29條規定：「（第1項）大陸船舶…非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域…。（第2項）前項限制或禁止水域，由國防部公告之。」、第32條規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於3個月內為下列之處分：一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第18條收容遣返或強制其出境。……」、兩岸條例施行細則第42條規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：…三、進入限制、禁止水域有…無船名、拒絕停船受檢…或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」又臺灣地區限制、禁止水域之範圍，業經國防部107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告在案。
2.次按兩岸條例第80條之1規定：「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」、系爭裁罰標準第2條規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：（一）總噸位未滿10：處新臺幣30萬元以上60萬元以下罰鍰。（二）總噸位10以上，未滿
100：處新臺幣60萬元以上120萬元以下罰鍰。…二、抽砂船：（一）總噸位未滿1千：處新臺幣300萬元以上500萬元以下罰鍰。（二）總噸位1千以上未滿2千：處新臺幣500元以上700萬元以下罰鍰。…三、其他類船舶：（一）總噸位未滿1千：處新臺幣100萬元以上300萬元以下罰鍰。（二）總噸位1千以上未滿2千：處新臺幣300萬元以上500萬元以下罰鍰。…」系爭裁罰標準是由海岸巡防機關基於兩岸條例之授權，為協助所屬人員針對兩岸條例第80條之1所授予的裁量權行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，按大陸船舶違反同法第32條所定各種違反法令的不同情節，考量大陸船舶違法態樣之不同，爰將裁罰標準區分為漁船、抽砂船及其他類船舶等三種類型依其輕重程度，分別訂定不同的裁罰區間，以作為原則性或一般性的裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引系爭裁罰基準作成行政處分。
3.綜合前開規定，可知為保護臺灣地區安全，防範大陸地區漁船或其他船舶擅闖臺灣地區水域，與臺灣地區漁民進行交易或騷擾海防等行為，原則上大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具應不可進入臺灣地區，惟為符合「國家統一綱領」所定中程階段兩岸通航之需求，並因應海峽兩岸未來關係之發展，宜基於對等互惠之原則，以前瞻性態度規範大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域，以避免政府將來規範兩岸通航事宜時，面臨無法律可資依據之困擾，爰為前開條文規定，以對大陸船舶產生一定之嚇阻作用，此為前揭條文之立法理由所明白揭示。是以，隨著兩岸小三通的開放，過去兩岸對「海峽中線」的認知，或過去兩岸彼此間對水域的認知，已經面臨挑戰。自從兩岸分治以後，大陸地區船舶，不再適用中華民國領海及鄰區法第7條「無害通過權」規定，而是改以兩岸條例前揭規定「限制海域」與「禁止海域」的概念取代，其中臺、澎及東沙地區的限制水域範圍為自領海基線起24浬海域，禁止水域範圍則為自領海基線起12浬海域，大陸地區的船舶，非經我方主管單位同意，不得進入，即是鑑於兩岸間之前開現狀，所為特殊之規定。原告援引聯合國海洋法公約第17條、海岸巡防法第4條第1項第4款、中華民國領海及鄰接區法第17條第1項及中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法第16條等規定，主張大陸船舶有無害通過我國領海之權利，原告航行路線縱有進入限制水域範圍，亦屬無害通過，進行緊追權以有損害我國海域利益、危害海域秩序或違反我國法令為前提，系爭船隻無害航行之狀態中，被告對之行使緊追權，並於限制水域外扣留該船，顯屬違法云云，顯然無視兩岸條例針對兩岸對立分治之狀態，為嚇阻大陸地區漁船或其他船舶擅闖我國水域，以保障國家之安全及漁業資源，所為前揭特別規定大陸船舶未經許可不得進入臺灣地區限制或禁止水域之立法目的，實屬無據。㈡被告有作成原處分之事務管轄權限，本件之訴願管轄機關為被告之直接上級機關即海洋委員會海巡署：
依兩岸條例施行細則第44條第1項規定：「本條例第32條第1項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。」海洋委員會組織法規自107年4月28日施行；海洋委員會海巡署組織法經行政院以107年4月25日行政院院授人組字第10700385551號令發布定自107年4月28日施行；海洋委員會海巡署各地區分署組織準則業經行政院於107年4月25日核定，並於107年4月27日發布並函送立法院備查，自107年4月28日施行。原行政院海岸巡防署降編入海洋委員會改為海洋委員會海巡署，行政院遂依據行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條規定：「原機關依前條第1項規定予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，其管轄權已依組織法規或前條第2項及第4項所定暫行組織規程加以變更，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項；…。」以107年4月27日院臺規字第0000000000A號公告「配合行政院組織改造以107年4月28日作為新機關組織調整生效日者之變更管轄機關法律條文表」及「配合行政院組織改造以107年4月28日作為新機關組織調整生效日者之變更管轄機關法規命令及職權命令條文表」，其中關於兩岸條例第80條之1第2項各該規定所列屬「海岸巡防機關」之權責事項原由「行政院海岸巡防署及所屬機關」管轄，自107年4月28日起改由「海洋委員會海巡署及所屬機關（構）」管轄（本院卷第121頁、第126頁）。是以，「海洋委員會海巡署及其所屬機關」就兩岸條例第80條之1所定事項均有事務管轄權，海洋委員會海巡署為處理關於違法大陸船舶之裁罰事項，就機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式等，另依行政程序法第159條第2項第1款規定，依職權訂定海岸巡防機關裁罰違法大陸船舶作業要點（本院卷第223頁至226頁）第2點規定：「本要點適用於海洋委員會海巡署（以下簡稱海巡署）及所屬機關依臺灣地區與大陸地區人民關係條例及其施行細則規定裁處罰鍰或沒入大陸船舶、物品等裁罰事項。」、第3條規定：「權責區分如下：㈠海巡署：統籌大陸船舶相關裁罰處分之規劃及督導事宜。㈡艦隊分署：辦理大陸船舶裁罰處分相關事宜，並開立裁處書。㈢海巡隊及機動海巡隊（以下簡稱海巡隊）：1.辦理證據調查、文書作業及裁處書送達事宜。2.大陸船舶違法事實明確，且所載漁獲物屬得沒入之情形時，就該漁獲物得逕行沒入，並為必要之處置。」準此，就兩岸條例規定大陸船舶相關裁罰處分係由各地區艦隊分署負責執行，並開立裁處書，被告依此自有本件處分之事物管轄權限，海巡署則統籌上開事項之規劃及督導事宜，訂定發布系爭裁罰基準俾供下級機關遵循執行，被告乃海巡署之下級機關，倘不服本件被告所為原處分，按訴願制度之目的，在於由上級機關就下級機關所為行政處分為自我審查，是原則上應以直接上級機關為訴願管轄，此可觀諸訴願法第4條第6款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。」即明，又同法第5條第1項則規定：「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。」依此，本件訴願管轄機關應為被告之直接上級機關即海巡署，而本件訴願決定由海巡署作成，於法並無不合。原告主張被告所為處分，應視為其上級機關海巡署所為之處分，不服原處分提起訴願救濟時，受理訴願機關應為海洋委員會，而非海巡署云云，顯與前揭規定與說明不符，要非可採。
㈢原處分並未違反兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之規定：
1.經查，原告為大陸地區人民，係系爭船隻船長，於107年12月20日12時17分，與其船員邱旗輪等共8人，駕駛系爭船隻，未經許可進入臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線外21.7浬處，北緯23度30.826分、東經118度56.522分），為被告第八海巡隊澎湖艦發現，遂以廣播、無線電等示意停船受檢，原告卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，加速逃逸，抗拒停船接受檢查。經海巡艦一路實施緊追，於同日12時38分於限制水域外之澎湖花嶼西北25.2浬（領海基線外25.2浬，北緯23度32.499分、東經118度52.925分）處，以小艇強行併靠、登臨控制後，始配合檢查，並經執法人員於登檢調查後，確認有船身無船名及拒絕停船受檢之違法事實。被告乃依兩岸條例第29條、第32條、第80條之1及施行細則第42條等規定，以108年1月28日原處分裁處原告150萬元罰鍰等情，有被告第八海巡隊107年12月20日艦檢字第0003310號檢查紀錄表、查獲地點海圖、蒐證影像光碟、原告訪談（調查）筆錄及大陸籍漁船系爭船隻違反兩岸人民關係條例案人員名冊等附卷可稽（本院卷第59至69頁）。原告固主張：被告澎湖艦雷達鎖定之2號目標並非系爭船隻，依蒐證光碟雷達影像紀錄顯示，被告發現2號目標時，該海域有近10艘船舶，被告未提出系爭船舶確實有進入限制水域之航跡證明，且無證據證明原告有收受澎湖艦以無線電廣播發送停船受檢之命令，澎湖艦發現系爭船隻航行於限制水域時起至小艇人員登檢時止，航向、航速均未改變，不能僅依澎湖艦曾以無線電廣播停船受檢之命令，原告未停船，即認定原告拒絕停船受檢，自不得為扣留系爭船隻裁罰之依據等語，然觀諸原告於遭查獲當日之訪談（調查）筆錄，對於其未經許可進入臺灣地區限制水域（澎湖花嶼西北領海基線外21.7浬處）之事實業已坦承不諱，另有被告提出之本件查獲位置圖可參（本院卷第61、65頁），且原告於本院準備程序中就此節業已明白表示不爭執（本院卷第116至117頁筆錄），嗣後始具狀改以前揭情詞置辯，是否可信已非無疑。其次，觀諸被告所製作系爭船隻蒐證影片之「越界拒檢」通話內容譯文（本院卷第143至145頁），顯示被告澎湖艦多次以無線電廣播對出現在蒐證畫面中之系爭船隻發送已進入我國禁、限制水域之警告，並命停船受檢，且從影片通話譯文載稱：「時間00:
06:45（我方）：花嶼西22海浬的大陸漁船、22海浬的大陸漁船，這是臺灣海巡署的廣播，立即停船接受檢查、立即停船接受檢查，你已經進入到我國的禁、限制水域、進入到我國的禁、限制水域，馬上停船接受檢查，這是臺灣海巡署第1次的廣播。」、00:07:18（陸方）：「……都是中國……。」、00:07:40（我方）：「剛剛又實施了第2次對該漁船廣播，該漁船目前還是沒有停止、停船。」、00:07:48（陸方）：「……哪裡的停船廣播、哪裡的廣播。」、00:07:55（陸方）：「……臺灣……」等對話與回應之內容觀之，足見受話之對方確於澎湖艦開始追緝系爭船隻之初，即已接收到停船受檢之命令，且明白係來自臺灣海巡單位之廣播內容，卻仍未停船，並續為如下回應：00:08:32（陸方）：「趕快回來吧，認祖歸宗。」、00: 19:43：「臺灣同胞你在查什麼查，都是中國海域，我們是漁政查的……（我方笑聲）……不要這樣不要這樣……說中國話的我們也是中國人，你也是中國人，大家都是中國人……。」益徵受話之大陸船隻明知正遭受澎湖艦之追緝，且表達希望不要繼續追緝之意，又被告當時追緝之對象僅有出現在蒐證影片中之系爭船隻，別無其他船隻，且該船屬原告所有，此經本院當庭勘驗蒐證影像光碟並與兩造確認無誤（本院卷第118、175頁筆錄），依此足證原告確有未經許可進入臺灣地區限制水域，為被告第八海巡隊澎湖艦發現，業以廣播、無線電等示意停船受檢，原告明知此情，卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，且加速逃逸，被告因此依據兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條之規定予以扣留系爭船隻，於法核無違誤，原告前揭主張要非可採。
2.其次，原告另主張：審視被告之執行過程，全然並無驅離之動作，反而係一開始即要求原告所駕駛之船必須停船受檢，且當時於廣播中亦並未有說明要求停船受檢之理由為何？於此情節之下，又何來事後得以逕為扣船並裁罰？云云，惟查，觀諸兩岸條例施行細則第42條第1項之規定意旨，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，有無船名、拒絕停船受檢者，主管機關即得扣留其船舶，並無必須先行驅離之要件，而原告經被告海巡隊澎湖艦發現進入限制水域，多次以廣播、無線電等示意停船受檢，原告卻無視海巡艦命其停船受檢之命令，拒絕停船受檢乙情，業如前述，又系爭船隻並無懸掛船名，且其船身在左、右邊的船舷、船尾、駕駛艙的左右側均無塗裝船名，業據被告當庭敘明，且為原告所不爭執（本院卷第117頁、第175至176頁筆錄），並於遭查獲當日之訪談（調查）筆錄中所自承（本院卷第66頁），被告因此認有扣留船隻，以為後續相關調查確認之必要，應屬於法有據。又況，被告第八海巡隊澎湖艦於107年12月20日扣留系爭船隻時，業已核發原告扣留收據1紙（本院卷第63頁），其上載明物之所有人、持有人或利害關係人對扣留不服者，得向扣留機關聲明異議，此為原告所明知，然扣留船隻僅為被告裁處行政罰前強制措施之一（詳後述），原告對其船隻遭扣留一事未曾依法聲明異議，嗣後於本件訴訟中始爭執被告扣留系爭船隻之合法性，並依此主張原處分違法，顯屬無據。
㈣原處分未違反比例原則及一事不二罰原則：
1.按行政罰法乃為各種行政法律中關於違反行政法上義務處以「行政罰」之一般總則性規定，如其他法律或自治條例就行政罰之責任條件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，即應優先於行政罰法規定之適用（行政罰法第1條參照）。次按行政罰法第34條、第36條及第38條等規定，究其立法體系乃規範於行政罰法第八章「裁處程序」，屬行政機關做成罰鍰、沒入等行政罰之前置程序，乃規範違反行政法上義務之行為人，得對其採取保全證據之措施，例如：扣留得沒入或可為證據之物（第36條、第38條），或為確認其身份，得短暫拘束其人身自由（第34條），均為遂行罰鍰、沒入等行政罰之確認人別、調查違法事實及保全證據等之先行程序，目的非在處罰行為人甚明。而兩岸條例第32條第1項賦予主管機關對越界大陸船舶得為驅離、扣留船舶、物品、留置人員等必要處置，前開處置係運用物理強制力逕行執行法令之強制措施，其中扣留船舶、物品及留置人員等為調查、保全證據之必要措施，以確認該船及其船員是否涉及違法情事，此觀諸同條第2項規定自明。從而，鑑於兩岸特殊情勢，法律賦予主管機關扣留、留置等手段之目的，在於查明越界大陸船舶尚有無其他違法行為，並於3個月內為適法之處分，乃屬關於行政罰「裁處程序」之特別規定，應優先於行政法第八章之規定適用，且目的非在處罰行為人，無涉違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰，自無一事不二罰原則之適用。準此，原告主張：被告已先處以拘禁40日處分後，另再裁處150萬元罰鍰，客觀上顯係對於一個違規行為，先處以自由罰處分後再處以財產罰處分，已有違反一事不二罰之法治國原則，又未將罰鍰處分准予折抵原告及所屬船員遭被告非法拘禁之日數，應予撤銷云云，顯係混淆行政罰與裁處程序中所為強制措施之意義，容有誤會。
2.又按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政程序法第10條、行政罰法第18條第1項分別定有明文。行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據(行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘束(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法（最高行政法院108年度判字第186號判決意旨參照）。裁量係行政固有權限，除裁量權之行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得審查行政裁量權行使之當否。行政機關訂定之裁量基準，係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則即屬裁量怠惰。惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形（最高行政法院107年度判字第130號判決意旨參照）。
3.原告固主張：本件系爭船隻為液態貨船，而非漁船，原告係為南海作業之大陸漁船補給油料返航途中，因航線規劃疏誤穿越限制水域邊緣而進入限制水域，依據上述蒐證影像紀錄，原告航行於限制水域之時間僅15分鐘，對於臺灣海域安全及海洋生態，並無任何危害情事，是被告裁處150萬元鉅額罰鍰，依一般人民對於法律之情感評價，實有責罰不相當之過苛情狀。堪認系爭裁罰標準，確實存有違反比例原則情形，依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之法規命令，於本件裁罰即無適用餘地等語，惟觀諸系爭裁罰標準之前揭規定，可見該等規定已考量違規進入臺灣限制或禁止水域之大陸船舶違法態樣之不同，將裁罰標準區分為漁船、抽砂船及其他類船舶等三種類型，再依船舶噸位之不同，分別訂定不同的裁罰區間，衡以船舶種類及噸位與行政罰法第18條第1項規定應審酌違反行政法上義務行為所生影響、所得之利益及受處罰者之資力等節均密切相關，由此可知系爭裁罰標準所設定典型情形為「抽砂船」業者經營規模（資力）、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，均應大於其他種類之船舶，故依據船舶噸位之不同分別處以300萬元以上至1千萬元不等之罰鍰，其他類船舶次之（100萬元以上至1千萬元不等），漁船再次之（30萬元以上至600萬元不等），此與市場一般對經營抽砂船、漁船及其他種類船舶之認識相符，而屬合理之裁量基準，故判斷原告前開主張是否有理，即應從本件個案事實論究是否有別於系爭裁罰標準所預設之特殊狀況存在。查本件原告駕駛系爭船隻，未經許可進入臺灣地區限制水域，為被告第八海巡隊澎湖艦發現，被告審酌其有船身無船名，且有拒絕停船受檢等情事，系爭船隻總噸位為390，有卷附船舶國籍證書影本1份可查（本院卷第93頁），另參酌原告於遭查獲後訪談（調查）筆錄中自承略以：「系爭船隻於107年11月初以人民幣200萬元購得，因我有投資海上抽砂船，買這艘船就是負責載油到海上替我投資的抽砂船補給油料。」等語（本院卷第66頁），又原告前於105年10月24日業已曾駕駛另艘船舶「鴻盈順168號」未經許可進入臺灣地區限制水域，而遭海巡單位於105年11月24日裁處罰鍰100萬元在案，此有裁處書及原告所簽立之切結書影本各1紙附卷可按（本院卷第261至263頁），本次再為相同之違規行為，縱無故意亦堪認有過失至明，且應受責難程度自應較前次為重。是以前揭事證而言，實難認本件有須異於系爭裁罰標準規定作特殊考量之例外情況存在，被告適用系爭裁罰標準第2條第3項第1款之規定（總噸位未滿1千：處新臺幣100萬元以上300萬元以下罰鍰），作成原處分處以原告150萬元罰鍰，核無違誤。原告仍徒執前詞主張其非法航行於限制水域之時間僅15分鐘，所生影響輕微，原處分逕處以150萬元之罰鍰顯然違反比例原則云云，實係無視前開各項應審酌之因素，復未能提出本件有何異於系爭裁罰標準所設定前開典型情形，而須為特殊考量之具體情事，自無從為其有利之認定。
六、綜上所述，本件被告查認原告未經許可進入臺灣地區限制水域，經扣留系爭船隻後，依前揭規定及系爭裁罰標準，裁處原告150萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告返還已繳納之150萬元罰鍰，核無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 26 日
書記官 吳 芳 靜