臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1815號109年5月21日辯論終結原 告 章晉堂訴訟代理人 陳益軒 律師
顏嘉盈 律師被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
陳力瑋吳嘉新上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國108年9月6日108年訴字第108007號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係大陸籍「湘漢壽輔0523號」供給船（總噸位97，下稱系爭陸船）船長，民國108年2月28日6時30分許，原告與其船員等共5人駕駛系爭陸船，未經許可進入臺灣地區限制水域（花嶼西北領海基線外18.2浬，北緯23度41.200分、東經119度06.116分），為被告第八海巡隊PP-10038艇（下稱海巡艇）發現，經多次以廣播器命令停船接受檢查，原告均置之不理，乃強行登檢，並扣留船舶、物品、留置原告及其船員。案經被告查認原告確有駕駛系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域、船身無船名、拒絕停船受檢等違法事實，爰依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條、第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以108年4月12日艦第八隊字第1081801072號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）200萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠依海洋委員會組織法第1條、第5條規定可知，兩岸條例第80
條之1第2項所列執行第1項罰鍰之「海岸巡防機關」，應指海洋委員會海巡署（下稱海巡署）。被告為海巡署下級機關，並非執行兩岸條例第32條第1項規定之罰鍰裁罰權機關，被告逕自作成本件之罰鍰處分，乃屬缺乏事務權限之無效行政處分。又訴願法第4條第6款、第7款明確規範中央一級及二級機關始有訴願管轄權限，海巡署為中央三級機關，非訴願法所定具有訴願管轄權之中央機關，其所為之訴願決定亦屬違法（無效）之訴願決定，是本件原處分及訴願決定均應撤銷。
㈡原告並無未經許可進入臺灣地區限制水域之違規事實，亦無拒絕被告登檢事實：
⒈本件依據被告蒐證光碟影像紀錄所示，被告於登檢前，對
於其所發現「前方大陸漁船」之位置（經緯度）、與海巡艇間之距離、航速、航向方位，均無具體描述，且未拍攝雷達標定系爭陸船之資訊，客觀上並無證據認定系爭陸船航行路線確實有進入臺灣地區限制水域。
⒉原處分記載系爭陸船進入限制水域之位置為北緯23度41.2
00分、東經119度06.116分，然經比對海軍大氣海洋局刊行之臺灣海峽水道圖，上開位置係位於我國領海鄰接區外緣，亦即系爭陸船係沿限制水域外緣航行，並未進入限制水域內，且被告所提「臺、澎及東沙地區限制、禁止水域季界線圖」，乃長、寬各12公分之草圖，無法精確判斷並證明上揭經緯度位置在限制水域內。
⒊被告要求系爭陸船停船受檢之廣播，係一般室內對話聲量
發送，無擴音器回音，顯示該廣播並非以擴音器為之，且被告未鳴笛示警，衡諸當時客觀外在環境，自難認被告停船受檢廣播有合法送達於系爭陸船，從而即難認系爭陸船駕駛人有拒絕停船受檢之事實。
⒋依被告108年2月28日對原告製作之調查筆錄記載，原告已
說明被告登檢時正在船艙睡覺，系爭陸船是由船員蔡清溪駕駛，且被告登檢時亦未見原告在駕駛系爭陸船，被告既不能證明系爭陸船係由原告駕駛，即欠缺證據證明原告為違規行為人。
㈢系爭陸船係漁業供給船，為南海作業之大陸漁船補給油料，
返航途中，因欠缺相關資訊，致航線貼近臺灣地區限制水域外緣，即便航線有偏入臺灣地區限制水域，然原告單純的航行行為對於臺灣海域安全及海洋生態亦無任何危害情事，且經過時間僅數10分鐘，被告只需登檢確認系爭陸船無涉其他違法行為後，逕予驅離即可達執法目的，並無扣留船舶再處以200萬元罰鍰之必要，被告對原告處以200萬元罰鍰，顯有責罰不相當，違反比例原則之違法。
㈣被告於108年2月28日扣留系爭陸船後，未經法院裁定即將原
告及所屬船員拘禁於海巡署，至108年4月13日才釋放，是被告先對原告及所屬船員處以拘禁45日處分後，再對原告處以罰鍰200萬元，乃係對於一個違規行為，先處以自由罰處分，再處以財產罰處分，系爭罰鍰處分顯已違反一行為不二罰之原則。退步言，縱認被告仍得對原告處以罰鍰，惟依行政罰法第26條第3至5項規定，被告非法拘禁原告及所屬船員之日數，應量化折抵罰鍰金額，被告未予折抵亦有違誤等語。
並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應將原告繳納之200萬元罰鍰返還予原告。
三、被告答辯略以：㈠「海洋委員會海巡署各地區分署組織準則」業經行政院107
年4月25日核定，同年4月27日發布並送立法院備查。而行政院107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，已將有關兩岸條例第80條之1權責事項，自107年4月28日起委由「海洋委員會海巡署及所屬機關（構）」管轄，故被告乃屬有權作成裁罰處分之機關，被告作成系爭罰鍰處分，無適法疑義。
㈡原告為系爭陸船船長，負責全船安全及管理事宜，職司指揮
監督全體船員、綜理航行及船務作業，對於已公告施行多年之臺灣地區限制、禁止水域範圍理應知悉，自應妥善規劃航線並指揮監督其船員，避免船舶進入臺灣地區限制、禁止水域，以免觸法。然原告於108年2月28日6時30分，與其船員5人共同駕駛系爭陸船，未經許可進入花嶼西北領海基線外18.2浬處限制水域，船身無船名，為海巡艇發現並4次廣播命令停船而未停船，甚至強行併靠登檢時仍無停船跡象，其拒絕登船檢查行為至為明確，自該當受罰。被告審酌上情及系爭陸船總噸位為97，其違反行為輕重程度與所生影響等節，處以200萬元罰鍰，符合行政罰法第18條第1項規定，亦未違反比例原則。
㈢依兩岸條例第32條及同條例施行細則第42條規定，扣留船舶
、物品及留置人員，屬主管機關所為保全證據、沒入前之處置或必要防衛處置行為，並非非法拘禁，更非自由罰（行政罰），被告依上開規定留置原告及所屬船員等，程序並無違法，無原告所稱非法拘禁及應就拘禁日數折算罰緩數額等違反一事不二罰之情事等語。並聲明：原告之訴駁回
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有海巡隊檢查紀錄表、臺、澎及東沙地區限制、禁止水域界線圖、系爭陸船扣留收據、原告訪談（調查）筆錄、提審權利告知本人通知書、提審權利告知親友通知書、原告繳納罰鍰200萬元收據、系爭陸船船舶最低安全配員證書、原處分及訴願決定等件各在卷可稽，其事實堪予認定。又依兩造前述主張及陳述，可知本件之主要爭議在於：被告就本件有無裁處權限？海巡署是否為本件訴願管轄機關？被告以系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域、船身無船名、拒絕停船受檢，依兩岸條例第29條、第32條、第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以原處分裁處原告罰鍰200萬元，於法有無違誤？
五、本院之判斷：㈠關於裁處權限及訴願管轄部分：
⒈依兩岸條例第80條之1第2項規定：「前項所定之罰鍰，由
海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」及其立法理由所示「……明定本條執行處罰機關，庶免爭議」，可知關於兩岸條例第80條之1第1項所定之罰鍰（即「大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人30萬元以上1,000萬元以下罰鍰」），係以「海岸巡防機關」為執行處罰機關。
⒉又因行政院組織改造，原「行政院海岸巡防署」於107年4
月28日變更為「行政院海洋委員會」（下稱海洋委員會），為因應新機關組織法規自107年4月28日施行，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正，行政院爰依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條規定，以107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，將兩岸條例第80條之1第2項所列屬「海岸巡防機關」之裁罰權責事項原由「行政院海岸巡防署及所屬機關」管轄，自107年4月28日起改由「海洋委員會海巡署及所屬機關」管轄（本院卷第
91、96頁參看），嗣並於108年6月21日修正增訂海岸巡防法第2條第5款，明定「海岸巡防機關：指海洋委員會海巡署、海洋保育署及其所屬機關（構）」，以明確「海岸巡防機關」之範圍。
⒊經查，被告為海洋委員會之次級機關海巡署轄下所屬機關
，此觀海洋委員會組織法第5條、海巡署組織法第5條及海巡署各地區分署組織準則第1條規定即明，是被告為海岸巡防法第2條第5款所稱「海岸巡防機關」，乃兩岸條例第80條之1第1項所定罰鍰之執行處罰機關，應無疑義。本件既係依據兩岸條例第80條之1第1項規定而為罰鍰處分，被告自有裁處權限，且對於被告上開處分如有不服而提起訴願者，依訴願法第4條第6款規定：「訴願之管轄如左：……六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。」其訴願管轄機關應為海巡署，是海巡署據以受理訴願並作成訴願決定，並無原告所稱欠缺訴願管轄權限之情事。原告主張被告對於本件原告所涉違反兩岸條例第32條第1項規定行政裁罰事件並無裁處權限，海巡署亦無訴願管轄權，其等所為行政處分及訴願決定應屬違法或無效云云，容有所誤，洵非可採。
㈡關於原處分有無違誤部分：
⒈按兩岸條例第29條第1、2項規定：「大陸船舶……非經主
管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域……。」「前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。」第32條第1項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」第80條之1第1項規定：「大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人30萬元以上1,000萬元以下罰鍰。」同條例施行細則第42條第1項第1、3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：一、進入限制水域者，予以驅離；可疑者，命令停船，實施檢查。驅離無效或涉及走私者，扣留其船舶、物品及留置其人員。……三、進入限制、禁止水域有……無船名、拒絕停船受檢……或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」而「臺灣、澎湖及東沙」地區限制水域之範圍，業經國防部依據兩岸條例第29條第2項授權，以107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告：「……二、公告事項：……㈢限制水域範圍：臺灣、澎湖、綠島、蘭嶼、彭佳嶼、小琉球、七星岩、東沙周邊自領海基線（同附表）起24浬海域……以內部分。」⒉本件原告雖否認系爭陸船有未經許可進入臺灣地區限制水
域及拒絕停船受檢之情事。惟依被告海巡艇登檢系爭陸船前、後，其電子海圖顯示之巡防艇位置經緯度加以定位結果，該海巡艇無論係登檢前追逐位置，或追逐後登檢位置，均在臺灣地區限制水域內，此有被告所提海巡艇登檢前、後位置圖及海巡艇登檢前、後電子海圖影像截取照片等資料在卷可稽（本院卷第115至123頁、第147至151頁），由此足以推知系爭陸船確實有未經許可進入臺灣地區限制水域之情事。另被告提出之蒐證影像光碟於「00：23秒：
被告所屬艦艇之電子海圖上顯示螢幕畫面如本院卷第117頁所示，並發現前方有艘大陸漁船。」「00：33秒：被告所屬艦艇第1次廣播請前方大陸漁船停船，被告持續向前方大陸漁船駛近。」「01：37秒：被告所屬艦艇第2次廣播請前方大陸漁船停船接受檢查，並持續向前方大陸漁船駛近。」「03：34秒：被告所屬艦艇第3次廣播請前方大陸漁船停船接受檢查，並持續向前方大陸漁船駛近。」「
05：38秒：被告所屬艦艇第4次廣播請前方大陸漁船停船接受檢查，並持續向前方大陸漁船駛近。」「06：12秒：
被告所屬艦艇第5次廣播以國語、台語請前方大陸漁船停船接受檢查，並持續向前方大陸漁船駛近。」「06：50秒：兩船已經接近平行，被告所屬艦艇再度以台語廣播『船老大，船老大，麻煩你停船，我們是海巡署，麻煩你停船接受檢查，聽到請停船，接受檢查』，廣播後大陸漁船仍繼續行駛，沒有停止。被告持續廣播請大陸漁船停船受檢。」「08：00秒：因大陸漁船仍未停船，海巡人員強行登檢，大陸漁船仍行駛中」等情，業經本院當庭勘驗屬實（本院卷第128、129頁），亦堪認原告確有拒絕停船受檢之情事。原告徒以被告未拍攝雷達標定系爭陸船之資訊等由，指摘被告未能證明系爭陸船已進入臺灣地區限制水域，且以其自行比對海軍大氣海洋局刊行之臺灣海峽水道圖結果，主張系爭陸船僅係沿臺灣地區限制水域外緣航行，並未進入限制水域，暨海上風浪與船舶主機噪音巨大、駕駛艙門窗緊閉、被告非以擴音器擴播等情，主張被告停船受檢廣播未合法送達，難認原告有拒絕停船受檢之事實云云，經核均無可採。
⒊再者，原告於108年2月28日接受被告調查時，已自陳其是
船長，系爭陸船係其向大陸人士陳明祥以每月人民幣13,000元代價所承租，船員盧雅育、蔡清溪、陳阿斗、蔡金鎮均是其找來的，每人每月薪資人民幣1,500元等語綦詳（原處分卷第11至15頁）。原告既為系爭陸船船長，負責船舶之駕駛與管理，船員均受其指揮監督，乃主管該船一切事務之人，自難僅以被告登檢時其在睡覺為由，而卸免前揭系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域及拒絕停船受等違章行為之責。原告執詞主張當時系爭陸船是由船員蔡清溪駕駛，其在船艙睡覺，被告不能證明系爭陸船由其駕駛，即欠缺證據證明其為違規行為人云云，自不足採。另依卷附提審權利告知本人通知書及提審權利告知親友通知書所示（原處分卷第23、28頁），原告於查獲後遭留置，乃係被告依據兩岸條例第32條第1項規定所為之「防衛處置」行為，因不具有「裁罰」性質，自非屬行政罰。原告主張被告將其留置後再裁處罰鍰，且未將留置日數量化折抵罰鍰金額，違反行政罰法所揭示之一行為不二罰原則及行政罰法第26條第3至5項規定云云，顯係出於對上開留置行為屬性之誤認，難認可採。
⒋承上，系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域，其船身
無船名，又拒絕停船受檢，依兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定，被告自得扣留其船舶、留置其人員；並因系爭陸船未經許可進入臺灣地區限制水域，違反兩岸條例第32條第1項規定，且經扣留，即該當同條例第80條之1第1項所定裁罰要件。被告以臺灣地區限制水域之範圍業經國防部公告，已施行多年，並以適當方式公開（刊登政府公報、網站等）可資查詢，原告身為系爭陸船船長，負責全船安全及管理事宜，綜理航行及船務作業，自應知悉相關規定及範圍，詎原告仍與其船員等共5人駕駛系爭陸船，未經許可進入臺灣地區限制水域，且經被告海巡艇發現後多次廣播器命令停船接受檢查均置之不理，乃核認原告就前開違章行為具有故意，應予受罰，依兩岸條例第29條、第32條、第80條之1、同條例施行細則第42條等規定，並參據海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰基準第2條：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：……三、其他類船舶：㈠總噸位未滿1千：處100萬元以上300萬元以下罰鍰。……」，審酌上情及系爭陸船總噸位為97、其違反行為輕重程度與所生影響等節，以原處分裁處原告罰鍰200萬元，經核於法尚無違誤。原告以被告將系爭陸船逕予驅離即可達執法目的，無扣留船舶再處原告200萬元罰鍰之必要為由，指摘被告對其處以200萬元罰鍰有責罰不相當及違反比例原則之違法，洵不足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
書記官 許婉茹