臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1819號110年4月8日辯論終結原 告 祝葆華
祝桂茹祝茉莉共 同訴訟代理人 李致詠律師被 告 國防部代 表 人 邱國正（部長）訴訟代理人 林志宏律師複 代理 人 楊翕翱律師
王傳寧輔助參加人 國防部空軍司令部代 表 人 熊厚基（司令）訴訟代理人 郭 維
洪佩珊上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國108年9月12日院臺訴字第1080188359號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由嚴德發變更為邱國正，茲據變更後之代表人邱國正具狀聲明承受訴訟（本院卷第457頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之母朱秀英（已於民國94年7月8日死亡）前經被告於89年間補件列管為前桃園縣（103年12月25日改制為桃園市）○○十六村（下稱○○十六村）違建戶（門牌號碼：桃園市○○區○○街○○號，下稱系爭建物）。嗣被告依列管單位即輔助參加人106年6月26日國空政眷字第1060001757號呈報所屬空軍戰術管制聯隊多次輔導申辦拆遷補償未果，已向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起拆屋還地民事訴訟（案號：105年度訴字第1911號），訴訟期間，桃園地院函請桃園市蘆竹地政事務所（下稱蘆竹地政所）丈量系爭建物所占用土地之面積，經該所於106年2月10日檢附複丈成果圖標明丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，占用國軍老舊眷村改建土地（下稱眷改土地）面積43.85平方公尺，非占用眷改土地部分之建物占用土地面積116.14平方公尺，已達建物全部占用土地面積2分之1。被告知悉後，乃依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）陸之十規定，系爭建物坐落橫跨至國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條第1項所指之土地範圍以外逾2分之1，非屬該條規定所稱之違建戶，於106年7月27日以國政眷服字第106000700909號函（下稱前處分），撤銷朱秀英違建戶資格。
原告不服，提起訴願，經訴願機關行政院以107年3月7日院臺訴字第1070166725號訴願決定將前處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告重為處分，於108年2月1日以國政眷服字第1080001154號函（下稱原處分）復原告，以經桃園地院責由蘆竹地政所於106年2月10日丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，占用眷改土地面積43.85平方公尺，依眷村改建注意事項陸之十，系爭建物座落橫跨至眷改條例第23條第1項所指之土地範圍以外逾2分之1，非屬該條規定所稱之違建戶為由，撤銷朱秀英違建戶資格。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原處分係以蘆竹地政所106年2月10日丈量系爭建物面積所製
作之複丈成果圖為據，然蘆竹地政所於上開期日測量時未通知原告到場會同指界，逕依被告承辦人員單方面指界，其測量結果洵屬有誤，原告實難甘服。
㈡系爭建物左右相鄰之門牌號碼○○街OO、OO、OO號等3戶違
建戶，均已領取違建戶補償金並拆除完畢，然前開3戶私有土地占用眷改土地面積比例與系爭建物所占用之面積比例一致，何以渠等得依違建戶之資格領取補償金？被告顯對於事物本質上相同之事件作不同之處理，惟未具正當理由，是以，原處分及訴願決定認定系爭建物非屬眷改條例所稱之違建戶違反平等原則。
㈢眷改條例施行細則第22條第1項明文規定，被告辦理違占建
物拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。然本件僅原告祝葆華於3年前曾有空軍軍方人員拜訪，洽談拆屋賠償事宜，經祝葆華當面要求需有書面文件後，即杳無音信，從未收到被告任何公文通知辦理違占建物拆遷補償，亦無任何相關公告，而原告祝葆華及祝桂茹甚而從未收受被告通知或拜訪，嗣經祝葆華查閱當時列管資料後，始知承辦人員當初寄發公文之地址有誤載，被告顯未踐行正當法律程序之書面通知，此等重大之行政疏失，亦導致原告權益嚴重受損，被告卻陳稱多次輔導申辦拆遷補償未果，顯與事實不符。
㈣被告依89年6月23日公布施行眷改注意事項陸之十規定撤銷
朱秀英89年5月2日補件列管之違建戶資格，顯違反法律溯及既往原則及信賴保護原則，原處分及訴願決定均應撤銷。又縱本件有眷村改建注意事項之適用，然朱秀英係屬眷村改建注意事項施行前已核定在案之違建戶，依眷改注意事項玖之二規定，朱秀英違建戶之資格不再變更，則被告依眷改注意事項之規定，以原處分撤銷朱秀英違建戶資格，自有違誤，應予撤銷。
㈤眷改條例第23條第2、3項並未規定准許主管機關得逕行撤銷
或廢止存證有案之違占建戶資格，且眷改注意事項陸既明定係就「眷改條例第23條部分」之注意事項，則該規定自不得與眷改條例第23條規範內容相抵觸，是以眷改條例第23條有關違占建戶之認定，未有超出之面積不逾2分之1之比例規定。職是，被告僅以行政機關內部依職權發布之行政規則，直接對外發生效力，侵害人民之財產權甚鉅，顯然逾越母法授權範圍，增加眷改條例第23條所無之限制，違反法律保留原則甚明等語。
㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠眷改注意事項陸之十所規定之「違建戶之房屋其坐落」係指
建物全部坐落之位置，亦即建物占用土地之位置；「其超出之面積未逾2分之1」則指非占用眷改土地部分之建物占用土地面積，未達建物全部占用土地面積之2分之1。僅有占用超出眷改土地範圍之建物面積，未逾建物全部占用土地面積2分之1，方為眷改條例第23條第1項所指之違建戶。反之，若占用超出眷改土地範圍之建物面積，已逾越建物全部占用土地面積2分之1，即應不具眷改條例第23條第1項所定之違建戶資格。依蘆竹地政所測量並製作之系爭建物複丈成果圖，確認超出眷改土地範圍部分之建物面積為116.14平方公尺，亦即超出眷改土地範圍之建物面積，已逾越建物總面積2分之1。系爭建物依眷改條例第23條第1項本文、眷改注意事項陸之十規定，應非屬眷改條例第23條第1項所指之違建戶，朱秀英應不具該條項所定之違建戶資格。原處分撤銷朱秀英違建戶資格，應為合法妥適。
㈡被告為眷改條例之主管機關，就執行該條例之細節性、技術
性事宜訂定眷改注意事項，依最高行政法院103年度判字第113號判決意旨，並無法律保留原則之違反。原告稱眷改注意事項有關眷改條例第23條規範逾越母法授權範圍云云，諉屬無據。又原告空言稱其他違建戶建物占用私有土地與占用眷改土地比例與系爭建物一致，何以能領取違建戶拆遷補償款，原處分違反平等原則云云，卻未舉證以實其說，其之主張，難堪憑採等語，資為抗辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、輔助參加人：其雖係○○十六村列管單位，但朱秀英是否為違建戶非其所能確認，列管單位之職責係負責蒐整資料，並將蒐整之資料報被告核備。又經被告核定為違建戶後，由輔助參加人負責後續事務之處理，亦即會對違建戶進行輔導搬遷，要求違建戶提供斷水、斷電證明、戶籍遷出等相關資料，以利被告發放補償金，如違建戶未配合或不願搬遷，被告會對該違建戶提起拆屋還地之民事訴訟。本件輔助參加人係於102年間處理朱秀英違建戶一事，當時朱秀英已死亡，輔助參加人係對祝葆華進行搬遷輔導，惟祝葆華未配合辦理，被告始於105年間對原告提起拆屋還地訴訟等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有朱秀英眷籍資訊、朱秀英除戶謄本、蘆竹地政所106年2月10日土地複丈成果圖、原處分及訴願決定等件附卷足稽（本院卷第37-43、59-60、83、85、403-404頁），堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原處分撤銷原告母親朱秀英之違建戶資格，是否適法？
七、本院之判斷：㈠按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建
住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日公布眷改條例，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第23條第1項、第2項規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。但……。（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。……。」同條例施行細則第22條第1項、第2項規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。……。」次按眷改注意事項陸、眷改條例第23條部分：十、規定：「違建戶之房屋其座落橫跨至眷改條例第23條第1項所指之土地範圍以外者，以其超出之面積未逾2分之1為限，認定為違建戶。逾2分之1者，非屬本條所稱之違建戶，僅得依其實際占用部分，並需配合拆除之該區樑柱間結構體面積，按拆除時地方政府拆遷補償標準予以補償，且不得發給自拆獎金或人口搬遷等費用。」上開注意事項並未涉及公共利益重大事項，僅係執行眷改條例技術性、細節性事項之行政規則，且符合立法意旨，未逾越母法授權，自得適用。原告主張眷改注意事項陸之十規定，逾越母法授權範圍，違反法律保留原則云云，自無可採。
㈡又按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第121條第1項規定：
「第117條之撤銷權，應自被告或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」㈢經查，原告母親朱秀英前經被告以89年5月2日（89）祥祉50
17號令補件列管為○○十六村系爭建物之違建戶，有眷籍資訊附卷可參（本院卷第83頁）。朱秀英於94年7月8日死亡，有除戶謄本在卷足憑（本院卷第403-404頁），而原告為朱秀英之法定繼承人，其自承迄今均未向被告申請核定為系爭建物之違建戶資格（本院卷第467頁）。因列管單位即輔助參加人所屬空軍戰術管制聯隊多次輔導系爭建物現住人祝葆華申辦拆遷補償未果，被告遂向桃園地院提起拆屋還地民事訴訟，經該院責由蘆竹地政所於106年2月10日丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，占用眷改土地面積43.85平方公尺（即複丈成果圖A1所示部分），占用非眷改土地部分面積
116.14平方公尺（即複丈成果圖A2、A3所示部分），有蘆竹地政所複丈成果圖在卷可考（本院卷第85頁）。被告知悉後，認為系爭建物總面積既無權占用眷改土地面積未逾2分之1，占用非眷改土地面積則已逾2分之1，依眷改注意事項陸之十規定，系爭建物座落橫跨至眷改條例第23條第1項所指之土地範圍以外逾2分之1，非屬該條規定所稱之違建戶，被告據此，乃於108年2月1日以原處分撤銷朱秀英違建戶資格，於法即無違誤。
㈣原告主張眷改注意事項係於89年6月23日以國防部祥祉字第
07351號令頒施行，但原告母親朱秀英係於89年5月2日經被告補建列管為○○十六村系爭建物之違建戶，在眷改注意事項施行前即已核定在案，依眷改注意事項玖之二規定，被告不得再變更朱秀英經核定在案之違建戶資格云云。查：
⒈系爭建物無權占有眷改土地，迄至眷改注意事項令頒施行後
，無權占有繼續使用眷改土地之行為仍存在，自有眷改注意事項陸之十規定之適用。而系爭建物其座落橫跨至眷改條例第23條第1項所指之土地範圍以外，其超出之面積已逾系爭建物面積2分之1，亦即，系爭建物面積所坐落之非眷改土地面積已逾系爭建物面積2分之1，依前揭眷改注意事項陸之十規定，朱秀英於眷改注意事項令頒施行後，已非屬眷改條例第23條第1項所稱之違建戶，則被告所核定之朱秀英違建戶資格之行政處分係屬違法之行政處分。按憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」眷改注意事項係被告依職權發布之行政規則，作為規範下級機關辦理國軍老舊眷村改建事務之一般性、細節性、技術性規定，自不得與法律規定相牴觸。眷改注意事項玖、附則之二、固規定：「本注意事項修正施行前業依原有命令或規定核定在案者，不再變更。」惟行政程序法第117條明文規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。是以，被告以系爭建物占有眷改土地未逾該建物面積2分之1，朱秀英已非屬眷改條例第23條所稱之違建戶為由，依行政程序法第117條規定予以撤銷朱秀英違建戶資格，於法即無不當。原告主張被告依眷改注意事項玖、附則之二規定，不得撤銷朱秀英違建戶資格云云，於法無據。⒉又如前所述，被告執行國軍老舊眷村改（遷）建計畫，旨在
加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。再者，國家資源有限，被告辦理眷村改（遷）建計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重申購人利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略其他公益目的。尤其違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，依民法第767條規定，原負有返還義務，甚且尚須依民法第179條不當得利之規定，給付相當於租金之對價於所有權人。是以眷村內之違占建戶受拆除本無任何權益可享，始符法理，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。從而，被告以原處分撤銷朱秀英違建戶資格核定之行政處分，難認有違重大公共利益。⒊另信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉
及人民信賴利益而有保護之必要者。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。準此，信賴保護之構成要件，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⑶信賴在客觀上值得保護等要件。本件輔助參加人所屬空軍戰術管制聯隊曾於103年、104年間多次發函祝葆華（系爭建物之住居人）請其配合丈量系爭建物面積，俾利後續申領補償放款事宜，以維護個人權益，均遭祝葆華以工作繁忙或出國等事由拒絕查估，並對補償金額多所質疑，有空軍戰術管制聯隊相關函文附卷足參（本院卷第405-425頁）。足見被告業已顧及原告信賴利益之維護。
⒋基上，朱秀英違建戶資格核定之行政處分，既有上述違法情
形，且無行政程序法第117條但書各款所定不得撤銷情事，被告於知有撤銷原因後2年內之108年2月1日，以原處分撤銷朱秀英違建戶資格核定，核與行政程序法第117條前段規定並無不合，自無違誤。
㈤至原告空言主張爭建物左右相鄰之3戶違建戶所占用眷改土
地面積比例與系爭建物相同，然該3戶違建戶均已領取補償金並拆除完畢云云，未見其舉證以實其說，則其主張已難採信。又輔助參加人所屬空軍戰術管制聯隊曾於103年、104年間多次發函祝葆華請其配合丈量系爭建物面積，俾利後續申領補償放款事宜，均遭祝葆華拒絕配合，業述如上，由是可知，原告未能領取補償金，與被告無涉，原告主張其未能領取違建戶補償金係因被告對於事物本質上相同之事件作不同之處理違反平等原則所致，顯屬卸責之詞，委無足取。
八、綜上所述，被告依眷改注意事項陸之十規定，以原處分撤銷原告母親朱秀英違建戶資格，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 3 日
書記官 林俞文