臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1821號109年4月16日辯論終結原 告 呂俊儀被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）住同上訴訟代理人 林東葵上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國108年9月23日台內訴字第1080055223號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要:緣坐落新竹縣○○鎮○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），其使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，經內政部國土利用測繪監測整合作業，通報新竹縣竹東鎮公所（下稱竹東鎮公所）查察後，以108 年4 月23日竹鎮民字第1082300139號函（下稱108 年4 月23日函）查報該土地涉有違規使用情形；經被告於108 年5 月30日赴現場勘查，發現現場由原告堆置土石礫，高約2.5 公尺，審認原告未經申請許可堆置廢棄土石等，未作農業使用，違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條規定，以108年7月10日府地用字第1084212322號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰緩，立即停止違規行為，並限期於108年10月31日前完成改正，即移除土石並恢復農業用地作農業使用。原告不服，提起訴願仍遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）陳述：系爭土地上堆置之土壤為花土，屬種植用的培養土，其中所含石塊為天然存在之小石頭，並無其他磚瓦，且有木草生長，本即適於農作使用，符合農牧用地之規定，無需另行申請許可。被告現勘當天僅在土堆裡發現半個磚頭，且於訴願補充答辯所附現場照片，拍攝地點為鄰地而非系爭土地，甚至以105 年、106 年之違章行為作為本件之事實推認，明顯混淆事實等語。
三、被告則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⒈系爭土地編定為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用
管制規則第6條第1項、附表1之規定，除該規則102 年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地，經申請許可使用細目作「臨時堆置收納營建剩土石方使用」外，若供未經申請許可回填非農業使用之土石方，則違反前揭規定，要非以填土並無事業廢棄物即屬合法填土，亦非填土係生長草木即屬合法填土而符合農業使用。
⒉被告於108年5月30日赴系爭土地現場勘查，發現現況堆置
土石礫，摻雜砂、石塊、碎磚及混凝土塊等物質，顯屬營建剩餘土石方，高約2.5公尺，並經原告陳述係其所堆置。而現場並未發現有坑洞或開挖情形，復參酌竹東鎮公所前曾於105年8月19日函查有倒置廢棄砂土情形，經被告105年9月1日函查該廢棄砂土已清出，後經被告於106年5月10日函查現場為土石篩選場址，留有洗車台及土堆，又經竹東鎮公所106年5月23日函查有疑似土石濫採情形等節，應可推認系爭土地回填，非由系爭土地開挖所堆置，亦非原有土石。是以，原告未經核准從事上開違規行為，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，堪予認定。
原告雖主張回填土上有牧草生長即適於農作使用，毋需另行申請許可云云，然其回填營建剩餘土石方上遍植牧草，此為土地表層現象，且係自然形成之雜草，而縱所堆置之土石無摻雜營建用土石，因現場堆置頗有規模，仍應依非都市土地使用管制規則第6條第3項規定，申請核准等語，資為抗辯。
四、本件如事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有內政部國土測繪監測整合通報查報資訊（見原處分卷第9頁）、竹東鎮公所108 年4月23日函（見同上卷第36、37頁）、被告108年5月30日現場勘查紀錄表及現場照片（見同上卷第4、5頁）、原處分（見本院卷第12頁）、訴願決定（見同上卷第13至16頁）附卷可稽，洵堪認定。
經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告審認原告違反區域計畫法第15條規定，依同法第21 條規定，以原處分處原告6萬元罰緩，立即停止違規行為，並限期於108 年10月31日前完成改正，是否合法有據？
五、本院之判斷：
（一）按為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，制定有區域計畫法，其第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1 、2 項規定：「（第1 項）違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按依前揭區域計畫法第15 條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6 條第1 項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」第3 項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：……五、農牧用地：容許使用項目：(一)農作使用（包括牧草）。(二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）。(四)畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。……）。(五)水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。(六)水源保護及水土保持設施。(七)採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）。(八)林業使用。(九)休閒農業設施（工業區、河川區除外）。(十)公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）。(十一)戶外廣告物設施。(十二)私設通路。(十三)再生能源相關設施。(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方。僅限於本規則102年9月21日修正生效前已核准之既有合法磚窯廠毗鄰之土地。但位於全國區域計畫規定之沿海一般保護區者，需經保護區主管機關許可。(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。(十六)溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。(十七)農村再生設施。(十八)自然保育設施。(十九)綠能設施。(二十)動物保護相關設施。」可知區域計畫法係為合理調整土地上個別權利人之使用需求與全體人民整體利益之均衡所制定，以促進非都市土地之合理利用為目的；為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫公告實施後，非都市土地應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。而非都市土地之使用分區管制，由區域計畫法授權中央主管機關制定非都市土地使用管制規則，藉以促進非都市土地之合理利用（司法院釋字第532號解釋理由書參照）。
（二）經查，本件原告所有系爭土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，經內政部國土測繪監測整合通報作業（第10802期全國定期變遷通報、變異點編號為Z0000000000），依非都市土地使用管制規則第5條第1項規定，通報竹東鎮公所查察後，以108年4月23日函查報該土地涉有「系爭土地上有挖土機及堆置廢棄土石」之違規使用情形；經被告於108年5月30日赴現場勘查，發現現場由原告未經申請堆置土石礫，高約2.5公尺，有內政部國土測繪監測整合通報查報資訊（見原處分卷第9頁）、土地建物查詢資料（見同上卷第11至14頁）、竹東鎮公所108年4月23日函及查報表（見同上卷第36、37頁）、被告108年5月30日現場勘查紀錄表及現場照片（見同上卷第4、5頁）、等件附卷可稽。原告雖主張：系爭土地確供農作使用，並未非法使用云云。惟按有關農業用之填土，應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等（行政院農業委員會108年5月30日農企字第1080219209號函參照）。查原告堆置在系爭土地上之土石礫，高約2. 5公尺，含有大量砂、石塊、碎磚及混凝土塊等物質，此有竹東鎮公所108年4月23日函及查報表、被告108年5月30日現場勘查紀錄表及照片附卷可稽（見原處分4至5、36至37頁，訴願卷第21至22頁），顯不適宜種植農作物，應屬營建剩餘土石方。原告主張系爭土石為種花用使用之一般泥土云云，委無足採。況原告就系爭土地上所堆置土石礫之用途，先後主張供種花之用、裝袋作擋水之用、載運至山上作為填土使用等多種用途（見本院卷第69至73頁之109年3月24日準備程序筆錄），然未舉證以證其實，縱令屬實，並非均供農作使用。至於系爭土石礫上所生之草，核係土石堆置一段時間後所自然生長之雜草，亦非農作使用之牧草。從而，系爭土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，已如前述，依都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。而上開規則第6條附表1規定，農牧用地容許使用項目固包括農作使用等20項，惟原告堆置收納營建剩餘土石方，未向主管機關申請核准，自違反前揭區域計畫法土地管制之規定，該當區域計畫法第15條第1項規定要件，原告上開主張，自不足採。被告審認原告未經申請許可堆置廢棄土石等，未作農業使用，違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條規定，以原處分處原告6萬元罰緩，立即停止違規行為，並限期於108年10月31日前完成改正，自有所據，於法並無不合。
（三）從而，原告違章事證明確，核其所為縱非故意，亦難謂無疏於注意之過失，符合行政罰法第7條第1項之要件，自得予以處罰。被告審酌原告違反本件行政法上義務行為之情節、應受責難程度、所生影響，依區域計畫法第15條第1項及第21條規定，作成原處分予以裁處原告法定最低額度之罰鍰6 萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。至於被告以原處分命原告立即停止違規行為，並限於108 年10月31日前完成改正，即移除土石並恢復農業用地作農業使用，於法亦無違誤。
六、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
書記官 徐 偉 倫