臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1827號109年7月2日辯論終結原 告 蔡昇光
蔡鴻其蔡鴻祥蔡鴻進蔡孫碧雲蔡鴻吉蔡麗允上七人共同訴訟代理人 張振興 律師被 告 新北市中和地政事務所代 表 人 陳素霞訴訟代理人 陳柏蒔上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服新北市政府中華民國108年10月4日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）坐落○○市○○區○○段○○○○號土地（重測前為○○段○○腳小段000○0地號，下稱系爭土地）之檔存資料並無日治時期及光復初期土地繳驗憑證申報書，臺帳記載業主氏名為「蔡昌」，住所為空白。改制前臺北縣政府依地籍清理條例第3條、第32條規定，以民國99年9月1日北府地籍字第09908358711號公告系爭土地屬土地總登記時，登記名義人姓名、名稱或住址記載不全之土地權利，土地權利人或利害關係人自99年9月15日起至100年9月14日止得申請更正登記。
（二）原告前於104年7月28日申請辦理系爭土地分割繼承登記，主張其先祖「蔡昌」即為系爭土地登記名義人，經被告否准後，仍陸續於105年7月12日、106年5月24日提出同一申請，均經否准。嗣原告復於107年5月10日提出辦理系爭土地分割繼承登記申請，惟仍經被告以其未能提出原告之先祖蔡昌與系爭土地登記名義人為同一人之證明，經命補正而未能補正，而以108年6月24日中登駁字第133號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回所請。原告不服，循序提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）本件由戶籍資料、土地權利取得時間、名為蔡昌者之生卒年份、土地登記名義人與原告先祖蔡昌之地緣關係等等項目為比對，可知日治時期大臺北地區雖有8名蔡昌設籍，惟其餘7位或生卒年份與取得權利時間不符，或地緣關係完整性不及於原告先祖蔡昌，且至今未見其他7位之後人出面主張權利或提出申請，已足認定系爭土地登記名義人與原告先祖蔡昌為同一人；況且原告等長期就系爭土地繳納地價稅，先祖墳墓亦坐落系爭土地，被告未參酌於此，遽而為系爭土地登記名義人與原告先祖蔡昌並非同一人之認定，洵非適法。
（二）再者，依地籍清理條例相關規定，原告既已提出相當證據，被告於受理本件申請後，至少應公告以徵求異議，而非以全國名為蔡昌者有198戶，依經驗法則，無從確認原告先祖即屬系爭土地登記簿上之名義人云云，此類有違上開條例立法目的之解釋方式駁回原告申請。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應就原告107年5月10日所為之申請作成准予登記之行政處分。
三、被告則以：原告檢附之證據並不足以證明系爭土地登記名義人與其先祖蔡昌為同一人，被告並就原告所檢附之證據資料為進一步查證，仍無法為上開證明，為此否准原告所請，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，而有地籍清理條例之制定。該條例第2條：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）本條例所稱登記機關，指土地所在地之直轄市或縣（市）地政事務所；未設地政事務所者，指直轄市或縣（市）主管機關辦理土地登記之機關。」第3條：「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。
七、異動或其他之處理。（第2項）前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1年。」第5條第3款：「有下列各款情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關依第3條第1項第2款公告應清理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知：……三、土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名或住址記載不全或不符。」第6條：「登記機關受理申請登記後，應即開始審查，經審查應補正者，通知申請人於6個月內補正。」第7條第1項：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面駁回：一、依法不應登記。二、登記之權利人、義務人或其與權利關係人間涉有私權爭執。三、不能補正或屆期未補正。」第8條：「登記機關受理申請登記，經審查無誤者，除第19條至第26條（按：神明會名義登記土地）及第34條至第39條（按：寺廟或宗教團體土地）規定之土地應即辦理登記外，其餘土地應即公告3個月。」第9條：「土地權利關係人於前條公告期間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直轄市或縣（市）主管機關調處。直轄市或縣（市）主管機關為前項之調處時，準用土地法第34條之2規定，進行調處。不服調處者，得於收受調處結果通知次日起30日內，向管轄法院提起訴訟；屆期未提起訴訟者，依原調處結果辦理。」第11條第1項：「……、第32條……規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」第32條：「已登記之土地權利，除第17條至第26條（按：日據時期會社或組合名義登記、神明會名義登記）及第33條（按：非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記）規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」均有明文。
（二）基此可知，土地總登記時登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，循地籍清理條例所為之地籍清理機制，乃直轄市或縣（市）政府先行清查公告，土地權利人必須於該等公告所示「受理申報或申請期間」內向地政事務所申請更正登記（第3條參照），經審查無誤者，再公告3個月徵求異議（第6條、第8條參照），公告期滿無人異議，地政事務所即辦理登記（第10條參照），公告期間經提出異議者，則循調處、訴訟程序確定私權內容，地政事務所應依該結果辦理登記（第9條、第10條參照）。而凡經清查公告期間屆滿，無土地權利人或利害關係人向地政事務所申請登記者，直轄市或縣（市）政府即可予以標售或處理（第3條、第11條參照）。易言之，因過往地籍登記缺失以致權屬不明之土地，因地籍清理條例之設置，得藉直轄市或縣（市）政府清查，土地權利人在「特定期間」內以一定證明文件之提出，公告徵求異議等程序踐行，替代土地私權登記時本應具之嚴格私權證明要求，逕為土地所有權之更正登記；而此雖名為「更正登記」，其實已是「形成」土地所有權屬之「原始登記」，而為土地法之例外規定；經此清理程序而仍權利歸屬不明者，地方自治團體即因此取得標售及使用權，而得活絡土地利用，避免因土地登記權屬不明，長期阻礙地方發展；而此，始之謂地籍清理之目的。
（三）第按，土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記，為土地法第72條所規定。同法第37條第2項並明定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」據此授權，中央地政機關內政部頒訂有土地登記規則，該規則第56條第2款、第57條第1項第4款規定，登記應提出之文件不符或欠缺者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正，逾期未補正或未照補正事項完全補正者，駁回登記之申請。此規定於具體個案適用上，登記機關對於申請登記所提出之文件是否與登記事由相符，或是否足夠證明登記事由之真實，究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之原因而有異。原則上，如權利人及義務人因私法原因協同申請登記者，土地權利之得喪變更發生於申請人間，土地登記機關就此申請只須採行「形式審查原則」，確認協同者所提出申請文件形式之真正即可，不涉及於權利義務得喪變更實質內涵之審查，以符合私法自治之原則。如由權利人或登記名義人單獨申請者，則並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以原始登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，受理申請之地政機關當必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當登記要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，而命補正文件即為調查方式之一，如未能補正文件以證明其申請事由者，即屬未照補正事項完全補正，應駁回登記申請。
（四）如事實欄所載，系爭土地臺帳記載業主氏名為「蔡昌」，住所為空白，改制前臺北縣政府依地籍清理條例第3條、第32條規定，公告為登記名義人姓名、名稱或住址記載不全之土地權利，土地權利人或利害關係人自99年9月15日起至100年9月14日止得申請更正登記。原告前自104年7月28日起多次申請辦理系爭土地分割繼承登記，主張其先祖「蔡昌」即為系爭土地登記名義人，屢經被告否准，嗣於107年5月10日又提出辦理系爭土地分割繼承登記申請，仍經被告否准等節，為兩造所不爭執，並有改制前臺北縣政府99年9月1日北府地籍字第09908358711號公告、系爭土地登記簿、原告104年7月28日、105年7月12日、106年5月
24、107年5月10日之系爭土地分割繼承登申請書暨所檢附資料，以及原處分等件在卷為憑，自堪引為本院判決基礎。是核，兩造之爭執無非原告先祖蔡昌與系爭土地登記名義人是否為同一人。
（五）經查：
1. 系爭土地經改制前臺北縣政府依地籍清理條例第3條、第
32條公告，原告並未於公告所示得申請更正登記期間（99年9月15日起至100年9月14日）循地籍清理條例之規定為更正登記之申請，遲自104年7月28日起（含本次申請）始基於民法繼承關係，就系爭土地為繼承分割登記之申請；其申請之依據乃為土地法第72條，而非地籍清理條例；是以，被告審查是否應予登記之準據，自係土地法授權制訂之土地登記規則，而非地籍清理條例，合先指明。
2. 系爭土地登記簿僅登載業主氏名為「蔡昌」，住所為空白
，經地籍清理，仍無從確認所有權人。原告就該等土地逕為繼承分割登記之申請，無異於要求被告代表國家承認系爭土地所有權歸屬於原告先祖「蔡昌」，並原始登記予以形成，再轉據繼承關係，分割登記為原告所有。而此，揆諸前揭土地法及土地登記規則相關規定及說明，被告當依「實質審查原則」，就原告先祖蔡昌與系爭土地登記名義人是否為同一人進行實體之調查，以決定是否許可登記，而命補正文件即為調查方式之一，如未能補正文件以證明其申請事由者，即屬未照補正事項完全補正，應駁回登記申請。
3. 原告就本件申請，提出其先祖蔡昌設籍於「中和庄秀朗字
下秀朗456番地」並取得設籍地所有權之資料、系爭土地95年至103年地價稅繳納證明、其先祖蔡昌之配偶與子媳之納骨塔使用許可證及系爭土地所在地之里長洪天佑之證明書等件為據，然經審查，並未達私權嚴格證明之要求，無從證明原告先祖蔡昌與系爭土地登記名義人為同一人。蓋：
⑴ 徵諸原告先祖「蔡昌」設籍地與系爭土地雖極相近，具有
地緣關係。然土地所有權人並非必然與其所有之土地具有地緣關係，經被告依內政部戶役政系統清查日治時期設籍於大臺北地區姓名為「蔡昌」者，比對其年齡符合臺帳記載取得產權時間者計7人（全國合於資格者則高達198人），無法排除其他姓名為「蔡昌」者始為土地登記名義人之可能。
⑵ 原告雖出具95年至103年地價稅繳納證明（附原處分卷第
42頁至第49頁），然為原告104年7月28日第一次申請系爭土地分割繼承登記補正後所為，此稽之該繳款證明所載繳納期間即明，並非於申請登記前即已有長期繳稅之事實，不足以據此認定原告或其先祖「蔡昌」就系爭土地有何關係。
⑶ 系爭土地所在地之里長洪天佑雖出具證明書（附原處分卷
第319頁），表示聽聞里民「斐守富」敘及系爭土地上曾有「蔡姓墓碑」，墓碑上名字為「蔡扁」（即原告先祖「蔡昌」之父）云云。然經本院詰問證人洪天佑出具該等證明書之始末，則稱係應原告蔡麗允之請而至系爭土地現場，親見蔡扁之墓云云（參見109年5月27日準備程序筆錄，附本院卷第205頁以下），其證詞反覆矛盾，毫無可採。
至於原告先祖「蔡昌」之配偶與子媳之納骨塔使用許可證，僅能證明其等有遷葬情事，新北市中和區公所就此遷葬，亦表明原告先祖「蔡昌」之妻、養女、子媳原係葬於中和區第五公墓（位於○○區○○路及員山路交接處），經原告蔡昇光於100年3月申請起掘，嗣後安置於中和區納骨塔等語，此有該所108年5月15日新北中文字第1082241825號函可參（附原處分卷第377頁）。徵諸系爭土地鄰近第一公墓，與第五公墓有相當距離，實難認蔡昌之妻、養女、子媳之遷葬與系爭土地有何關連，更不足引為系爭土地登記名義人與原告先祖蔡昌為同一人之證據。
4. 基此，被告依原告所提出之證據，並為實體調查，認無法
證明系爭土地登記名義人與原告先祖蔡昌為同一人，並無不合，經命原告補正，原告未能就此再為證據之提出，被告乃以原處分駁回原告系爭土地繼承分割登記之申請，要屬無誤。
（六）原告雖主張依地籍清理條例相關規定，被告於受理本件申請後，即應公告徵求異議，否則有違上開條例之立法目的等語。然則，系爭土地依地籍清理條例公告，土地權利人及利害關係人得申請更正登記之期間，於100年9月14日即已屆至，因無人申請更正登記，系爭土地坐落之新北市政府本已可得標售或處理，業如前述，可謂已達成地籍清理之目的。而原告本次申請係基於土地法第72條所為之繼承分割登記，而非地籍清理條例，本無從依該條例辦理公告徵求異議，被告應否准予登記，亦應視原告能否提出嚴格私權證明文件而定，而非透過公告徵求異議方式，減低私權歸屬證明度之要求，以滿足原告之私權主張。既然原告未能提出足以證明系爭土地為原告先祖「蔡昌」所有之證據，經命補正未能補正，被告駁回其申請，徵諸土地登記規則第56條第2款、第57條第1項第4款規定，即無違誤。
原告上開主張，並無可採。
（七）雖則，被告就原告之申請，始終依地籍清理條例之相關規定命原告補正文件及實體證據調查，原處分最終也援引地籍清理條例第7條第1項，以原告經命補正而屆期未能補正文件為由，駁回其申請，訴願決定循此而予維持等節，與本件申請應遵循之法制基礎，並不相符。但原處分以命原告補正證明文件而屆期未補正為由，而駁回原告申請，與依土地法及土地登記規則等相關規定應作成之結論，尚無不合，附此敘明。
五、綜上，原告主張均無可採。原處分否准原告申請，訴願決定遞予維持，均無不合，原告仍執前詞，求為撤銷，並請求判命被告應依其107年5月10日所為之申請作成准予登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 李芸宜