臺北高等行政法院判決108年度訴字第1862號111年11月23日辯論終結原 告 江俊昌等28人 詳如附表所示共 同訴訟代理人 楊進銘 律師被 告 內政部代 表 人 花敬群訴訟代理人 程珍惠
參 加 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林光彥 律師輔助參加人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 謝翰寧
高千琇王柏棠上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院於中華民國108年9月25日院臺訴字第1080189515號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人由徐國勇變更為花敬群，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、臺北市政府為辦理「臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線(第一期工程)機廠(含LG08A車站)捷運開發區工程用地(土城區)，需用新北市土城區安和段1-2地號等51筆土地，面積2.109246公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告土地徵收審議小組民國107年11月7日第172次會議審查決議准予徵收，被告繼以107年11月12日台內地字第1070452295號函核准徵收(下稱原處分)，交由新北市政府以107年11月14日新北府地徵字第10721740065號公告（公告期間107年11月15日-107年12月14日，下稱107年11月14日公告），函知土地所有權人並通知領取徵收補償費。
㈡、原告等28人不服其等持有土地經核准徵收，循序提起本件行政訴訟，除訴請撤銷關於原告之徵收處分及其訴願決定外，並請求確認由新北市政府擬定、被告以105年4月21日台內營字第1050805473號函（下稱105年4月21日函）核定之變更土城都市計畫（配合捷運萬大-中和-樹林線第一期路線）（部分工業區、農業區、保護區、人行步道用地為捷運開發區）主要計畫（下稱系爭105年變更土城都市計畫）無效。
三、原告主張略以：
㈠、關於系爭105年變更土城都市計畫：依行政程序法第111條第7款規定，行政處分有其他具有重大明顯之瑕疵之情形者，無效。而依司法院釋字第156、742號解釋意旨，主管機關變更都市計畫具行政處分性質，或依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，其中具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔者，應許提起訴願或行政訴訟以資救濟。本件原告所有之被徵收土地，依大眾捷運規劃報告書及內政部都市計畫委員會（下稱都委會）103年5月13日第827次會議決議，原屬捷運系統用地，但104年10月13日第861次會議決議變更為捷運開發區，依都市計畫法第19條規定，應再次公開展覽30天及舉行說明會，被告未踐行此程序，致原告未能就權益所受影響表達意見，則系爭105年變更土城都市計畫即具有明顯重大瑕疵而無效，原告自得訴請確認無效。
㈡、本件徵收處分關於原告部分：
⑴、原處分違反土地徵收之必要性。本件用地之毗鄰地區，有民
國50年間當時以國防用地目的徵收，業已閒置多年，現今闢建為停車場使用收益之土地，已無國防目的，管理機關亦無具體使用計畫。本件興辦事業單位未提供任何具體資訊及說明，即將該土地排除於交通用地範圍之外，違反司法院釋字第709號解釋所揭「未確保利害關人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符」意旨，亦違反土地徵收條例第3-1條應優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地之規定。又用地選址雖受限於個別土地面積不符之因素，但可採位移思考以降低使用私人土地或與私人協議交換土地，皆係相對損害較小之替代方式，興辦事業單位未核實執行，興辦程序即不符正當行政程序，進而為土地徵收，即違反比例原則。另都市計畫法並未排除以私法手段取得公共設施用地，興辦事業單位既未優先使用該國防用地，亦未考慮其他私法手段，或以契約協議聯合開發，違反徵收之必要性。
⑵、臺北市政府創設以捷運開發區之詞，將之解釋為非公共設施
用地，規避司法院釋字第743號解釋意旨所指大眾捷運系統需用之土地區別，逾越大眾捷運法第6條之法條文義，原處分亦屬違法。又本件原告所持被徵收土地之使用分區，分別經105年6月30日、105年8月19日發布實施之細部計畫，由農業區、保護區，變更為捷運開發區，本案土地107年公告現值已反應其為捷運開發區之土地價值，惟該公告現值案例蒐集期間與徵收補償價額案例蒐集期間105年9月2日-106年9月1日相同，卻產生補償價額低於土地公告現值甚多之情形，顯違反土地徵收條例第30條第1項被徵收之土地，應按照徵收當期市價補償地價之規定。本案土地辦理地價查估，未遵循不動產估價技術規則所規定之估價方法及查估程序，該估價報告書即係違法估價行為。臺北市政府於委託估價時，給予估價師之估價條件是將該捷運開發區按變更前之個別財產權內容，基於土地開發之假設，視為一共有性質之土地評價，以遠低於細部計畫中，捷運開發區價值之加權平均計算容積率57.07%基準，評定其市價，而查估過程所選擇之比較標的，也完全違反不動產估價技術規則之規定，該估價報告有基本事項記載錯誤，如價格日期105年9月1日之估價條件與有效之法令不同；估價方法違反明定之選擇標準，估價應遵程序違反估價技術規則。
⑶、臺北市政府以錯誤的捷運開發區見解，錯誤適用土地徵收補
償市價查估辦法，得出錯誤的結論，再以該錯誤結論，提出於協議價購程序。協議價購程序中，原告一再表示估價實質違法，協議價格過低，然臺北市政府回復千篇一律，表示已請三家估價，並選取最高者，僅重視形式合法，忽略估價報告因前提及選取比較標的錯誤，而造成整體違法，該協議價購，應屬無效之程序，原告自得參與土地開發。系爭105年變更土城都市計畫既因具有明顯重大瑕疵而無效，附麗該計畫之徵收處分，亦具有重大瑕疵，依法應予撤銷。另本案土地目前已由臺北市政府捷運工程局施工中等情。並聲明求為判決：①確認系爭105年變更土城都市計畫無效。②訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告則略以：
㈠、系爭105年變更土城都市計畫由新北市政府於100年8月30日起公開展覽30天，依被告都委會第827次會議決議再辦理公開展覽程序，再提經被告都委會第861次會議審竣，決議「本案准照本會專案小組初步建議意見……之計畫內容通過，並退請新北市政府併同該第827次會議決議依照修正計畫書圖後，報由被告逕予核定，免再提會討論」，新北市政府依前開決議內容修正計畫書圖後報請核定，依都市計畫法第19條第3項規定，免再公開展覽及舉行說明會。又捷運萬大-中和-樹林線第一期計畫的地方主管機關為臺北市政府，其路線規劃、都市計畫變更、用地取得、捷運設施興建及土地開發皆由該府主辦，因都市計畫現行使用分區或用地為工業區、農業區、保護區及人行步道用地，依都市計畫法第32條、都市計畫法新北市施行細則之規定，現行使用分區或用地，其土地及建築物使用，不得興建大眾捷運系統，因涉及使用分區或用地調整，主管機關依法定程序提出都市計畫變更案，辦理公開展覽、舉辦說明會，經都委會審議，報請被告核定後由新北市政府發布實施，符合都市計畫法令規定。
㈡、關於用地選址問題：
⑴、捷運萬大線係採獨立路權之中運量捷運系統，機廠無法與其
他路線共用，機廠為捷運系統營運的必要設施之一，本路線僅設置一座機廠，機廠必須具備全線儲車、維修、測試及管理等五級機廠功能，是重要的後勤場所，機廠之設置有其必要性。機廠主要設施如維修工廠、駐車廠、洗車區域、土木軌道廠、測試軌、變電站、行政區、污水處理設施、滯洪沉砂池及其他附屬設施等，機廠範圍劃設係依前述功能需求規劃，機廠形狀以狹長形土地為宜，以利軌道佈設，機廠區位需臨近主線以利運轉調度。
⑵、捷運萬大線機廠於規劃階段，初步建議有2個替代方案，方案
一為「公路總局駕訓班用地及金城路南側農業區」，方案二為「金城路北側農業區及保護區和部分工業區」。94年5月25日召開公聽會時，地區民眾及民意代表建議，為使萬大線能服務中和區外員山地區及使捷運機廠具土地開發效益，同時提高機廠周邊農業區開發之潛力，及臨莒光路側設一支線車站；經評估建議採用金城路北側農業區及部分保護區與工業區，並於臨莒光路設一支線車站，如此可服務中和外員山附近民眾，增加本案運輸效益，同時捷運機廠含車站更具有土地開發效益，亦可提高周邊土地開發之潛力。又本案機廠用地需有足夠面積，土地取得方式經評估捷運興建時程、設施需求面積及範圍後，規劃採土地開發方式辦理開發，於法並無不合。
㈢、依大眾捷運法第7條規定，大眾捷運系統開發用地得設置捷運相關設施及辦理土地開發，並無疑義。本案機廠用地都市計畫書既載明設置LG08A車站、轉乘設施、主變電站及機廠等捷運相關設施並辦理土地開發，並已公告實施變更為捷運開發區，即已清楚定義為依大眾捷運法第7條辦理之開發用地，自應依該第7條規定辦理用地取得作業，非屬司法院釋字第743號解釋第1段所述「依大眾捷運法第6條，按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地，不得用於同一計畫中依同法第7條第1項規定核定辦理聯合開發」之情形，亦非該解釋第2段「依大眾捷運法第6條徵收之土地，應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有，主管機關始得為之」範疇。
㈣、協議價購應由需用土地人依市價（市場正常交易價格）與所有權人協議，臺北市政府為辦理協議價購市價查估，委託三家不動產估價師事務所，擇土地總價最高者為協議市價，陳報市長核准後與土地所有權人進行協議。又獎勵容積係依法辦理開發時產生，用以鼓勵土地所有權人參與土地開發，減少政府用地取得負擔。參與開發者，除須無償提供捷運設施及政府取得獎勵容積部分所對應持分之土地，並須承擔參與開發所存在的風險及時間成本，故獎勵容積之利益應為選擇參與開發之土地所有權人才能共享，方符公平。本案徵收當時之土地上開獎勵容積尚未發生，且變更為捷運開發區後，依大眾捷運法第7條規定，土地所有權人無法自行開發使用，故協議價購價格係依變更前之使用分區據以查估市價等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人表示略以：
㈠、臺北市政府部分：
⑴、系爭105年變更土城都市計畫並無重大明顯瑕疵：
系爭計畫於100年8月30日起公開展覽30天，嗣因被告都委會第827次會議，決議依都市計畫法第27條第1項第4款迅行變更主要計畫，由於該案屬都市計畫變更性質，新北市政府再依都市計畫法第28條規定變更之程序，於104年1月9日起再踐行公開展覽30天程序，故已踐行2次公開展覽30天及說明會程序，合於都市計畫法第19條第1項規定，並未違法，亦無普通社會一般人一望即知之重大明顯瑕疵。之後，被告都委會第861次會議決議「……退請新北市政府併同本會第827次會議決議依照修正計畫書圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論」。新北市政府依上開決議內容修正計畫書圖後，報請被告核定。由於第861次會議僅係新北市政府就主要計畫經被告都委會審議修正，合於都市計畫法第19條第3項規定免再公開展覽及舉行說明會，故新北市政府未再公開展覽及舉行說明會並未違法。退步言，縱有原告所指程序瑕疵，惟系爭計畫既已踐行公開展覽及舉行說明會之程序，是否再為第3次公開展覽及說明會，涉及法律解釋適用爭議即本件有無都市計畫法第19條第3項簡化程序規定之適用問題，並非重大明顯瑕疵。且從外觀上確已有1次公開展覽及舉行說明會，難謂有普通社會一般人一望即知之重大明顯瑕疵。
⑵、關於徵收處分：
①、查徵收本案土地前已踐行協議價購程序，相關估價原則、方
法及土地估算價值等已列於106年6月27日府捷權字第10631360400、10631360401號開會通知及所附協議會說明資料，並通知原告，分別於106年7月18日、106年7月20日召開捷運開發區工程用地土地開發協議會暨土地價購及地上物拆遷補償協議會，且訂有臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法，並已於2次協議價購會議時與所有權人詳細說明市價之訂定方式，係已踐行協議價購程序。嗣部分土地所有權人拒絕協議價購內容或無法辦理繼承登記，經記明未能協議價購之理由後，依大眾捷運法第7條及土地徵收條例第3條第2款、第11條規定報請被告徵收，已踐行相關協議價購先行程序，徵收處分之作成並未違法。
②、本案土地之徵收，未違反必要性：
機廠採用金城路北側農業區及部分保護區與工業區等範圍辦理，係因捷運萬大線系統型式為獨立路權之中運量捷運系統，路線營運須設置機廠，全線設置機廠1座，且機廠需有足夠面積，以滿足儲車、維修、保養及相關附屬設施之軌道與廠房佈設，機廠位置需臨近主線以利運轉調度，機廠以狹長形土地為宜，以利軌道佈設，方符合列車調度需求。故以機廠位置之用地選址而言，係已就支線車站及周遭範圍開發考量充分審慎評估，並依前開考慮因素劃定機廠範圍。又本案係規劃於金城路北側農業區及臨莒光路側設置LG08A車站，機廠位置為作為儲車、維修之必要，須毗鄰該車站以利運轉調度，故本件以機廠及LG08A車站毗鄰之必要土地作為徵收標的。至原告就其提及應先徵收毗鄰停車場用地乙節，因未敘明該停車場位置，亦未提出相關資料以證明應就該停車場優先徵收或替代原徵收土地之必要性。且如係指位於連城路532巷之停車場，其位於本案土地右側，未鄰接LG08A車站，亦與該車站位置及捷運開發區仍有一段距離，無法取代本案土地之徵收必要性。
③、以徵收方式取得本案土地具必要性：
本件以徵收方式取得之土地，面積僅約2.1公頃，不適合且無必要為區段徵收，故選擇以協議價購及土地徵收方式作為土地取得方式，未違反土地徵收之必要性；而捷運機廠及用地工程屬永久性公共工程，具長久使用性質，不宜以租用或設定地上權方式取得。再者，取得之土地須立即作為捷運相關設施使用，亦無公共設施保留地之性質，無從辦理以地易地。本件以徵收方式取得土地，並無其他更適宜之手段，確具必要性。
④、本件是依大眾捷運法第7條辦理大眾捷運系統路、場、站土地
之開發，並非依同法第6條進行徵收，並無司法院釋字第743號解釋所稱以大眾捷運法第6條徵收之情形，與該解釋無涉。另本件協議價購金額之估價作業程序，係委託不動產估價師進行市價查估、估價報告書先由新北市不動產估價師公會完成初審，續經專家學者成立委員會審查後，擇土地估價總價最高者為協議市價，與土地所有權人協議，估價方法係先就本案土地以系爭105年變更土城都市計畫變更為捷運開發區之用地，依比較法及土地開發分析法，合併估算土地全宗土地總價值，再依合併前各筆土地價值比例分算其土地價值，估價師估價時已將該使用分區為捷運開發區當期之價值予以計算，即以捷運開發區為估價基準，並得出全宗土地價值為72.43億元之結果，已是最有利土地所有權人的估價方法。至估價報告中農業區及保護區之記載，僅係計算各原告間土地價值分配比例所需，並非協議價格之估價基準。而之後新北市政府核定徵收補償金額低於協議價購時提出之金額，係因二主管機關適用法規不同所致，前者係依土地徵收補償市價查估辦法辦理，不能以此反推依不動產估價技術規則進行查估而提出的協議價購金額有誤，自不影響徵收之合法性等語。
㈡：新北市政府部分：系爭105年變更土城都市計畫係依法定程序辦理，合法有效；而都委會第861次會議，將本案變更後土地使用分區名稱修正為捷運開發區，依都市計畫法第19條第3項規定，經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會，並無原告所稱變更都市計畫無效之情事。
六、經查：
㈠、關於系爭105年變更土城都市計畫部分：
⑴、按都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，
不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」第27條規定：「都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地直轄市、縣市政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。為避免重大災害之發生時。為適應國防或經濟發展之需要時。為配合中央、直轄市或縣市興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣市政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」可知，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更。而司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」已闡明都市計畫之個別變更具行政處分性質之意旨。查土城都市計畫係61年4月26日發布實施，70年2月23日發布變更土城都市計畫(第一次通盤檢討)案，之後陸續進行全面性通盤檢討及多次個案變更（見卷附被告提出之系爭105年變更土城都市計畫書）。本案為辦理捷運萬大線第一期工程建設需要，依都市計畫法第27條第1項第4款辦理個案變更，以利捷運用地之取得，俾利後續捷運工程之推展。是以，為設置LG08A車站、轉乘設施、主變電站及機廠等捷運相關設施並辦理土地開發，被告以105年4月21日函核定，變更內容為「延壽路以東、金城路北側與莒光路南側之間，原計畫為工業區、農業區、保護區及人行步道用地（面積依序0.7286公頃、3.1188公頃、1.8590公頃、0.0272公頃)，新計畫為捷運開發區」之系爭105年變更土城都市計畫（見該計畫書第64-65頁)，核具行政處分性質。
⑵、再者，無效之行政處分，是指行政處分因有一定之原因，自
始即確定不能發生所預期之法律效力。關於行政處分無效之判斷標準，行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。
應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」其中第7款所定其他具有重大明顯瑕疵之情形，並非依當事人之主觀見解決定，亦非以受法律專業訓練者之認識能力判斷，而是依具有一般合理判斷能力及注意能力之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘行政處分之瑕疵倘未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效。
⑶、又行政訴訟法第6條第2項「確認行政處分無效之訴訟，須已
向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之」之規定，目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。因此，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足（參最高行政法院94年度判字第199號判決意旨）。本件原告起訴請求確認系爭105年變更土城都市計畫無效，經本院行準備程序及言詞辯論程序，被告始終主張該變更計畫合法有效，業已就該變更計畫為實質審查確認並非無效，是以即使如被告所稱，此部分原告未經踐行請求確認為無效之行政程序，依上開規定及說明，亦應認該程序之欠缺因而補正，應為實體審認，先予指明。
⑷、經查，系爭105年變更土城都市計畫係新北市政府擬定，提經
被告都委會審議通過，由被告以105年4月21日函核定，繼由新北市政府以105年5月5日新北府城審字第10507767263號公告，自105年5月10日起發布實施等節，有系爭105年變更土城都市計畫書、被告105年4月21日函、新北市政府105年5月5日公告附於原處分卷為憑，為可信之事實。觀之被告105年4月21日函，該函已表明「本案業經被告都委會第821次會審決(詳會議紀錄核定案件第4案)、第827次會審決(詳會議紀錄核定案件第13案)及第861次會審決(詳會議紀錄核定案件第4案)，並經新北市政府依照修正計畫書圖完竣」之意旨，復有被告都委會103年2月18日第821次會議紀錄、103年5月13日第827次會議紀錄及104年10月13日第861次會議紀錄附於原處分卷及該計畫在卷可佐。據此，被告針對系爭105年變更土城都市計畫之核定，難認有何一望即知之重大明顯瑕疵，原告訴請確認無效，自無理由。縱然歷經新北市政府於100年8月30日起公開展覽30日並於100年9月15日舉辦說明會、於104年1月9日起公開展覽30日並於104年1月21日舉辦說明會之後，兩造間存有系爭計畫在被告105年4月21日核定之前，應否再公開展覽及舉行說明會之爭議，依前揭意旨，不足為有利原告之認定。
㈡、關於徵收處分部分：
⑴、按土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦
下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……交通事業。……」大眾捷運法第7條第1、4項規定：「(第1項)為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。……（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」
⑵、又土地徵收條例第3-1條第1項規定：「需用土地人興辦公益
事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第10條第2項前段規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」第11條規定：「(第1項)需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。(第2項)前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。(第3項)第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條第1、2項規定：「(第1項)申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣市主管機關。(第2項)中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。需用土地人是否具有執行該事業之能力。該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。該事業計畫之財務評估是否合理可行。依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。其他依法應為或得為審查之事項。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
⑶、查臺北市政府為興辦「臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-
樹林線(第一期工程)機廠(含LG08A車站)捷運開發區工程用地(土城區)需要，必須使用本案土地，捷運萬大線機廠工程用地係採土地開發方式辦理，該等土地經系爭105年變更土城都市計畫變更為捷運開發區，嗣並舉行公聽會，於協議價購不成後，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報請徵收等情，有系爭105年變更土城都市計畫主要計畫書、徵收土地計畫書、臺北市政府107年10月9日府地用字第1076014852號函、107年11月9日府授地用字第1076019703號函等在卷為憑，應堪信為真。則於被告土地徵收審議小組107年11月7日第172次會議審查認為符合徵收之公益性及必要性，決議准予徵收（見本院卷一第198-203頁)後，被告以107年11月12日台內地字第1070452295號函核准，洵然有據。
⑷、至原告所稱用地選址、未實質協議、必要性及比例原則等節：
①、需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法
律限制下，容有一定的裁量空間。為因應臺北都會區發展需求，建置捷運萬大線以滿足萬華、中和、土城及樹林地區間旅運需求，並與捷運紅線、綠線及環狀線銜接轉乘，擴大捷運系統之服務範圍，發揮整體運輸效益，提升整體都會區交通運輸效能。基於捷運萬大線系統形式為獨立路權之中運量捷運系統，機廠為必要設施之一，無法與其他路線共用，全線僅設置1座機廠，必須具備全線儲車、維修、測試及管理等五級機廠功能。而機廠主要設施如維修工廠、駐車廠、洗車區域、土木軌道廠、測試軌、變電站、行政區、滯洪沉砂池及其他附屬設施等，需有足夠面積，機廠範圍劃設也必須依功能需求規劃。依此，臺北市政府認為機廠形狀以狹長形土地為宜，以利軌道佈設，機廠區位需臨近主線以利運轉調度。規劃的路線及機廠位置以本案土地為佳，已報經行政院核定，另機廠用地跨板橋、中和及土城都市計畫，各都市計畫變更主要計畫已於105年5月10日發布實施，路線已確定，亦無其他可替代地區，機廠(含LG08A車站)用地取得順利與否，將影響機廠(含LG08A車站)之建造及全線營運，此經臺北市政府於系爭徵收土地計畫書載明，足見本案用地的勘選確具公益性及必要性。原告執可採位移思考以降低使用私人土地，或與私人協議交換土地，指摘徵收處分違反必要性，即無可採。
②、依土地徵收條例第11條規定，需用土地人在申請徵收土地前
，原則上應先與所有權人協議價購，必須是所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始能申請徵收。所稱協議價購，係由需用土地人與土地所有權人雙方磋商價格，並非由需用土地人以行政處分單方決定，故需用土地人如已積極評估價購價格而與土地所有權人進行溝通，不能因為其提出之價格不合土地所有權人之期望而協議不成，即謂其為流於形式之協議（參見最高行政法院109年度上字第593號判決意旨)。換言之，價格的協議，必須建立在雙方的共識基礎，無法強迫，若土地被徵收人已於協議價購會議充分表達意見，仍無法就土地價格達成共識，應足認已踐行實質協議價購程序。查臺北市政府以106年6月27日府捷權字第10631360400、10631360401號函檢附協議會說明資料，通知本案土地所有權人於106年7月18日、106年7月20日舉行本件捷運開發工程用地土地開發協議會暨土地價購及地上物拆遷補償協議會，開會通知均已送達原告，28名原告中之編號3、6-14、17、19-28均到場參加該次協議會，而28名原告中，除編號25、28外，其餘原告或在價購協議會當場陳述意見，或提出書面意見，有開會通知單及所附資料、協議會會議紀錄、協議會土地所有權人陳述意見及回應處理情形表、會議照片、會議簽名單、書面陳述意見表、協議價購金額表、送達證書、協議價購會議及得陳述意見期間之所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表等附於本院卷一第605-795頁、本院卷二第173、177-216頁、徵收案原處分卷第67-237頁可參，足認在會議中充分表達意見，已踐行實質協議，惟未能就價格達成合意，應堪認定。又臺北市政府於本案工程用地取得協議會議召開前，即委託不動產估價師進行市價查估，並以使用分區捷運開發區為當期價值予以計算，原告雖指摘臺北市政府根據估價結果提出的協議價格顯然偏低等詞，然協議價購的適法性在於是否踐行實質議價，需地機關提出之金額僅供雙方協議參考，尚無拘束力，依上開說明，即難認原告前揭質疑已然影響協議價購之適法性。此外，不論是徵收補償的市價或協議價購所依據的市價，依土地徵收條例第30條第1項或第11條規定可知，所稱市價應該是指徵收當時或協議當時的市價，是原告認為前揭市價應考量本案土地日後移轉供捷運開發用地使用之價值，即有誤會。另原告與新北市政府間之徵收補償爭訟，因與本件徵收處分之程序標的有別，本件不受該事件認定之影響，附此敘明。
七、綜上，原告所訴各節，均不可採。本件徵收處分之認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
書記官 黃明和