臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1874號109年9月3日辯論終結原 告 林萬益即○○泰式養生館訴訟代理人 黃勝文 律師
楊逸政 律師黃顯皓 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年9月27日府訴二字第1086103427號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告在位於都市計畫第3種商業區，門牌號碼為臺北市○○區○○路○號1至2樓建築物（下稱「系爭建物」）內，獨資經營「采悅泰式養生館」（下稱「系爭養生館」）。前經臺北市政府警察局大同分局（下稱「大同分局」）警員於民國108年1月20日在系爭養生館內查獲從業女子與男客從事俗稱「半套」之性交易〔即以新臺幣（下同）500元為報酬，由女子以手撫摸男性生殖器直至其射精為止而為猥褻行為〕，違規使用為性交易場所，故查報系爭建物為「正俗專案」執行對象，以108年2月1日北市警同分行字第1083011942號函（下稱「大同分局移送函」）檢送相關資料移請被告處理。
之後被告審認系爭建物違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，故依都市計畫法第79條第1項前段規定，以108年4月8日北市都築字第10830170741號裁處書（下稱「原處分」）處原告20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）都市計畫的違規使用並不包含偶然、一時的行為，本件查獲的性交易是原告聘僱按摩師私自與客人偶然、一時從事的行為，並非都市計畫法規範具持續、反覆性的違規營業行為。警方兩年間共臨檢157次才查獲1起性交易，被告所舉系爭養生館前遭民眾數次檢舉紀錄，則明顯是有目的性或同業忌妒連續檢舉，顯見原告並未以系爭建物作為性交易營業場所或經營色情行業使用，並未違反都市計畫法。
（二）退步言，縱認查獲性交易就構成都市計畫法的使用行為，然而原告及原告配偶黃慧瑛不僅告誡員工不得從事性交易，更以解聘為手段禁止之，櫃檯後方也張貼警語告知消費者本店未提供色情服務，包廂門上也設有透明窗戶，且未設門鎖，僅以防火材質為隔間而未考量隔音，隔音效果甚差，交談音量較大就可輕易傳至外部，已就避免員工從事違法行為與顧客隱私權間作適當防免。從警方臨檢157次才查獲1次，也可證明防免措施具相當成效，可見原告並無過失。至於櫃臺遙控器並非原告設置，且當時該性交易遭警方查獲時，燈光並非開啟，無人使用遙控器。況且，如果遙控器為原告故意設置，當時豈未使用遙控器，使性交易遭臨檢查獲。至於原告配偶黃慧瑛在警察臨檢時所喊「臨檢」，因二樓聽不清楚，顯非為通報違法員工之用。
（三）臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案暨裁罰基準（下稱「正俗專案裁罰基準」）第4條第2項規定並未考量受裁罰人「應受責任程度」，被告應適用行政罰法第18條第1項綜合考量，然被告作成原處分未辨明原告故意或過失，就依上開裁罰基準而裁處罰鍰，有裁量怠惰瑕疵。
（四）聲明：訴願決定及原處分應予撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭建物有從事性交易違規事實明確，依都市計畫法相關規定並無須違法使用行為必須「反覆性、繼續性之行業、營業場所」才能進行裁罰。且系爭養生館2年內經民眾檢舉從事色情性交易高達10件，原告未能善盡管理之責顯有過失，應受責難程度，不言而喻。系爭建物作性交易場所使用，違反都市計畫分區使用限制，危害公序良俗，對區域生活環境品質及公共安全影響甚鉅，原處分並無違誤。
（二）臺灣士林地方檢察署（下稱「士林地檢署」）108年度偵字第2559、3153號檢察官不起訴處分書只能證明原告未媒介色情，但是原告經營系爭養生館內有員工與男客從事性交易，原告為場所實際負責人，對於業務執行、受雇人行為有監督之責，對系爭建物也應負合法使用之責。原告雇用員工按摩師為客人進行性交易，縱非故意亦難謂無過失。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實:如爭訟概要欄所載之事實，有養生館商業登記基本資料（見本院卷第41頁）、地籍圖套繪都市計畫使用分區圖（見原處分可閱覽卷，下稱「原處分卷」一第1頁）、大同分局建成派出所108年1月20日臨檢紀錄表（見原處分卷二第112頁）、臺北市政府警察局查獲違反正俗專案工作方案營業場所通報單（見同卷第173頁）、大同分局移送函（見同卷第179頁）、原處分（見原處分卷一第5頁）、訴願決定（見本院卷第27-39頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）系爭建物經營○○泰式養生館，有無違規使用為性交易場所之情形、有無違反都市計畫法第3種商業區使用規定？
（二）原告有無故意或過失？
（三）被告裁量有無違反行政罰法第18條第1項之瑕疵？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法條及法理的說明：
1.按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
2.按直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，依地方制度法第18條第6款第1目規定，乃直轄市自治事項。則臺北市為直轄市，對其都市計畫的擬定、審議與執行，在不違反都市計畫法的框架規範下，原有本於自治權限的法規制定權限。又都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市依此等自治權限與都市計畫法授權，於100年7月22日修正公布的「臺北市都市計畫施行自治條例」（修正前原名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，下稱「施行條例」）第10條之1第2款規定：
「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」另臺北市又一併經市議會審議通過「臺北市土地使用分區管制自治條例」（100年7月22日修正前原名稱「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱「分區管制條例」），其中第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第2條第30款、第31款、第34款規定：「本自治條例用詞定義如下：……三十、使用組：為土地及建築物各種相容或相同之使用彙成之組別。三十一、不合規定之使用：自本自治條例公布施行或修正公布之日起，形成不合本自治條例規定之使用者。……三十四、附條件允許使用：土地及建築物之使用，須經臺北市政府（以下簡稱市政府）核准者。……。」第4條第10款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……十、第三種商業區：為供地區性之零售業、服務業、娛樂業、批發業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。……」而同條例第5條第1項列有55組依使用性質、用途、規模而分類之臺北市都市計畫範圍內土地及建築物之使用用途，另同條例第23條則定明3種商業區的使用管制，採負面表列的規範方式，列有「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」，及「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等3類。再者，臺北市政府依分區管制條例第5條第2項規定擬定並送經臺北市議會審議通過的「土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」（下稱「使用項目表」），則對分區管制條例第5條所列55組用途所含營業使用細項，有更進一步詳盡之表列。經核上開施行條例、分區管制條例、使用項目表等有關第3種商業區之使用分區管制規範，是經都市計畫法授權，更本於依法之自治法規制定權限，而對臺北市轄區內都市計畫施行所為的進一步細節性、技術性規定，且其內容並無抵觸中央框架式立法的都市計畫法，堪為執法機關所適用。而查：分區管制條例第5條所列55組使用用途，與同條例第23條第3類商業區負面表列的用途中，雖均未列明「性交易服務業」的用途組別，且使用項目表營業細項中，固也未見「性交易服務業」的容許用途。再「性交易服務業」雖不曾由臺北市政府，依分區管制條例第23條第3款等規定，以其有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，而特予公告限制其在土地及建築物為此等使用。然而：
(1)性交易服務的營業，涉及刑法第2編第16章之一妨害風化罪章第231條之圖利使人為性交或猥褻之犯罪行為，雖然司法院釋字第666號解釋，針對100年11月4日修正公布前之社會秩序維護法第80條第1項第1款規定，對於從事性交易之行為人，僅以意圖得利之一方為處罰對象，而不處罰支付對價之相對人，闡述認定「性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍，社會秩序維護法係以處行政罰之方式為管制手段，而系爭規定明文禁止性交易行為，則其對於從事性交易之行為人，僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇，系爭規定之立法目的既在維護國民健康與善良風俗，且性交易乃由意圖得利之一方與支付對價之相對人共同完成，雖意圖得利而為性交易之一方可能連續為之，致其性行為對象與範圍廣泛且不確定，固與支付對價之相對人有別，然此等事實及經驗上之差異並不影響其共同完成性交易行為之本質，自不足以作為是否處罰之差別待遇之正當理由，其雙方在法律上之評價應屬一致。再者，系爭規定既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，鑑諸性交易圖利之一方多為女性之現況，此無異幾僅針對參與性交易之女性而為管制處罰，尤以部分迫於社會經濟弱勢而從事性交易之女性，往往因系爭規定受處罰，致其業已窘困之處境更為不利。系爭規定以主觀上有無意圖得利，作為是否處罰之差別待遇標準，與上述立法目的間顯然欠缺實質關聯，自與憲法第7條之平等原則有違」等語明確，而宣告該規定自98年11月6日解釋公布之日起至遲於2年屆滿時失效。
(2)惟查，100年11月4日修正公布、同年月6日施行之社會秩序維護法（下稱「社維法」）第80條第1款，仍將從事性交易行為列為應處以3萬元以下罰鍰之妨害善良風俗行為，並連帶將「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖與人性交易而拉客」，或「媒合性交易」、「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖媒合性交易而拉客」等，依同法第80條第2款、第81條規定，也仍列為該法所定妨害善良風俗而應處行政罰之違法行為。亦即社維法之上開修正，僅將原本「罰娼不罰嫖」而遭宣告違憲的規定，修正為「娼嫖皆罰」，以符憲法對平等原則之要求；但例外有於同法第91條之1第1項規定，授權直轄市、縣（市）政府得「因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理」，並於同條第2項之框架性規定中，臚列地方政府自治條例對性交易區域及管理之規劃上，所應包含之各式管制事項，復於同條第3項中規定修正施行前已依自治條例管理之性交易場所，得於修正施行後原址繼續經營之過渡條款，另於同條第4項規定，依地方政府自治條例之專區管理，或依過渡條款而容許經營之性交易行為，即不適用刑法第231條規定，亦即免除其刑罰，且依同法第80條第1款但書與第81條第1款但書規定，也不受社維法之行政處罰。
(3)綜上可知，司法院釋字第666號解釋，就性交易此等以取得報酬為目的而與人從事性交或猥褻之營業行為，如何管制及應否處罰，仍交予立法裁量，而依該號解釋意旨修正之社維法第80條、第81條、第91條之1等規定，則確立「娼嫖皆罰」及「例外經地方自治團體以自治條例設立性交易從業區並予管制而有限度容許」的兩大管制原則。故在臺北市政府未依社維法第91條之1立法意旨，制定自治條例，規劃得從事性交易區域及相關管理規範之前，除非有屬社維法100年11月4日修正公布前即已許可營業者，否則依司法院前號釋字解釋意旨及權力分立原則，法院仍應尊重社維法及地方自治團體對性交易是否合法得予營業之立法裁量，僅得認其仍屬刑法第231條、現行社維法第80條、第81條所禁止之違法行為。且依此脈絡推知，分區管制條例第5條所列55組使用用途未列性交易服務業，乃因其本屬法所禁止之使用項目。是故，即令現行分區管制條例第22條、第23條關於商業區不得使用之負面表列中，未列出「性交易服務業」之項目，該使用項目仍屬分區管制條例所禁止者，不允許在商業區之土地或建築物內，從事性交易服務業之使用；否則，仍屬違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之使用行為，臺北市主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對土地或建築物所有權人、使用人或管理人處以該條項所定之罰鍰或各種不利處分。
3.承上所述，在臺北市都市計畫範圍內土地或建築物內從事性交易服務業之使用者，是屬違反都市計畫法令對土地使用管制之行為無誤。又都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定土地使用分區管制之相關法令，乃為形成都市空間按區域分布及各自分區特性而為使用秩序的秩序行政法，且參前開都市計畫法第32條、第35條、施行條例第10條之1、第26條與分區管制條例之管制規範，由法條文義即可知，乃以都市計畫範圍內土地或建築物所形成空間之使用秩序狀態為其規範主體與重心，非重在課予何等行為人應如何作為或不作為的行為義務，再參都市計畫法第79條第1項關於違反此等關於都市計畫範圍空間管制規範者，是以土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等，對此等物之狀態維護有支配管領可能之人，為責任之主體，而後段有關採行恢復原狀之強制執行性措施所生費用，也定由此等對物之狀態有支配管領力之人負擔，非單由從事違法使用之行為人為責任的主體或費用負擔對象。凡此均可知，前揭1.、2.都市計畫法令關於土地使用分區管制，乃對都市計畫空間之物，設定應由對物之狀態具有事實管領力者，即土地或建築物之所有權人、使用人、管理人等，負有維護其物（土地、建築物）應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務的狀態責任。此等由法律明文規定符合法律保留原則，在未逾越比例原則之限度內，核屬憲法財產權保障體系中，關於財產權內容及其界限之規制，乃財產權社會責任之一部（關於秩序行政法上行為責任與狀態責任之區別，及因狀態責任承擔危害排除在憲法財產權保障體系之定位，另可參見蔡宗珍，「建築法上義務人之類型與具體義務人之判定：行政法上行為責任與狀態責任問題系絡的一個切面分析」一文，收於臺灣法學論叢，第40卷第3期，頁907以下）。
4.都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定土地使用分區管制之相關法令，既然是在形成都市空間按區域分布及各自分區特性的使用秩序，且參分區管制條例第4條第10款、第5條、第23條等有關第3種商業區使用秩序的規劃，都以營業使用項目為對象，由此可知，都市計畫法經由第79條第1項規定所禁止的違法使用行為，只有對特定使用分區法定的空間使用秩序已形成干擾或破壞而具營業規模的業務性行為，才屬之。如此，方可避免國家對人民行為自由本於各種公益目的理由而有管制的必要，逸脫憲法法治國原則下所應遵循法律保留原則、比例原則、平等原則等羈束，藉由地方自治主管機關享有高度計畫裁量自由的都市計畫空間秩序管制，形成對人民一般行為自由的過度限制。但是否為足以干擾或破壞土地使用分區空間秩序而具營業規模的業務性行為，仍應就個案整體客觀事實為合目的性之妥適評價、認定。如果個案客觀事實顯現當事人已具有干擾、破壞土地使用分區管制秩序的營業規模條件，縱被查獲的違法使用行為只有一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次的情形），其情節仍足以影響都市計畫法制對特定土地空間所規劃形成的使用秩序，並非不足以侵擾空間秩序之法益的偶發性交易所可比擬，核仍屬都市計畫法上開規定所禁止的違法使用行為無誤。因此，性交易行為之處罰與否，固應參照司法院釋字第666號憲法解釋予以審慎界定。然而，既然性交易服務業並非臺北市都市計畫土地使用分區管制秩序下所容許的使用項目，也應依前述標準，以性交易行為是否已達具有營業規模條件的業務性使用為判斷。
5.關於都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰、勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施等措施，其性質：(1)關於「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」：應是主管機關為防止危害繼續或擴大，命除去違法狀態或停止違法行為，以積極直接回復調整都市計畫土地使用分區管制秩序之管制性不利處分，非制裁性之行政罰；(2)後段因不依勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，所得採取之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施」：則屬於落實勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀的執行手段，亦非制裁性行政罰；(3)「罰鍰」：屬行政罰法上明文，為使受罰鍰處分人因財產上不利益而獲警戒之制裁性不利處分，為行政罰無誤（行政罰法第1條規定參照；關於都市計畫法第79條第1項各措施之定性，另參見傅玲靜，「行政罰與行政執行行為之區分及其救濟—以都市計畫法第79條第1項為例」一文，收於月旦法學教室第82期，第21頁）。
6.如前述，都市計畫法第32條、第35條、施行條例第10條之
1、第26條，及分區管制條例第4條第10款，第5條、第23條等規定，所形成臺北市都市計畫範圍內第3種商業區內不得為性交易服務業使用的管制規範，性質上是課予土地、建築物所有權人、使用人、管理人等的狀態責任。依此而言，臺北市第3種商業區內發生違法經營性交易服務業情事者，關於上述(1)、(2)直接規制秩序的管制性不利處分或執行措施，不論狀態責任主體就違規狀態的發生，在主觀上是否可資非難咎責，均應負拆除、改建、停止使用或恢復原狀的危害排除與秩序回復義務，也應就因其不履行危害排除與原狀回復義務而招致停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀措施所生之執行費用，負償還責任；關於上述(3)罰鍰者，則以違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可咎責者，方得施以裁罰（行政罰法第1條、第7條第1項規定參照）；至於所稱可咎責的義務違反行為，就違法經營性交易服務業情事而論，則指：臺北市第3種商業區土地、建築物之所有權人、使用人、管理人等負有狀態責任，對土地、建築物使用用途秩序狀態，應盡危害防止的義務（即監督、維護商業區內土地或建築物不得供作性交易服務業使用），或者在違法狀態發生後，依法須配合施行上述(1)、(2)所列措施而排除危害或恢復原狀的義務，但因義務人的故意或過失而不履行其義務者，即屬可咎責的義務違反行為，而得課予都市計畫法第79條第1項所定之罰鍰（關於狀態責任中，因財產權之社會義務衍生物之狀態的危害防止、排除、秩序回復責任，以及因主觀上可咎責原因導致依上開責任所生義務不履行，因此可予行政處罰，並可參見蔡宗珍，同上文，第917-926頁）。
7.臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定，訂定發布「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」（方案第2點「依據法令」第1款意旨參照，下稱「正俗專案」），其中：
(1)第3點第1款規定執行對象包括「查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營業場所」，第4點關於停止及供水供電原則，第1款與第4款分別規定「（一）本市建築物之使用，有本方案第3點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關，如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔……（四）不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任……。
」
(2)依臺北市政府另訂定公布之「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」（下稱通案處理原則）第2點第2款規定，臺北市各項違反都市計畫法案件，臺北市政府已成立專案小組者，如正俗專案，即依專案小組機制處理。換言之，上開通案處理原則乃臺北市政府處理違反都市計畫法案件之普通作業與裁量準則規定，正俗專案則係針對「查獲妨害風化（俗）營業場所」時，關於如何執行都市計畫法第79條規定而予裁量特別準則規定，應優先適用之。
(3)經核正俗專案前開關於先對使用人勒令停止使用並副知所有權人限期改善；如不遵行者，得並處建築物所有權人、管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔，且不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任等規定，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人勒令停止使用之管制性不利處分，透過副知建築物所有權人、管理人而使此等狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，屬細節性、技術性之裁罰作業標準，未牴觸逾越母法，規定亦屬明確，未違反法律保留原則，執法機關自亦得予援用。
8.按臺北市對其轄區內之都市計畫，本有自治權限，已如前述，且其制定之施行條例第2條規定，本自治條例之主管機關為臺北市政府，並得委任市政府都市發展局即被告執行，有關主管機關定為臺北市政府之規定，符合都市計畫法第4條規定意旨，另又具體授權臺北市政府得以權限委任方式，使被告成為臺北市之都市計畫法管轄機關，而臺北市政府已另以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關權限，委任被告辦理，並以被告名義行之，經核與行政程序法第15條規定相符，並未違反行政程序法第11條第1項及同條第5項之管轄法定與管轄恆定原則，則被告為臺北市轄區內，得依都市計畫法第79條第1項規定作成行政處分之管轄機關，當無疑義。
（二）經查：
1.原告所經營的系爭養生館內，確實於108年1月20日有從業女子田○○（下稱「田女」）與男客簡○○（下稱「簡男」），從事爭訟概要欄所載俗稱「半套」的有償猥褻行為性交易，除有大同分局員警查獲時所製作臨檢紀錄表（見原處分卷二第112頁）可資為證外，田女、簡男為警方與檢察官偵查時，也分別證述明確，有該二人警詢及偵訊筆錄在卷可查（見被告至本院審理期間，於109年6月18日所提答辯證據，下稱「原處分卷三」第139-141、155-156頁，以及士林地檢署108年度偵字第2559號偵查卷，下稱「另案偵卷」第109、111頁），並經本院向士林地檢署調取另案偵卷查閱無誤。田女與簡男在警詢時都證稱警察進房臨檢時，田女正開始撫摸簡男生殖器，警察製作的臨檢紀錄表也記載現場見到田女正趴在簡男下體（生殖器）處，並有警方查獲時所拍攝足以顯示系爭養生館2樓201號室內，簡男全裸且生殖器勃起充血，田女則穿著低胸、短裙裸露樣式，以及田女提示簡男所交付性交易報酬500元的現場照片（見原處分卷三第166-169頁、另案偵卷第77-80頁），與紀錄上情的扣押筆錄、扣押物品目錄表等（見原處分卷三第112、148-152頁）附於卷內可資為證。
2.田女是原告經營的系爭養生館所僱用，並無按摩師的相關執照，查獲當時已受僱從事按摩2年為業的從業人員，且僅就查獲以前近2個月內，田女在系爭養生館內就已從事2次同樣以500元代價的「半套」性交易，此經田女於警方及檢察官調查時肯認明確（見原處分卷三第141-142頁、另案偵卷第109頁）。而員警在當日查獲前，是簡男主動摸生殖器向田女邀約進行半套性交易，此經田女與簡男在警詢時陳述甚明（見原處分卷三第140-141、155-156頁）田女在檢察官偵查中也同為此陳述（見另案偵查卷第111頁）。參酌大同分局提供系爭養生館自106年11月30日起至108年6月1日止，陸續接獲10件民眾報案檢舉養生館內有從事色情性交易的檢舉與相關查處紀錄（見本院卷第155-176頁），雖然分局員警接獲檢舉後，到現場查處結果均未發現性交易情節。但系爭養生館頻頻遭到民眾檢舉有從事色情性交易，甚至能描述是大陸地區女子從事性交易（見本院卷第157頁），與系爭養生館員工名冊顯示半數以上按摩女子均來自中國大陸地區（見原處分卷三第165頁）之情相吻合，其中107年8月13日的檢舉，還特別指明編號3、8、13號小姐從事色情按摩（見本院卷第167頁），經核對上述員工名冊，編號8號女子就是檢舉當時已在系爭養生館內任職的田女。而簡男108年1月間到系爭養生館內按摩，竟不顧可能遭女按摩師申訴性騷擾的風險，主動撫摸自己生殖器就可與田女達成「半套」性交易的合意，可見其前往系爭養生館消費前，對養生館內可供從事「半套」色情按摩交易，當已知悉甚明，更佐證田女不僅在108年1月間遭查獲前2個月內，已在系爭養生館內有2次猥褻性交易從業行為，更早在107年8月間，就曾在該館內從事色情按摩性交易而為人探知並予檢舉。
3.原告及其配偶即系爭養生館現場負責人黃慧瑛（下稱「黃女」）在警詢時，都陳稱：養生館聘僱的按摩師不需有相關執照，也不清楚田女有無執照，也不要求受聘人員出示執照等語（見原處分卷三第116-117、128-130頁），黃女更陳稱：系爭養生館雖有要求雇員穿著制服，但如田女等按摩小姐穿著短裙、露胸暴露服裝，是因小姐們說穿制服很熱，就不聽指示等語。顯見原告所經營系爭養生館，對於僱用按摩師是否具備符合一般職業水準要求的按摩技能，與按摩小姐衣著暴露等，均不在意。此情核與一般按摩業經營常情不符，反徵顯其等招募按摩女子對外從業，卻不以其等按摩技能為營業訴求，反容任女子身著不合按摩專業形象，而著重性感官訴求的服裝從業，參酌前述有關田女在養生館內已從事猥褻性色情按摩的性交易甚久，大同分局頻接獲民眾檢舉系爭養生館內有在從事性交易的檢舉各情，原告主張其對所僱按摩女子私自與顧客從事色情按摩之性交易服務業情節均不知情，已難信為真。
4.尤其，依卷附系爭養生館現場照片及大同分局所製作刑事妨害風化案件偵查報告（見原處分卷三第166-171、109-111頁，本院卷第243-269頁）顯示，系爭養生館1樓僅供接待廳及櫃臺使用，櫃臺面向大門，顧客至該館需經室內樓梯行至2樓隔間包廂內，才能從事按摩交易。而2樓各包廂均為獨立空間，隔間是以矽酸鈣板施作的輕隔間，未特別從事隔音裝潢，隔音效果不佳，包廂房門未設門鎖，但為橫拉式移動滑門，此除經原告、黃女警詢時陳述明確外（見原處分卷三第118、130頁），並經大同分局員警於上開刑事案件偵查報告中調查陳述甚明（見同卷第111頁），且有原告與被告各提供系爭養生館照片存卷（見本院卷第177-178、257-269頁）可供查對為真。以包廂房門橫拉滑動開啟方式，對比一般直式推門，雖有節省室內可用空間之便，但相對在開門速度上，橫拉滑門即使有意快速啟門，仍須避免直覺向內過度用力推動門片，否則門片即卡住上方滑動軌道難以推移，須將力道巧用於橫拉方向，甚至將門片違反直覺地稍向房外拉移，在直、橫向施力間達成一定平衡，才能順利將門片完全滑動到底而開啟，對比一般直式推門，已能一定程度上延遲有意查察房內動態者的開門速度。又參酌系爭養生館現場照片可知，2樓各包廂並無對外窗，無室外光線可透入其內，面向室內走廊的包廂門上雖設有玻璃或壓克力材質隔板的透明窗口，但包廂房內地板有墊高，房門還在墊高的地板之上，房間墊高的高度延伸至房門外，才下降至下方走廊，以現場負責人黃女站在走廊上開啟橫拉式包廂門片現場照片觀之（見本院卷第259、263、267頁，至於照片中走廊上女士為黃女本人，可比對原處分卷三第133頁所示黃女檔案照片），房門所設上述窗口的下緣，顯然遠高過走廊上黃女頭頂，黃女必須踮高腳搆上房外墊高處，刻意提高視線高度使其越過窗口下緣，才得勉強窺望房內情景。因此，包廂門上窗口並不利於原告所派現場負責人黃女經過走廊迅速瞭解、掌握各包廂內按摩從業狀況。且由原告自行提出在走廊上拍攝編號201、202號兩相鄰包廂的照片顯示，編號201號包廂（即當日遭查獲性交易的包廂）房內關燈時，對比隔壁開燈的包廂，由走廊望向編號201號包廂窗口根本漆黑一片，因此即使由走廊行經包廂，透過房門窗口探望室內，除非強制開燈甚至拉啟房門而驚動原交易進行，否則根本難以立即辨明室內按摩男女的實際行徑。綜合而言，系爭養生館包廂隔間構造並不利於原告與所派現場負責人掌握包廂內按摩從業狀況，反而在上下樓層空間區隔與視覺環境上，提供具有相當程度隱蔽性的條件，便利按摩女與男客進一步從事俗稱「半套」的猥褻按摩性交易；至於聽覺環境條件上雖然隔音效果不佳，但在「半套」性交易過程中，僅按摩女單方猥褻男客生殖器部位，男客所受刺激有限，通常不致有因性交易過程發出過度聲響，致交易雙方察覺聲響外露而難以繼續的情事，且縱性交易過程有限聲響外洩走廊上，若非原告與所派現場負責人等對田女等所僱按摩女可能從事性交易情節有相當程度預見，並容任其發生而不予驚擾的默契，否則，田女豈甘冒原告所謂絕對禁止旗下按摩女從事色情性交易，一經發現即遭解僱的風險，一再於系爭養生館內從事違法「半套」猥褻性交易。
5.況且，大同分局員警於108年1月20日在系爭養生館2樓包廂內查獲性交易後，經現場負責人黃女同意，開啟1樓大廳櫃臺內的抽屜，在抽屜內查得1只遙控器，按下其上藍色按鈕，會強制開啟2樓全部包廂內燈光，紅色按鈕則強制關閉其燈光，此經臨檢員警潘○○在本院證述明確（見本院卷第339-341頁），且有卷附員警偵辦黃女涉嫌妨害風化刑事案件偵查報告（見原處分卷三第109-111頁），及員警操作遙控器開、關燈光的現場照片（見同卷第170-171頁、另案偵卷第81-82頁）可以佐證。該遙控器位於系爭養生館1樓面向大門之櫃臺抽屜內，既可供櫃臺內現場負責人持用遙控2樓全部包廂內燈光明暗，依一般正規的按摩營業狀況，客戶前往從事按摩交易，旨在舒緩身心，室內燈光明暗衡情應由客戶與按摩者自行決定，斷無可能未經客戶與按摩師同意，就由櫃臺人員全面操控所有包廂燈光，驚擾原本正常按摩進行，破壞按摩交易目的之理。由此顯見該遙控器存在的用意，就是便於1樓櫃臺內系爭養生館現場負責人迅速干擾2樓包廂內交易，警示其不能繼續原行徑之用。而大同分局員警於當日進入系爭養生館臨檢時，現場負責的櫃臺人員黃女剛由1樓沙發區走出來，並未安坐在櫃臺內，員警向黃女表示要臨檢，黃女示意員警上2樓包廂區域後，就突然以比一般說話更大聲，超過與員警對話必要的音量，大聲喊：「臨檢！」等情節，已經員警黃○○、潘○○在本院準備程序到場具結後證述明確（見本院卷第331-341、345頁）。以前述系爭養生館包廂隔間隔音效果不佳的條件，以及黃女遭遇員警入內臨檢，不及接觸使用櫃臺抽屜內遙控燈光警示器等情觀之，系爭養生館現場負責人黃女應是不及以遙控器迅速通報田女與簡男停止違法性交易，才改以喊叫方式通報。雖然該出聲示警最後未竟其功，田女與簡男的「半套」性交易仍遭警查獲，但由前述田女在養生館內從事違法性交易已久，也屢有民眾檢舉系爭養生館內經營性交易，核與本院所查其營業情節相合，原告與現場負責人即其配偶黃女均不以按摩技能為營業訴求，反容任按摩女子著重性感官訴求的服裝，以及所裝設按摩包廂空間，便利於按摩女與男客從事「半套」猥褻性交易，原告所派現場負責人在不及使用遙控器示警下，竟出聲通報警察臨檢等情綜合觀之，原告對其在系爭建物內經營系爭養生館，僱用按摩女子與男客違法從事性交易，應有預見其發生，且對其發生不違背原告本意的間接故意。再者，以原告前述故意容任所僱用按摩女子在系爭養生館從事違法性交易所營造的裝潢隔間條件、按摩女子服裝特色、遙控器設備與人員示警等從業型態等，已具有從事性交易服務業的營業規模條件，而具有干擾及破壞系爭建物當地土地使用分區管制，從事分區管制所禁止的性交易服務業的事實，縱使在營業場所內被查獲違法使用行為只有一次，參照前開說明，其情節仍足以影響都市計畫法制對特定土地空間所規劃形成的使用秩序，並非偶發性交易行為可資比擬，核仍屬違反都市計畫法的使用行為無誤。
6.承上所述，原告有違反都市計畫法令，在坐落商業區土地上之系爭建物內經營系爭養生館，以養生館所僱用按摩女子違法從事性交易服務業，破壞都市計畫土地使用分區管制法令所規劃的土地使用秩序，且對此違法使用事實，有間接故意，其違背都市計畫有關土地使用分區管制法令之義務，且主觀有責，被告作為臺北市都市計畫法的主管機關，自得依都市計畫法第79條第1項規定，對原告裁處罰鍰之裁罰，並得勒令停止其違法使用行為。至於原告雖舉其與田女僱用時約定、系爭養生館隔間隔音不佳、房門未上鎖，且有窗口可探視，以及養生館內「禁止從事色情工作，違者養生館免責」聲明的照片，與警方前曾臨檢157次均未查獲等，主張田女僅是1次私下與男客偶然違法，原告已盡監督防免責任，系爭養生館並未違法使用為性交易服務業等語。然查：
(1)關於系爭養生館包廂隔音效果不佳與房門設有透明窗口等，本院已經查明其事實，並說明養生館的營業環境，實際上不利於防免按摩女子與男客從事性交易，反提供便利雙方從事性交易的環境條件，並可證明原告對此應有預見而刻意不干預並容任其發生的間接故意。原告所舉此等事證，不足為有利證明。
(2)性交易與建築物從事性交易服務業的使用，分別為刑法、社會秩序維護法或都市計畫法令所禁止，並遭警方經常查緝的違法行為。以此而言，衡諸常情，當無違法從事性交易服務業者會出於真意，在僱用性交易從業人員的僱用契約上或在其營業場所內，載明受僱人有從事性交易服務的義務。因此，提供性交易服務業者與受僱人約明其執行職務不得從事性交易，違者解約，或營業場所內公告禁止從事色情工作，違者依法論究概與經營者無關的免責聲明，是否真實可信，應由營業人整體經營環境與營業事實綜合判斷。而本院綜合前開事證調查，已足以認定原告出於間接故意，容任僱用按摩女子在系爭養生館內從事性交易服務業，已說明如前。原告另以其與田女有約定不得從事色情按摩，田女違約已遭解僱，且營業場所內有警告不得從事色情工作，否則依法論究，養生館免責的聲明，也均無從為其有利證明。
(3)至於警方前曾前往系爭養生館臨檢157次卻從未查獲性交易的原因多端，以原告安排現場負責人櫃臺警戒方式，本得成功防止所營性交易業務遭警方查緝。警方臨檢查獲比例低，也不足以為原告有利證明。
7.關於本件原告所受20萬元罰鍰的裁量適法性：經考量原告是故意違反都市計畫有關土地使用分區管制法令所定義務，應受責難程度高，而其違反使用分區管制態樣，非一般可在他使用分區容許使用的合法營業用途，是現行法律尚未開放經營的性交易服務業，此等色情產業對都市計畫所規劃的區域生活環境品質衝擊影響甚鉅，一向屬社會大眾最難接受的使用項目，這也是社維法按司法院釋字第666號解釋修正後，各地方政府仍遲遲未能規劃出性交易服務專區的主要原因，原告違法所生影響，當屬違反使用分區管制類別中，情節最重者。綜合而言，原處分裁處原告罰鍰20萬元，其裁量並無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍的裁量逾越，或裁量怠惰，或不當聯結、違反平等原則的裁量濫用等裁量瑕疵存在，於法並無違誤。
七、綜上所述，原告主張各節均非可採。被告認定原告於臺北市都市計畫商業區範圍內之系爭建物為性交易營業場所使用，違反都市計畫法第35條、施行條例第10條之1及分區管制條例第23條等規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元，且為遏止原告繼續違法使用，依上開規定勒命原告停止違規使用行為，其認事用法，並無違誤。訴願決定予以維持，也無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 17 日
書記官 林 苑 珍