臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1887號109年8月20日辯論終結原 告 黃莉倩訴訟代理人 黃慧萍律師複 代理 人 林子鈺律師被 告 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳（局長）訴訟代理人 鍾富順
梁朝武上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年10月1日交訴字第1080022131號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為陳彥伯，於訴訟進行中變更為許鉦漳，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣被告所屬臺中區監理所（下稱臺中所）之南投監理站監警聯合稽查小組（下稱稽查小組）於105年12月27日10時45分許，查獲原告以登記其所有000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），供案外人朱志豪搭載利用Uber App叫車之乘客由臺中市○○路○段○○號至臺中市○○○路○○號，並收取費用，涉未經核准擅自經營汽車運輸業，案經臺中所以106年1月18日公投監稽字第65C00398號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸管理規則第138條規定。嗣被告以108年6月17日第60-65C00398號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣原告系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告對於本件違章行為欠缺管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條之管轄法定原則之違法，應予撤銷：
（一）按公路法第2條第14款、第34條第1項、第37條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項等規定，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理權責機關為直轄市公路主管機關。
（二）本件系爭違章行為之管轄權責應屬於臺中市政府，被告欠缺本事件之行政管轄權，非屬適法處分，應予撤銷：
1.縱認原告交付車輛之行為該當於行為時公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認之），然依原處分違法事實欄所載：「未經申請核准而經營汽車運輸業者〔所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由台中市○○路○段○○號至台中市○區○○○路○○號，收費新台幣55.66〕。」等語，顯見被告所認定違章事實態樣係取決於「攬載乘客」之行為特性，且參諸被告所執事實理由，被告亦不否認本件原告所涉之違章行為係違反未經申請核准而經營計程車客運業。
2.承上，再對照前揭公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，可見原告所涉違規營業之型態係屬於計程車客運業，原告所涉系爭違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。關此經營型態之定性，對於使用網路平台載客收費之經營類型，係以小客車出租載客之方式提供客運服務，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業，有最高行政法院107年度判字第632號等判決見解可稽。
3.再者，從原處分書所載違反事實及違反地點來看，被告所認定系爭違章行為之營業處所或營業區域係在臺中市，是以，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即臺中市政府，惟本件違章行為卻係由交通部公路總局對原告做成裁罰，就此，原處分顯有違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則之違法，非屬適法處分，自應予撤銷。關此，有最高行政法院107年度判字第363號判決可資參照。
二、原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：
（一）行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實：按最高行政法院39年判字第2號判例曉諭：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」準此，依行政程序法第36條及第43條明文規定，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。且認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。
（二）被告未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告有原處分所指違規行為，即遽認原告有違規事實，其調查證據、認定事實均有違失：
1.依原處分書之「違反事實」欄所載，被告之所以認原告違反汽車運輸業管理規則，無非係以「未經申請核准而經營汽車運輸業者〔所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由台中市○○路○段○○號至台中市○區○○○路○○號，收費新台幣55.66〕。」等情為據。
2.惟綜觀原處分書內容後可知，原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違章事實。再者，被告於訴願答辯書所檢附之臺中區監理所南投監理站監警聯合稽查「000-0000號自小客車採證資料」、「叫車成功手機擷取畫面」、「搭乘車資信用卡扣款手機擷取畫面」係由不知名之第三人所製作，其真實性不無疑問，況所謂「000-0000號自小客車採證資料」僅可說明系爭小客車為原告所有，其餘採證照片與手機擷取畫面皆與原告無關，何可用來做為證明原告有「經營汽車運輸業」或「載客收費」之行為？被告未憑證據，即驟然認定原告有未經申請核准經營汽車運輸業之違章行為，對原告為不利之認定，原處分自有違法不當，當依法撤銷。
3.被告無視於此等事證根本無從執為原告有未經申請核准經營汽車運輸業之行為，竟罔顧事實，單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業之違規事實而加以處罰。就此以觀，被告對原告作為原處分，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法，且被告自始即未依職權公平調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，而於諸多重要事實均未經查明之下，被告即遽認原告有經營汽車運輸業之違規行為云云，故被告顯有未憑證據，即驟然認定原告涉及違規情節，誤為反於事實之認定，原處分自有違法不當，當依法撤銷。
（三）承上說明，被告正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
三、原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法：
（一）按行政程序法第5條、第96條第1項第2款分別規定：「行政行為之內容應明確」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……二、主旨、事實、理由及其法令依據」。依此規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。
（二）原處分書有關違反事實部分，所列載之違規事實「未經申請核准而經營汽車運輸業者〔所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由台中市○○路○段○○號至台中市○區○○○路○○號，收費新台幣55.66〕。」等語，充其量僅係被告機關基於其主觀認定所作成之結論，然就原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分書則未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證以及如何認定原告行為該當於行為時公路法第77條第2項所定「未經申請核准經營汽車運輸業者」之要件，況且縱認原告所屬車輛遭使用於系爭違規行為，然徒憑原告為系爭車輛所有人之事實，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告具體載明於原處分書，是以被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法，至為明確。
四、原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即驟然裁罰原告，顯非適法：
（一）按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分應敘明其「事實、理由及其法令依據」，已如前述。另按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
（二）惟縱謂被告所認「載客、收費事實」存在，然本件被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。然而，前此情節不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。
（三）尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意過失？原告究竟依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，對於系爭違規行為亦不知情，則究竟違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。
（四）承上，被告就前開事項，不僅未載明於原處分之「事實欄」、「理由欄」，更未於理由欄說明其所以認定原告即為本件應予裁罰對象之理由、法令依據，並予以載明，致使本件原告是否即為被告所稱違規行為之實際行為人、原告如何得作為裁處之對象、原告就系爭違規行為有何故意過失、原告依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務等節，均陷於未臻明確之狀態。凡此，俱足彰顯被告確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，被告遽認原告即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。原處分既有前此程序上、實質上之違法情形，自當依法撤銷，以符法制。
五、原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、行為時第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，亦非適法：
（一）按公路法第2條第1項第14款規定：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發」。次按，公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之。
（二）依臺北高等行政法院96年度訴字第1850號判決見解：「公路法第2條第11款及第77條第2項規定採重罰之立法意旨，其所謂『經營……運輸業』既係以營業行為為規範對象，即須反覆實施同種類行為為目的之社會活動，始足當之，對於偶一為之的自用車輛，並無反覆實施之意圖者，實難以該等規定相繩。本件被告未查證原告是否以反覆實施同種類行為為目的，即認原告係經營運輸業，亦嫌速斷。」上開判決並經最高行政法院99年度判字第32號判決所支持。承上見解可知，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告有「違規載客收取費用」、「反覆實施同種類汽車運輸業」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。
（三）查原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。
六、退萬步言之，縱認原告所屬系爭車輛遭訴外人使用於網路平台載客而屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，則被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法：
（一）按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為，再依上述公路法第77條第2項之裁罰要件，原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於行為時公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。
（二）再者，行為時公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法：
1.按「釋字第687號解釋理由書指出：『基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之刑事違法且有責行為而受刑事處罰，法律不得規定人民為他人之刑事違法行為承擔刑事責任。』此即處罰法上『自己行為責任主義』。……上述自己行為責任主義，基於『無責任，即無處罰』之憲法原則之同一法理，在行政秩序罰上亦有其適用。……依據自己行為責任主義觀點出發，有關警察法上之狀態責任理論，僅能作為公法上排除違法狀態之義務負擔依據，而不得僅因為有違法狀態存在，即處罰該義務人（如此將變成無過失責任，與處罰法上過失責任原則亦有不合），而仍必須義務人對於排除違法狀態義務不履行，而有可歸責之情形，始得處罰之。」此有釋字第687號、第621號解釋及行政法學者陳清秀之論述見解，可資參照。
2.依行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新台幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照，並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」，解釋上依上開規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法等情。
七、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告認為被告就違法經營汽車運輸業之行為，依法欠缺行政管轄權，係屬誤解：
（一）按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；同法第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」；同法第79條規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」；查汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第七十九條規定訂定之。」，同規則第139之1條規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」，由上開規定可知，交通部依公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行公路法之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定並未違反法律保留原則。
（二）次按臺北高等行政法院92年度簡字第5號判決：「按駕駛人欲以小客車出租載客為營業者，其得依照汽車運輸業管理規則第二條第一項第四款之規定經營計程車客運業，或依同條第一項第五款及第一百條第二款之規定經營由租車人僱用駕駛人之小客車租賃業；惟駕駛人不論係經營計程車客運業或係由租車人僱用駕駛人之小客車租賃業，其均須符合管理規則相關資格限制、證照齊備及向公路主管機關申請核准之規定；若駕駛人未向公路主管機關申請核准即違法經營上開汽車運輸業，則破壞管理規則為保障乘客安全及行政管理所設計之公益機制，針對駕駛人此種違法情事，監警稽查人員即得依管理規則第一百三十八條第一項之規定予以舉發，再由公路主管機關依公路法第七十七條第二項之規定對之處罰。」，是被告具有依公路法第77條第2項規定對於違法經營汽車運輸業者裁罰之權限，甚為灼然。
（三）查本案台灣宇博公司於台灣官方網站上招募司機，架設Uber網站及Uber APP平台，使眾多並無職業駕駛執照之一般駕駛人亦得經營汽車運輸業之行為，故而遭公路主管機關依第77條第2項規定（106年1月6日修法前）：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月」據以裁罰。此乃因經營汽車運輸業均應依公路法及汽車運輸業管理規則之規定申請核准、籌備後始得合法經營汽車運輸業。職是之故，未依相關規定申請核准即經營汽車運輸業，即已該當公路法第77條第2項之要件。
（四）次按，最高行政法院107年度判字第364號判決認定：「由於科技技術之進步與社會經濟環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變之行為狀態，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如何以現行有效之法律規範，判定其行為態樣是否違法，本院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統（即Uber APP平台），先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需雙方，再由需求者支付費用，顯以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合，再由加入Uber APP平台之司機提供車輛完成運送乘客之目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當『傳統乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客』部分之行為，至以車輛運送乘客部分之行為則由加入Uber APP平台之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之司機之行為自該當『汽車運輸業』。」
（五）查原告所有車輛加入Uber APP平台攬客，並藉此獲有收益，其行為核與公路法第2條第14款所定：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」相符。而原告所有車輛加入Uber APP平台攬客並收取報酬之行為，其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業之代僱駕駛相當，而原告並未經申請核准即經營計程車客運業或小客車租賃業，故依臺北高等行政法院92年度簡字第5號判決所揭示「駕駛人不論係經營計程車客運業或係由租車人僱用駕駛人之小客車租賃業，其均須符合管理規則相關資格限制、證照齊備及向公路主管機關申請核准之規定」之意旨，被告自得以原告違反公路法第77條第2項規定為由，加以裁罰。
（六）行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱行政院106年7月24日函），依行政程序法第13條第1項規定，將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務指定由被告管轄：
1.公路法第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」，明定計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請核准籌備，惟未明確指明裁罰機關，且公路法第37條第1項第3款之規定乃土地管轄之劃分，而非事務管轄之劃分，更無涉專屬管轄之問題。
2.次按，行政程序法第13條第1項規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」及行政程序法第14條第1項關於管轄權消極衝突之規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」，行政院106年7月24日函業將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務指定由被告管轄。
3.再按，最高行政法院103年度判字第694號判決明示：「關於行政機關管轄競合或爭議時，管轄機關之決定，法已有明文，交由爭議機關協議、共同上級機關指定或各該上級機關協議定之，屬行政權範疇，非得由司法權介入。……是就行政組織與行政作用之法理，以及環評法之規範設計而言，此之所謂目的事業主管機關，係指依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成『開發計畫許可』之行政機關」。
4.又按，法務部94年9月30日法律字第0940036900號函說明二稱：「蓋行政機關對於其權限之執行或管轄權有無之認定難免有歧異之情形，為使爭議及早解決，爰規定由其共同上級機關決定之。本件有關貴部土地測量局及臺北縣淡水地政事務所之賠償義務機關爭議，因一屬中央之行政機關，另一為地方政府之行政機關，其共同上級機關應為行政院，即應請求行政院確定本件賠償義務機關。」。
（七）又因交通部及其所屬被告為中央之行政機關，直轄市政府為地方之行政機關，依前開法務部94年9月30日法律字第0940036900號函說明二之意旨，共同上級機關為行政院。
行政院爰依行政程序法第13條第1項之規定，以行政院106年7月24日函指定由被告作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」。行政院既已於行政權範疇內指定由被告管轄前開裁罰事務，則依前開最高行政法院103年度判字694號判決意旨，自應予以尊重。
（八）退萬步言，縱本件有土地管轄之瑕疵（僅假設語，被告否認之），惟依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷。
二、原處分已詳列處分之事實、理由及法令依據，原告得具體認知原處分之內容：
（一）原告辯稱原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告有違規行為之理由，原處分欠缺明確性，顯然不備法定程式云云，惟查原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就被處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。
（二）又依最高行政法院100年度判字第427號判決，行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，被告處分書內容自屬合法妥適。
三、原告所有之系爭車輛作為違規經營汽車運輸業使用之事實，甚為明確，原處分並無違誤：
（一）按臺北高等行政法院105年度訴字第1831號判決旨略為：「就由訴外人實際為駕駛行為，而對汽車所有人處以吊扣牌照處分，考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主做成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議參照）準此可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，況汽車所有人依社會通念車輛應有一定保管責任（義務），縱原告非實際經營汽車運輸業者，逕自將所有之車輛提供與他人作為違規營業使用，可期待其注意不讓車輛成為違規營業之工具，且從事違規營業之訴外人朱志豪為原告之配偶，其應無不能注意之情形，即原告具有妥善保管所有車輛之期待可能性，而其竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，難謂原告未有過失，故對其處吊扣牌照2個月之處分並無不當。且系爭處分為管制性不利處分，並非裁罰性質，自未有適用行政罰法及牴觸大法官解釋687號所揭示自己行為責任原則之問題，並無違法之疑慮。
（二）被告按交通部105年3月21日交路（一）字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車，第1次違規處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月」，是處分符合上開處罰基準表之規定等語，資為抗辯。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造之爭點厥為：
一、原告是否經營載客運輸業受報酬而有違公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定？系爭車輛是否供從事反覆性及繼續性之經營行為？被告是否具管轄權限？
二、原處分裁處原告吊扣牌照2個月，是否適法有據？有無違反比例原則？原處分有無內容不明之違法情事？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
（二）公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」
（三）公路法第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」
（四）行為時（106年1月6日修正前之）公路法第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」
（五）公路法第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」
（六）公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
（七）以下規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
１、汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」
２、汽車運輸業管理規則第4條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應備具籌備申請書（如附表一），依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央公路主管機關申請。……。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央公路主管機關申請。」
３、汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規則）第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
４、交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點：「……二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。……」
二、原告行為非屬經營汽車運輸業，而係經營計程車客運服務業，系爭車輛乃供從事反覆性及繼續性之經營行為：
（一）查本件原告從事未經核准而載客收費之行為，有駕駛姓名、照片、車號、車型、行車路線圖、車資詳細列表等Uber APP之手機截圖資料、談話紀錄在卷可憑（見本院卷第163-169頁，第237頁），原告有與朱志豪、宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為甚明。
（二）按公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」，依前開規定計程車客運業與小客車租賃業之定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求之消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。是公路法第79條第5項規定所授權訂定的系爭管理規則第100條第1項第2款前段規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」，固然允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須僱用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
（三）本件經查朱志豪係駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用，又原告載客按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異。且加入Uber APP平台合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber APP平台顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊等情甚明（見本院卷166頁），此與小客車租賃業之情形顯然有別，而原告以其所有系爭車輛，加入宇博公司Uber APP軟體平台，供案外人朱志豪搭載利用Uber App叫車之乘客由臺中市○○路○段○○號至臺中市○○○路○○號，並收取費用，原告有與朱志豪、宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為。又原告將系爭車輛交付朱志豪使用時，應負有確保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、系爭管理規則第138條規定之管制目的而為使用之責任，然原告所交付使用之朱志豪卻在未經申請核准之情形下，而使用系爭車輛經營汽車運輸業，故這樣的情節被定性為「違反系爭管理規則第138條、行為時公路法第77條第2項規定（未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為）」，乃係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並在因此載運行為而受領報酬，而與上述汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之行為相符，且原告所涉之違章行為，既係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」者，而非出租車輛供他人使用之「小客車租賃業」，原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。原告主張「原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即驟然裁罰原告，顯非適法」云云，尚不足採。
三、被告欠缺作成原處分之權限，原處分應予撤銷：
（一）按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」，針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定有審核、判斷權限的公路主管機關，係按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。是對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準為判別。經查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告以其所有系爭車輛，加入宇博公司Uber APP軟體平台，加入Uber APP平台，由宇博公司單方面透過Uber APP應用程式平台，對於加入成為宇博公司合作駕駛（案外人朱志豪）之分擔行為加以管控、調配，亦即原告加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，堪認悉由宇博公司主導決定，本件經營計程車客運業之主事務所，自應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，此為本院依職權所已知之事實，是就其有無經申請核准乙事，乃直轄市公路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性，被告並無作成原處分之權限。
（二）按直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，其並非僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，而係對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛均有管轄權。況公路法第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」，依此規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由被告管轄。
（三）按現行系爭管理規則第139條之1第1項固規定：「……計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」，然此係102年7月22日修正而來，在此之前，該條項係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」，僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部並無權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無「管轄權」變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，系爭管理規則第139條之1第1項規定顯有違反公路法第37條第1項第3款規定之嫌，違反行政程序法第150條第2項「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定，本院自得拒絕適用。況且，交通部依系爭管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」之業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，足徵被告欠缺本件的管轄權限。
（四）行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函雖稱：「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府『均具有管轄權』。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關……。」，惟本件原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，已如前述，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權被告辦理之依據。至交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。是屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定既已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以（較為概括而無實體內容之）交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。
（五）Uber APP平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛亦極可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。又行政程序法第19條已有「職務協助」的規定，直轄市政府有取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據，原告主事務所所在的臺北市政府不會因缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，而有取締上之困難。且行政訴訟法第130條之1已有視訊審理之規定，足可緩和「以原就被」原則下原告可能應訴不便利的困擾，何況本件由臺北市政府管轄，或由位在臺北市的被告管轄，在位置上並無差異，尚無人民應訴不便之問題，併此敘明。
（六）按行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決意旨可參）。查被告雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。
（七）被告雖主張對於直轄市內未經申請核准經營計程車客運業而違反公路法者予以裁罰，若屬土地管轄錯誤之瑕疵，因直轄市政府仍應為相同處分，依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷云云。惟按行政程序法第115條係規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」，可知關於管轄錯誤之瑕疵，除非係違反土地管轄之規定，且有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該管轄錯誤之處分方無須撤銷。經查公路法第37條第1項第3款係關於事務管轄或土地管轄之規範，公路法第77條第2項規定所為之裁罰，係屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，仍待有管轄權之直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷。
四、綜上所述，被告並不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有欠缺管轄權限之瑕疵，應有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 10 日
書記官 李依穎