臺北高等行政法院判決
108年度訴字第190號108年10月31日辯論終結原 告 林添全訴訟代理人 陳明欽 律師
鄭書暐 律師被 告 臺北市松山區公所代 表 人 薛秋火（區長）訴訟代理人 林佑珊
楊詠誼 律師廖于清 律師上 一 人複 代理人 詹義豪 律師上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月19日府訴一字第1072091740號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告於民國106年1月3日，委由訴外人蘇艾菱代理，以原告為「祭祀公業林全」派下員暨管理人之身分，為辦理該祭祀公業名下坐落臺北市○○區○○段7小段295、296及297地號等3筆土地（下分稱系爭295、296、297地號土地，合稱系爭土地）之清理申報，檢具申請書及沿革、不動產清冊、不動產證明文件等相關資料，向被告申請核發該祭祀公業派下全員證明書。經被告通知原告補正後，先依祭祀公業條例第11條規定，以106年8月30日北市松文字第10630948501號公告（下稱被告106年8月30日公告），期間自106年9月4日起至同年10月3日止共計30日期滿後，無人異議，被告乃以106年10月20日北市松文字第10632288800號函（下稱前派下證明處分），核發派下全員證明書（包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊等）。嗣原告以其經祭祀公業林全派下現員過半數同意選任為管理人，於106年11月8日檢具派下現員過半數同意書，向被告報請祭祀公業管理人之備查，經被告以106年11月10日北市松文字第10632413500號函（下稱被告備查管理人函）同意備查。
（二）後因臺北市政府查認祭祀公業林全申報資料中，關於系爭土地權利人、公業之設立人、管理人及派下員等事項有疑義，函請被告釐清說明；被告轉知原告說明並提供相關證據資料，經原告以107年1月8日申明書說明後，臺北市政府仍函請被告檢附相關資料釐清設立人與土地產權之關聯性及申報派下員林子鎰、林進財與設立人林湖樹之收養關係等事項。被告遂以107年1月31日北市松文字第1076000556號函（下稱被告107年1月31日通知補正函），通知原告於文到30日內檢附相關資料再為補正說明。經原告以107年3月12日書面說明回復被告107年1月31日通知補正函後，被告認所申明內容與土地登記與戶政資料不符，又派下員林堯豊前陳請主張系爭297地號土地長久閒置不用，與原告申報所稱祭祀公業歷年管理與按年祭祀事實不合，且歷次申明內容無法提出足資證明設立人林資泰、林湖樹與祭祀公業土地產權之關係，綜合而論影響原核發派下全員證明書之適當性，故依行政程序法第117條規定，以107年3月19日北市松文字第1076002974號函（下稱原處分），撤銷前派下證明處分。原告對原處分不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）依臺灣民事習慣及內政部94年11月11日內授中民字第0940036421號函示意旨，因祭祀公業派下員人數非寡，實務上罕見選任非派下員出任管理人之例，故被告欲為罕見之主張，自應說明理由。且由內政部97年3月10日內授中民字第0970031134號函釋可知，因祭祀公業之成立年代均久遠，設立資料難查考，故申報祭祀公業時，不以檢附設立人及設立時間之證明文件為必要。又參照最高法院97年度臺上字第313號判決意旨，臺灣地區祭祀公業有於前清設立者，有於日據時期設立者，年代咸亙久遠，人物全非，親族戶籍資料每難查考，當事人爭訟時倘又缺乏原始規約及其他確切書據足資憑信，輒致祭祀公業之設立方式乃至設立人及其派下究何未明，於派下身分之舉證當屬不易，如嚴守民事訴訟法第277條所定原則，難免產生不公平結果。故該法條前段所定一般舉證原則，非全可適用於祭祀公業訴訟中，應於個案斟酌該條但書規定調整修正，審酌人證、物證等資料，綜合而為認定。本件原告申報祭祀公業林全時，已檢附其沿革、土地臺帳及土地登記謄本、派下全員等資料供被告審核，因該公業創立於清朝光緒末年間，早期祖先對祭祀公業知之甚微，未能保存完整設立資料，致未能提出設立人證明文件，然依上開說明，祭祀公業林全之管理人林資泰與林湖樹應可推定為設立人或派下員；況本件歷經被告5次退補資料，已善盡監督之職責，未見被告質疑或要求原告另再提出設立人之證明文件，顯見被告審核原告申報資料後，也肯認申報資料無矛盾或不合邏輯處存在，始公告徵求異議期滿後，核發前派下證明處分，豈能事後翻異，有失政府之威信。日據時代土地臺帳上土地管理人有林資泰及林湖樹之記載，即為二人與各該土地最直接、正式之關連，且該土地迄今仍由林資泰及林湖樹子孫管理使用，被告捨此另要求原告提出不存在之資料，令人難以甘服。且原告既已提出日據土地臺帳、牌位及照片等資料，已符合祭祀公業條例第8條規定，被告在法律列舉規定以外，再要求原告補正歷年管理及按年祭祀事實行為之相關佐證，如帳簿、會議紀錄、經費支出收據或發票等，實屬無據。
（二）原管理人林資泰於民國前4年間死亡，另一管理人林湖樹則於56年3月23日始亡故，故民國35年7月間收件之土地登記案中，有關土地所有人林全，管理人林資泰是在林湖樹之後才擔任，且林資泰高齡99歲等記載，顯屬錯誤，不應以錯誤資料質疑原告所提祭祀公業林全沿革之內容真正。至於97年松山字第24564、24565號登記申請案，是地政機關發現68年地籍圖重測後，原松山段131地號及78-39地號土地合併並更名為現在之寶清段7小段295、296及297地號，其所有權人誤載為「林全」，而自行更正為「祭祀公業林全」，因原告等派下員對祭祀公業知之甚微，未及召集派下子孫依法申報成立祭祀公業，未能發現祭祀公業管理人誤載情事，顯見系爭土地所有權人確為系祀公業林全無誤，行政機關之登記疏失產生之不利益，不應歸由人民負擔，並無被告所述管理人順序不符之情事。
（三）原告自106年11月3日申報祭祀公業起，歷經8個月、5次補正，迄至106年8月30日獲准公告，已應被告要求提出完全之資料及陳述，並無不完全之處，原告並無信賴不值得保護之情形。被告事後竟稱原告提供資料不正確、所為陳述不完全，遽以撤銷前派下證明處分。尤其，原告對重要事項提供不完全陳述，按常理將導致被告否准核發派下證明書處分，訴願決定反謂原告不完全陳述致使被告依該資料或陳述而作成核發前派下證明處分，顯悖於經驗及論理法則。而原告登報公告徵求異議，於106年11月16日向稅捐機關申請祭祀公業林全之統一編號，同年12月16日舉行派下員大會作成決議，同年12月27日向臺北市政府申請發還土地價金，都是信賴前派下證明處分之信賴表現，應受信賴保護，依法不得撤銷。
（四）系爭297地號土地，之前經臺北市政府標售2次未果，因而依祭祀公業條例第55條規定囑託登記為國有，經祭祀公業管理人即原告於106年12月27日依該條例第55條規定向臺北市政府申請發給土地價金。詎料因臺北市政府不願負擔高達新臺幣（下同）1億8,214萬2,000元之土地價金，為脫免給付義務，由被告通知原告補正資料，並於107年1月9日函覆原告，稱因派下全員證明書檢附申報資料尚有疑義，要求於取得派下全員證明書後，再行申領。足見原處分是因臺北市政府不給付高額之土地價金，而由被告撤銷原已核發之前派下證明處分，參照臺中高等行政法院90年度訴字第1386號判決意旨，目的與手段間顯欠缺合理關聯，違反不當聯結禁止原則，原處分應予撤銷。
（五）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）依祭祀公業條例第3條規定及最高行政法院93年度判字第1047號判決意旨，祭祀公業設立人與管理人不同，公業派下員權利源自設立時出資之設立人，如不能證明原始出資者，派下員無以存在。因此申報人當提供足資證明實際捐資之設立人佐證文件，受理機關方能界定該公業派下全員之範圍。本案相關地籍資料僅顯示林資泰及林湖樹為土地管理人，原告無法提供足資證明林資泰及林湖樹有捐資設立祭祀公業之證明文件，真正設立人未明。又祭祀公業財產屬派下員全體公同共有，民事習慣並以財產收益作為祭祀經費，但派下員林堯豊就其得以長久占用並取得系爭297地號土地地上權，知悉該土地並無祭祀公業管理事實，與沿革所稱有按年祭祀，祭祀公業祀產至今皆由管理人管理之描述矛盾，原告自應就上述事實與沿革所敘不符處負相當之證明責任，不能僅以林資泰或林湖樹為祭祀公業土地登記之管理人就當然推認為祭祀公業林全之設立人或派下員。原告在公業沿革中主張祭祀公業林全是林資泰與林湖樹為祭祀其祖林全而設立，依經驗法則，享祀人與設立人內部間應有證明文獻或族譜可查其血緣關係，然從林資泰、林湖樹戶籍資料中查無與林全之關聯，又無族譜，原告僅以享祀人為遠祖、2設立人彼此間為平輩帶過，無法為合理解釋，顯與臺灣民事習慣不合，屬特殊例外，參照最高行政法院93年度判字第1047號、100年度判字第225號等判決意旨，應由原告提相關證據證明。而原告所提祭祀照片無從佐證其正確年代，照片中的公業祭祀牌位也年代未明，被告為職權審查祭祀公業林全是否確自日據時代存在且有長久運作事實，原處分要求原告提供其他歷史文件如帳薄、會議紀錄、經費支出收據或發票等證明資料，依法並無違誤。
（二）原告主張系爭土地為祭祀公業林全所有，林資泰、林湖樹為祭祀公業林全之設立人，其等親族為祭祀公業林全之派下員，有以下不合理之處：
1.系爭土地重測前編為臺北市○○區○○段○○○○號土地，所有權人登記為「林全」，而非「祭祀公業林全」。
2.67年地籍圖重測地籍調查表之記載，重測當時松山段78-39地號土地（所有權人：祭祀公業林全、管理人：林湖樹），與同段131地號(所有權人：林全、管理人：林資泰）等2筆土地合併為同段131地號土地1筆，合併原因是依業主要求合併，非由地政機關逕為合併，與原告相關陳述不符。且合併前松山段131地號管理人林資泰早於民國前4年即死亡，同段78-39地號管理人林湖樹亦於民國56年間死亡，倘如原告所述，系爭祭祀公業長久以來均有管理祀產祭祀之事實，但系爭土地管理人在應祭祀公業要求重測而合併當時，均已死亡多年，豈有不知應變更管理人之理？況68年9月21日完成重測合併登記後之松山段131地號土地，其所有權之登記並未變更，所有權人仍為林全，管理人為林資泰，亦非「祭祀公業林全」。
3.97年松山字第24564、24565號登記申請案資料中，記載系爭土地所有權人「林全」，於臺帳及35年7月30日收件松山字第323號收件案中，所載姓名為「祭祀公業林全」，管理人原為林湖樹，現為林資泰等情，與原告所申報公業沿革稱：歷年管理在日據明治末年時代，由設立人之一林資泰擔任管理人，於明治41年（民國前4年）林資泰亡故後，交由另一位設立人林湖樹擔任管理人等情，順序不符。
4.原告提供之臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書中，載明代理人為「管理林資泰」，於35年申報時年齡登記為99歲，住所址為「臺北市松山一三一」，與原告主張設立人林資泰（早於民國前4年亡故）、戶籍地址「臺北廳大加蚋堡興雅庄○○○○番地」視為同一人，不合邏輯。而土地之所有權人或管理人如有死亡之事實，非行政機關所得知悉，原告於管理人林資泰死亡後，未積極就土地登記事項將管理人的記載辦理變更，甚至臺灣光復後，辦理土地權利憑證繳驗申報時，仍記載林資泰為其管理人，是本件縱有如原告所稱錯誤登記一節，原告應依法定程序申請更正，或循司法訴訟途徑救濟確認，始為正辦；非得主張登記有誤，而要求逕對其為有利之認定。
5.系爭土地由松山段131地號土地分割並重編為寶清段7小段
295、296、297地號土地後，系爭295、296地號土地部分，已於73年間遭徵收，系爭297地號土地則於105年間因地籍清理收歸國有，均曾依法踐行公告程序，如原告主張長久以來均有使用祀產祭祀之事實為真，原告父祖輩於73年間應尚健在，豈有不主張權利之理？而系爭土地前經徵收與收歸國有，從未有人申請為祭祀公業林全之派下員，但於土地收歸國有、公告權利人得申請發給土地價金後，突然原告出面主張為祭祀公業林全之派下員，更啟人疑竇。
6.系爭土地於97年後登記所有權人為祭祀公業林全，而林堯豊為申請地上權登記，曾於100年10月18日函詢被告是否有祭祀公業林全申請備查文件，經被告於100年10月21日回函表示無相關文件，顯見林堯豊當時不悉祭祀公業林全是否存在，更無祭拜祭祀公業林全之事實。林堯豊於100年9月2日申請時效取得系爭土地之地上權登記時，申請書上載明登記義務人林全祭祀公業、管理人林資泰，與申請人林堯豊因非關係人，故無法申請義務人之戶籍謄本，無法填寫義務人住所等語，已自承與祭祀公業林全無任何關連。後因系爭土地附近居民與建商洽談合建可能，經建商表示因系爭土地為祭祀公業土地無法辦理，建議由政府辦理標售無人應買收歸國有後，再向國有財產署購買。林堯豊因此於102年10月間委請市議員莊瑞雄向被告陳情，請民政局儘速將系爭土地排入祭祀公業土地轉售期程，更陳稱系爭土地長期閒置不用等語，顯見系爭土地根本未由祭祀公業林全使用。又原告於106年1月3日申請派下員證明書時，認定林堯豊屬林湖樹「螟蛉子」林進財之子女，未列為派下員，原告臨訟卻主張林堯豊知悉祭祀公業之祭祀事實，並聲請訊問，豈不自相矛盾。以上均足以證明祭祀公業林全並無任何祭祀事實，管理人林資泰、林湖樹之繼承人，根本與該祭祀公業無關。
（三）臺北市政府因審查系爭297地號土地權利價金之申請，查得前派下證明處分所據申報內容等有所疑義，所申報之資料有前後不一及與沿革不符之情事，原告提供不正確之資料，致被告依該資料與相關陳述而核發前派下證明處分，有信賴不值得保護之情形，且臺北市政府尚未基於前派下證明處分核發土地價金予原告，原告未因前處分獲有任何利益，無信賴利益存在，不得主張信賴保護，故被告依行政程序法第117條規定撤銷前派下證明處分，以維護祭祀公業土地真正權利人之權益，於法並無不合，也無不當聯結。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄（一）所載之事實，有原告106年1月3日申請書（見原處分可閱覽卷，下稱原處分卷㈠第1-26頁）、被告歷次促請補正函（見同卷第27-29、51-52、71-72、77-79、83-84頁）、原告歷次補正書（見同卷第31-49、53-70、73-76、81-82、85-96頁）、被告106年8月30日公告（見同卷第99-100頁）、前派下證明處分（見同卷第105-123頁）、原告106年11月6日申請備查為公業管理人之申請書（見同卷第125頁）、被告備查管理人函（見同卷第127頁）等在卷可供查對屬實。
（二）如爭訟概要欄（二）所載之事實，有臺北市政府106年12月14日府授民宗字第10633247800號向被告調閱祭祀公業林全申報資料函（見原處分卷㈠第129頁）、臺北市政府歷次函請被告檢附相關資料釐清祭祀公業林全之設立人與土地產權關聯性及申報派下員等事項函（見訴願卷第130-131頁、原處分卷㈠第133-134頁、訴願卷第146-148頁）、被告數次轉請原告說明函（見原處分卷㈠第131-132、1
35、147-152、163-164頁），及原告107年1月8日、同年3月12日申明書及其檢附資料（見同卷第137-145、165-177頁）、原處分（見同卷第179-181頁）、訴願決定書（見同卷第185-196頁）等存卷可供佐證屬實。
五、爭點：
（一）祭祀公業林全是否為林資泰及林湖樹所捐助設立？
（二）被告作成前派下證明處分是否違法？
（三）被告以原處分撤銷前派下證明處分，是否違反信賴保護原則或不當聯結禁止原則？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.祭祀公業之設立與存續，是設立人為祭祀祖先或其他享祀人為目的，本於其私有財產之處分權利，行使結社自由與私法契約自由成立之團體，受憲法第14條、第15條及第22條對結社自由、財產權與契約自由及私法自治之保障與尊重（司法院釋字第728號解釋理由參照）。此等多源自前清或日據時期之結社團體，為祭祀祖先或其他享祀人捐助私有財產而成立，歸屬祭祀公業名下之財產，因不具法人地位，無從為權利主體，因此在民事物權法律關係上，依據臺灣民事習慣（習慣在民事法律關係具法源地位，參見民法第1條規定），解釋為性質上屬設立人與派下員之特殊家產，雖登記為祭祀公業所有，但實為有繼承權之派下員本於派下權而公同共有（最高法院90年度臺上字第46號、93年度臺上字第1817號、95年度臺上字第1233號等民事判決意旨，及最高行政法院92年度判字第1186號、91年度判字第2191號等判決意旨參照）。然此等將不動產登記於不具權利能力之非法人團體，且財產登記與所有權實際歸屬情狀又不符之現象，對不動產物權法律秩序之安定實有妨礙，又類此將不動產登記為以祭祀活動為結社主要目的之非法人團體，例如神明會、寺廟或其他宗教團體等，情形並非罕見，而其名下財產並不等同祭祀公業以設立人及派下員家產視之，故立法者制定祭祀公業條例與地籍清理條例，並均授權由行政院統一定於97年7月1日同日施行，將此等依私法行為成立民事物權法律效果各自不同之團體予以分類，引導納入不同行政程序管制，以進行不動產地籍之清理。其中就祭祀公業部分，祭祀公業條例透過總則章對祭祀公業以及有權繼承祭祀公業財產之派下權與派下員之定義，區別此類結社團體與神明會、寺廟或其他宗教團體之不同，再依序藉由「申報」、「法人登記」、「法人監督」與「土地處理」等各章節之規範，引導祭祀公業之管理人或派下員積極向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（下稱公所）辦理申報，由公所審查其申報而核發祭祀公業派下全員證明書，並經派下現員選任管理人並報公所備查後，或將祭祀公業法人化，並將祀產申辦所有權更名登記為法人所有；或將現有祀產登記為派下員分別共有或個別所有（祭祀公業條例第50條規定參照）。
至於依祭祀公業條例第7條規定公告期滿3年仍無人申報之祭祀公業或曾經申報被駁回確定者，該公業之祀產則由直轄市或縣（市）主管機關代為標售，將標售價金扣除相關費用、清理獎金、費用後之保管款，存於國庫設立之地籍清理土地權利價金保管款專戶，或未完成標售者，將不動產登記為國有，待祭祀公業檢附證明文件，於10年內申請發給保管款或移轉登記國有之土地價金（同條例第54條、第55條規定參照）。簡言之，祭祀公業條例藉由前述正當法律程序，將登記於祭祀公業名下之不動產進行地籍清理，一方面保障祭祀公業派下員受憲法保障之財產權利，另方面促使祀產之物權關係符合民法規範對交易安全秩序之期待。因此，祭祀公業派下員證明之申請核發事宜，非僅申請人之私權事宜，更關係對私法交易秩序安定甚有影響之不動產物權歸屬秩序，或主管機關代為標售保管款或登記國有土地價金等公法上債務，應向何人履行，也涉及何人負有配合祭祀公業條例將祭祀公業法人化或為祀產登記之義務，與公益之增進息息相關。是故，受理祭祀公業申報之公所，就申報事宜，尤其關於祭祀公業之存在、設立人為何與派下員之範圍等，自應盡職權調查義務予以查明，不受當事人主張之拘束（行政程序法第36條規定參照），且因申報祭祀公業旨在申請派下全員證明書者，即在依法申請核予確認派下員身分之授益性行政處分，其請求權基礎的要件事實，尤其該要件事實在生活關係中所遺留之證據，多由申報人所掌握者，自應由其就此關係權利存在之原因事實，負協力義務。倘經受理申報之公所依職權調查證據，申報人未能盡協力義務，致能否核發派下證明書之權利存在與否的原因事實真偽仍有不明者，例如就所申報設立人或派下員是否符合法定要件尚有疑義者，受理申報公所自不得逕核發祭祀公業派下全員證明書；倘貿然核發者，應認此等授益處分是在法定要件事實尚未具備下即核發，有事實認定錯誤之違法瑕疵，即使於法定救濟期間經過後，原處分機關仍得按行政程序法第117條規定，依職權撤銷之。原告主張受理申報之公所僅能就祭祀公業申報人依規定檢具之書面資料為形式審查，即應核發派下全員證明書，不能涉入何人為祭祀公業設立人或派下員之實質審查等節，容有誤會，並不可採。
2.關於申報祭祀公業所應審查事項，諸如祭祀公業之存在，設立人為何與派下員範圍等之判斷：如上所述，祭祀公業是由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體（祭祀公業條例第3條第1款參照）。其中「享祀人」是受祭祀公業所奉祀之人（同條第3款參照）、「設立人」是捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體（同條第2款參照）；祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，則為派下員，並分為「派下全員」及「派下現員」兩類，前者為祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員；後者為祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員（同條第4款參照）。又所謂「派下權」則指祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利（同條第5款參照）。至於祭祀公業之管理人，是管理公業名下財產之人，依臺灣民事習慣，其資格並無限制，只需具有意思能力之自然人即可，通常固以選任派下擔任管理人為原則，但選任派下以外之人為管理人亦屬有效（臺灣民事習慣調查報告，法務部93年5月編印，第775頁），故管理人並非當然是祭祀公業的設立人（最高法院87年度臺上字第2343號民事判決同此意旨）。依此，受理祭祀公業申報之公所為檢附資料之書面審查時，如發現有證據顯明祭祀公業財產之管理人是否為該公業之設立人或派下員顯有疑義者，參照前開說明，自不得率予推認公業財產登記管理人即公業之設立人或其派下員，而就管理人與其繼承人核發派下全員證明書。至原告另聲請本院函詢內政部關於祭祀公業申報與派下全員證明書是否應檢具設立人證明文件、派下員祭祀事實與祀產管理資料等，則核無必要，併此說明。
（二）祭祀公業林全是否為林資泰及林湖樹捐助設立顯有疑義，被告未查明法定要件事實即核發前派下全員證明處分，確有違法：
1.原告以祭祀公業林全管理人身分，辦理該祭祀公業名下系爭土地之清理申報，雖主張其等申報之派下全員均是林資泰、林湖樹之繼承人，而林資泰、林湖樹就是祭祀公業林全之設立人等語。而查：原告自承並無祭祀公業林全設立後留存之規約，也無任何捐助設立之資料，可直接證明所申報派下全員上溯至林資泰、林湖樹二人，就是祭祀公業林全之設立人，僅提出系爭土地在分割重測與合併前，日據時代之土地臺帳以及歷來土地登記簿與異動索引表等（下合稱系爭土地之登記資料），其上顯示林資泰為其中原編為臺北市○○區○○段○○○○號土地登記之管理人，林湖樹為原編為同段78-39地號土地登記之管理人等情（見原處分卷㈠第4-23頁），依此主張祭祀公業通常以派下員任管理人為原則，故應以林資泰、林湖樹為祭祀公業林全之設立人。然查：祭祀公業設立人與管理人之概念有別，管理人未必是祭祀公業之設立人或派下員，已經本院說明如前。原告所提系爭土地登記資料至多僅能佐證林資泰、林湖樹曾為上述土地之管理人，不能率予推論該2人即為捐助財產設立該祭祀公業之設立人，自難憑以認定該2人及其等繼承人均為祭祀公業林全之派下全員，得由原告申領派下全員證明書。尤其，參照卷證資料，就林資泰、林湖樹是否確為祭祀公業林全之設立人或派下員，更有以下之疑義，顯難遽以核發派下全員證明書：
(1)原告於106年1月3日申報祭祀公業林全之沿革情形，即陳明該祭祀公業是由林資泰與林湖樹於日據時期明治39年（民國前6年，原告誤指為民國前7年）共同捐助財產所設立，以祭祀共同先祖林全（見原處分卷㈠第2頁），且參其陳報之繼承系統表（見同卷第87-88頁），林資泰為其曾祖父。原告在上開沿革情形中，又陳稱該祭祀公業先推由林資泰擔任管理人，林資泰於民國前4年間死亡後，改由林湖樹繼任管理人，林湖樹於民國56年間死亡後，即由派下員推選管理人，近推由原告擔任新任管理人等語，而原告於本院當庭陳稱：其擔任管理人是由林資泰這邊三房，與林湖樹那邊四房親戚共同推選而出等語（見本院卷第198、201頁）。依原告之主張，則林資泰與林湖樹當屬旁系血親，且依常情，二人通常應係輩份與年齡均相當之旁系血親，才可能共同商議捐助財產，一起設立祭祀公業以祭祀共同先祖林全。但依卷附林資泰戶籍資料與林湖樹除戶戶籍資料等顯示（見原處分卷㈠第217-219頁、訴願卷第224頁），原告曾祖父林資泰出生於日據時期嘉永3年（民國前OO年）間，於日據時期明治41年（民國前4年）7月間即死亡，而林湖樹則於民國前OO年O月OO日出生，民國56年3月23日死亡，2人出生年份相距約33年，年齡差異甚鉅，已難信彼此間有共同商議出資設立祭祀公業之情。況且，臺北市政府民政局向臺北市松山區戶政事務所查詢「林全」、「林資泰」與「林湖樹」3人彼此間親屬關係之戶籍資料，據臺北市松山區戶政事務所以107年1月4日北市松戶資字第10730008600號函答覆稱：「……林資泰〔嘉永3年（按，即民國前OO年）OO月O日生〕，日據時期戶口調查設籍『臺北廳大加蚋堡興雅庄OOO番地』戶主為本人及林光彩時，戶內未見有姓名為林全及林湖樹等2人相關資料。另查林湖樹〔明治16年（按，即民國前OO年O月OO日生）日據時期戶口調查簿至光復後死亡除戶資料內，亦查無姓名為林全及林資泰等2人設籍資料，無……所請之資料可提供」等語明確（見訴願卷第180頁），顯示林資泰與林湖樹在戶籍資料中，查無2人彼此間或與所謂先祖林全間有任何血親關連，原告所謂三房林資泰與四房林湖樹親戚共同出資設立祭祀公業林全，以祭祀共同先祖林全之說，已難信為真。
(2)原告雖聲請訊問證人林湖樹之孫林本松與林堯豊到場為證，以資證明其等與林資泰後人即原告有親戚往來關係，且有使用系爭土地之祀產祭祀等事實（見本院卷第23頁）。而查：
A.證人林本松雖到場證稱：與原告是4親等外之遠房旁系血親，在40、50年前的小時候，曾由祖父林湖樹帶往原告家中祭拜不知名之祖先一次，該次祭拜貢品均由原告家人準備，該次祭拜後就因分產爭議而各拜各自祖先，沒有再去原告家中祭祖，直至7、8年前約100年間，於饒河街偶遇原告，由原告邀約至其○○路O段OO巷O之O號家中祭祖，去時想起該祭祖處與小時候由祖父林湖樹小時候帶去祭祖地點相同等語（見本院卷第187-190頁），上述證情固與原告當庭所陳2人交誼與祭祖情事相當（見同卷第197-199頁）。但：
a.證人林本松亦證稱：小時候祭祖不知祭拜對象是否為祭祀公業享祀人林全，且原告申報時所提出104-106年間祭拜活動照片中「先祖祭祀公業林全之牌位」，是其7、8年前到原告基隆路家中才有看過，且直至當時，「因為要做一個祭祀公業」，聽在場人聊天說要去申請財產被徵收之補償費事宜，才知有祭祀公業林全之存在，並聽原告說林湖樹以前是公業管理人等語明確（見同前卷第191、195-197頁）。參以原告申報祭祀公業沿革時，自稱林湖樹於56年間死亡後，歷任管理人即另推選派下員擔任之，直至近年推選新任管理人即原告（見原處分卷㈠第2頁），而原告本人到庭後，卻改稱：林湖樹死亡後，祭祀公業林全就沒有管理人，原告只負責祭拜，是後來申請派下全員證明書前，才由三房林資泰與四房林湖樹之繼承人親戚等選任其為管理人等語（見本院卷第200-201頁）。再依卷附系爭295、296地號土地登記謄本之記載，該部分土地於73年間，由原登記為「林全」所有、管理者「林資泰」，遭徵收登記為國有（見原處分卷㈠第4、6頁），顯示確有原登記為「林全」或「祭祀公業林全」名下之土地徵收補償費，有待發放予原所有人。綜合上情，可見祭祀公業林全在原管理人林湖樹死亡後，直至100年間原告糾集林湖樹一系繼承人共同至家中前往祭拜、商議申請徵收補償事宜以前，林湖樹後人並不知悉有祭祀公業林全之存在，也不知其等為該公業之派下員，該公業在林湖樹之後原未選任管理人管理祀產，是直至兩系繼承人由原告聚集研商祭祀公業申報與相關財產權益申請事宜時，林湖樹後人才知悉有該祭祀公業存在，並選任原告為公業之新任管理人，以從事祭祀公業之申報與相關財產權益之申請事宜。則不但證人林本松所證小時與林湖樹共同到原告家中祭祖，祭拜對象是否確為祭祀公業享祀人林全，已有疑問；甚至原告糾集林資泰、林湖樹之繼承人等，是否確為祭祀公業林全之派下員，且其申報祭祀公業，是否真實可信，均堪質疑。
b.證人林本松出生於OO年O月間，於108年9月19日準備程序至本院證述時，已年高OO歲，所證稱40、50年前與林湖樹共同前往原告家中祭祖情事，年齡已達成年後20、30歲之長，並非年幼，與其證稱小時由祖父林湖樹帶同前往原告家中祭祖之情，也相矛盾。
c.原告自稱祭祀公業林全在林資泰於民國前4年死亡後，即由林湖樹任管理人管理祀產至其死亡。而祭祀公業乃為祭拜享祀人而捐助財產結社之團體，則祀產之管理、使用，自以供祭拜享祀人為目的。因此，林湖樹生前擔任祭祀公業林全管理人時期，衡諸常情，當由林湖樹管理、使用祀產，並以祀產資助供應祭拜享祀人林全活動所需。然證人林本松與原告卻均陳稱：林湖樹生前帶林本松到林資泰後人之原告家中祭祖，祭拜所需之貢品物資，是由原告家準備等語，顯與林湖樹任公業管理人之常情相違背。則原告當次庭期進而陳稱：當次林湖樹帶林本松來家裡祭拜對象就是祭祀公業享祀人林全，祭拜當時，申報祭祀公業時所檢附照片中「祭祀公業林全」牌位即已存在，供林湖樹等人祭拜等語（見本院卷第197-198、201頁），是否屬實，也值懷疑。
d.況卷附原告戶籍謄本顯示，OO年O月0出生之原告，直至57年4月29日以前，均居住在改制前臺北縣○○鎮○○里OO鄰之址，遷出後於當年9月25日才遷入臺北市○○區○○路O段OO巷O-O號之現住址。
惟林湖樹早於56年3月間即已死亡。易言之，證人林本松證述林湖樹生前帶其至原告位於基隆路上址祭祖時，原告根本未住該址，而住現改制為新北市新店區之址，兩地相距甚遠，以50多年前林湖樹仍生存當時，林本松也已達20歲成年之齡，豈有可能將原告當時新北市新店區住家錯認為100年間再去祭拜之臺北市○○路之址？顯然證人林本松證稱林湖樹曾帶其至原告基隆路家中祭祖情事，原告憑而陳稱當次林湖樹與林本松就是祭拜祭祀公業之享祀人林全等情，均難以憑信為真。
B.綜合證人林堯豊到庭所證之情（見本院卷第156-160頁），以及卷存系爭297地號土地登記謄本（見原處分卷㈠第9、11頁）顯示，林堯豊自39年0出生後，即居住坐落於系爭297地號土地上門牌號碼為臺北市○○區○○街OOO號之房屋內至今，林堯豊為林湖樹之孫，雖曾於土地稅單上見過林資泰之姓名，也知悉系爭297地號土地收歸國有前登記在祭祀公業林全名下，管理人是林資泰，但不知林資泰與林湖樹之關係，也沒有參與過祭祀公業祭祖活動，也未與林湖樹後代子孫共同祭祖過，系爭297地號土地變更為國有以前，有經林堯豊以在該土地上有上開房屋使用為由，申請為地上權登記等情明確。則證人林堯豊證述之情，不僅未能為原告聲請調查事項有利之證明，反證明系爭297地號土地並未曾由祭祀公業林全之管理人管理使用該祀產以供祭祀之用。
(3)原告主張林資泰、林湖樹均為祭祀公業林全之設立人，其等後人均為該公業之派下員，歷來皆有祭拜公業享祀人林全，其更陳稱從年幼至今，該一家均負責聯繫祭拜之事宜，然此情倘若屬實，則至少林資泰一系之繼承人，包括原告與其父祖輩等，均應知悉林資泰有捐助系爭土地設立祭祀公業，且其等為派下員之事實。然：
A.系爭295、296地號土地早於73年間即經公告徵收為國有，另系爭297地號土地部分，依卷附臺北市政府自104年6月22日起，歷次代為標售包含系爭297地號土地在內之祭祀公業未能釐清權屬土地之公告，以及同府105年4月27日將未能完成標售系爭297號土地登記收歸國有後，土地價金存於保管專戶，請土地權利人依祭祀公業條例規定申請發給之公告等（見訴願卷第63-78頁），顯示臺北市政府在代為標售公告前，已依祭祀公業條例第7條規定，將該土地造冊，送被告公告90日，應自公告之日起3年內辦理祭祀公業之申報。是故，單就系爭297地號土地部分，臺北市政府早踐行公告程序，促請尚未申報之祭祀公業林全派下員於3年內出面申報，主張該土地之權利，又經104年6月至105年6月間多次代為標售與土地價金保管之公告，原告或同為林資泰後人之祭祀公業林全派下員，不僅未於73年間徵收系爭295、296地號土地時，出面為任何權利之主張，且於104年代為標售之前3年公告儘速申報期間，與104年至105年公告代為標售與移轉國有保管土地價金期間，也未曾出面申報祭祀公業與派下員權利，與常情亦有所違。
B.尤其倘若證人林本松與原告前稱自100年間林湖樹後人重新參與公業派下員祭祀活動起，即有意申報祭祀公業並申領73年間系爭295、296地號土地之徵收補償費等情為真，則自當時起，祭祀公業林全之全體派下員對於該祭祀公業名下有何等土地，且相關財產權利有待申報祭祀公業後才得為權利主張等各節，均已知悉甚明，並有強烈之權利主張意識。但為何此等派下員卻對其後系爭297地號土地開始公告促請派下員申報祭祀公業，或對該土地遭代為標售等程序，竟均未前來申報祭祀公業與其等派下員之權利，而直至標售土地未完成收歸國有並有上億元鉅額之價金保管款待申領後，才由原告以祭祀公業林全新任管理人之身分，且以前登記管理人均為公業設立人之主張，將林資泰、林湖樹後人申報為公業派下員，申請核發派下全員證明書，並憑被告核發之前派下員證明處分，向臺北市政府申領土地價金，此更顯與常情大相背離。
(4)原告申報之祭祀公業林全管理人沿革，林資泰先於林湖樹擔任公業之管理人，且林資泰於民國前4年即已死亡。但依卷附臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書顯示（見訴願卷第279頁），民國35年7月30日收件松山字第323號登記案內，系爭土地前編為松山段131地號之土地中，竟由當時陳報為99歲高齡之土地管理人「林資泰」代理，繳驗相關憑證，申辦土地權利登記，且其申報書代理人與證明人之蓋章欄內更有代理人「林資泰」與證明人陳姓里長（名字部分，難以辨識）之姓名畫押，與原告申報之公業管理人沿革情形顯然不符。而原告對此不能提出合理之解釋，就此等由祭祀公業管理人主動提出之登記申請，申請代理人與第三人證明畫押之由來，證據歸由祭祀公業管理人一方掌握，也未盡協力義務提出相關佐證以助被告職權查明其情，僅稱是土地登記機關作業疏失，不應由人民負擔其不利益等語，並無從對其申請祭祀公業林全派下全員證明書之請求基礎事實，為有利之證明。
2.原告雖另提出其與林資泰、林湖樹後人如林本松等共同祭祖之照片，為以佐證公業設立人林資泰、林湖樹之後人長年有祭拜公業享祀人林全之事實，且原告在本院準備程序中，更主張：照片中所見「先祖祭祀公業林全之牌位」是自幼即存在，於林湖樹帶同林本松來原告家中祭拜時，也在家中供其等祭拜，並由原告之父傳予原告至今等語（見本院卷第201-202頁）。而查：
(1)在卷該等祭祀活動照片，固由原告註明是104至106年度從事祭祀公業林全祭拜活動所攝，且照片中各年度有約10至10數人在場所祭拜之牌位，雖有載明「先祖祭祀公業林全之牌位」、「設立者林資泰林湖樹派下子孫奉祀」等旨（見原處分卷㈠第91-96頁），但該等照片中並無任何可供稽核拍攝時間之跡證，而該牌位之由來與存在之時間，也無從由照片中得以佐證，實難以之證明林資泰與林湖樹後人均確為祭祀公業林全之派下員，長年有祭祀該公業享祀人之事實。
(2)況原告與證人林本松前到場陳稱林湖樹帶同年幼之林本松到原告位於基隆路家中祭拜公業享祀人，上開104-106年間祭拜活動照片中所攝得祭祀公業牌位，是林本松年幼來祭拜就傳承至今等情，根本難信為真，已經本院詳敘理由在前。再者，由林湖樹後人林本松、林堯豊等人之證述可知，在原告於100年間邀集林資泰、林湖樹之後人一同祭拜公業享祀人林全，並商議申報祭祀公業與申請土地徵收補償金以前，林湖樹後人或不知有祭祀公業林全之存在，或不知林湖樹與林資泰、祭祀公業林全之關係，原告卻僅能提出其糾集林資泰、林湖樹後人共同商議申報祭祀公業林全派下員，以申領土地徵收補償金之後，才於104年間起有祭祀活動之照片，究竟該等祭祀活動是真實反映此等派下員長年以來有祭祀公業享祀人林全之實情，抑或是為申領補償金而申報為派下員，才開始從事祭拜活動所攝，亦存有疑問，更難以此等年間祭拜活動之照片，佐證林資泰與林湖樹確為祭祀公業林全設立人，且其等後人均為該公業派下員之情節。
3.至原告所提派下全員名冊、派下全員系統表與派下員相關戶籍資料等，均是建立在所稱林資泰、林湖樹為祭祀公業林全設立人之前提下，所為祭祀公業林全派下全員之片面主張，然林資泰、林湖樹二人是否確為祭祀公業林全之設立人或派下員，既有前述諸多疑義，未能經原告盡協力義務使被告得依職權調查證據查明，該前提既不存在，尚不能認林資泰、林湖樹為捐助財產設立祭祀公業林全之設立人，則原告所提該等派下全員名冊，派下全員系統表、相關戶籍資料等，也無從為有利之證明。
4.綜上所述，關於原告以祭祀公業林全派下員及管理人身分，申報祭祀公業並申請核發派下全員證明書，直至本件行政訴訟言詞辯論終結時，經本院職權調查證據之結果，仍不能認原登記為該祭祀公業管理人之林資泰與林湖樹二人，的確是捐助財產設立該祭祀公業之設立人，則原告以該二人之繼承人為派下員，申請核發祭祀公業林全之派下全員證明書，被告在審查時，本應盡職權調查義務，就其職權調查仍不能認林資泰、林湖樹為設立人之結果，否准原告關於派下全員證明書之申請，但被告卻在原告等為祭祀公業林全派下員之法定要件事實仍不明確之前提下，即率予核發前派下全員證明處分，該處分自有違法。原告主張被告就其申報祭祀公業與申請派下全員證明僅能就書面為形式審查，且公業登記管理人原則上就是設立人，前派下證明處分並無違誤等語，經核均無可採。
（三）被告以原處分撤銷前派下證明處分，未違反信賴保護原則或不當聯結禁止原則：
1.由憲法法治國原則派生之信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴之表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事，此人民對國家公權力對外表示之信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守之意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。又行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」依此，在法治國信賴保護原則適用下，原處分或其上級機關得否於違法行政處分之法定救濟期間經過後，依職權為全部或一部之撤銷，涉及四要件之審查：1.須有信賴基礎，即所謂「行政機關決定表示在外之事實存在」；2.人民須信賴該基礎之存續而為自身權益之相關處置表現；3.須人民之信賴值得保護（亦即無行政程序法第119條所規定之情形）；4.信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。又受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。
2.經查，本件前派下全員證明處分，關於祭祀公業林全派下全員須以設立人及繼承其派下權之人為認定的重要事實，被告是基於原告所申報祭祀公業登記管理人就是該公業設立人的不完全陳述，因而作成，且原告自知祭祀公業設立人與管理人概念有別，在不能提供設立公業捐助財產之完全資料的前提下，主張被告應逕予核發派下全員證明書，縱或有其舉證上困窘之考量，但究竟不能以此資料不完全之陳述，仍要信賴被告應逕憑此核發派下全員證明書。況原告提供之祭祀公業沿革與相關登記資料等，就林全是否為林資泰、林湖樹之共同先祖，林資泰與林湖樹擔任管理人之順序、林資泰與林湖樹二人是否有親戚關係，該等繼承人有無繼續祭拜享祀人林全等，更有前述諸多違背常理之疑義，與其申報所陳內容不符，卻未經原告就此等重要事項提出完全之陳述說明，被告未盡職權調查之責，便基於原告該等顯有疑義之陳述而為前派下證明處分之核發，原告之信賴並不值得保護。再者，原告在前派下證明處分核發後，並未因信賴其存續，將自身既有權益為相關處置，而受有所謂信賴利益損害的信賴表現；至原告主張向稅捐機關申請祭祀公業統一編號、舉行派下員大會，或申請發還土地價金等，均與因信賴而處置自身既有權益受有信賴利益損害的信賴表現，在概念上並不相符。綜言之，本件原告情形並不符合信賴保護之要件，前派下證明處分之核發既有違法，即使其法定救濟期間經過，被告仍得依行政程序法第117條規定，以原處分予以撤銷。
3.至原告另主張原處分是因臺北市政府不欲核發系爭297地號土地價金，因而撤銷前派下證明處分等語，然查，本件迄至本院言詞辯論終結前，仍不能排除諸般疑義，確認林資泰與林湖樹就是祭祀公業林全之設立人，被告依法本不應核發前派下證明處分，且原告就此違法前處分並無信賴保護可言，已如前述，是故被告以原處分撤銷違法之前派下證明處分，於法有據，與臺北市政府是否核發系爭297土地移轉國有之土地價金之情事，並無關聯，原告主張被告是因配合臺北市政府拒絕核發土地價金給公業派下員，才作成原處分，違反不當聯結禁止原則等語，僅其臆測之詞，難以採信。何況，關於祭祀公業派下全員證明書之核發，本與祭祀公業條例所定地籍清理程序所涉代為標售保管款或登記國有土地價金等公法上債務，應向何人履行之公益事項息息相關，受理祭祀公業申報之公所應盡職權調查義務予以查明，本寓有避免地籍清理相關款項誤向非權利人錯發之意旨，亦經本院說明如前。是故，公所有關祭祀公業派下全員證明書核發與否之決定，本應將祭祀公業財產清理相關款項不能錯發之審查意旨納入考量。則本件被告於臺北市政府就前派下證明處分之正確性認有疑義，妨礙其就系爭297地號土地價金之正確核發，函請被告查明後，經被告函請原告補正，仍難認符合核發派下全員證明書之要件，而以原處分撤銷違法之前派下證明處分，得以避免臺北市政府在事實未臻明確下，也錯發土地價金，實與祭祀公業條例規範意旨相符，更無所謂不當聯結之瑕疵可言。
七、綜上所述，本件原告主張各節均不可採，原處分撤銷違法之前派下證明處分，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，也屬妥適，原告仍聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、結論，本件原告之訴無理由，判決如主文。中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 林 苑 珍