臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1917號109年7月15日辯論終結原 告 林幼慧
倪翠蓉倪伯亮倪惠蓉共 同訴訟代理人 李嘉泰 律師
葉昱廷 律師陳佳瑤 律師複 代 理人 吳佳育 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年10月14日府訴二字第1086103477號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告林幼慧、倪翠蓉、倪伯亮、倪惠蓉共有位於臺北市○○區○○○路○段○○○巷0之0號1樓至3樓之建築物（原告林幼慧權利範圍5分之2，其餘3人權利範圍各為5分之1；下稱系爭建物）位於都市計畫第4種商業區（原屬第3種商業區），訴外人○○○有限公司（下稱○○○公司）設立登記於該址經營「○○○○足體養生館」。經臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）於民國108年1月25日在系爭建物查獲「○○○○足體養生館」之從業女子與男客從事性交易，除將○○○公司之現場負責人王芳等相關人員以涉妨害風化罪嫌移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦外，另查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象，並以108年2月11日北市警中分行字第1083011277號函檢送相關資料移請被告處理。嗣被告認○○○公司違法使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1，及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第23條及第24條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準（下稱系爭正俗專案裁罰基準）第4點等規定，以108年6月26日北市都築字第10830444251號裁處書處○○○公司新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用（另案提起行政救濟，業經本院以108年度訴字第1918號判決駁回在案）；另以同日期北市都築字第10830444253號函（下稱原處分）通知系爭建物之所有權人即原告等4人依建築物所有人責任，停止違規使用，如系爭建物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項規定，停止違規建築物供水、供電，且其等將受20萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告就系爭建物違規使用為性交易場所並無故意或過失：
依行政程序法第36條規定、行政罰法第7條第1項及法務部94年6月22日法律字第9400022452號函釋意旨，國家對於人民違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，而現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，對當事人有利及不利事項應一律注意。查被告據中山分局報告認定原告所有之系爭建物有違規使用情形，惟中山分局將於系爭建物經營○○○○足體養生館現場負責人王芳、會計人員武氏芝以其等涉犯刑法第231條第1項之意圖使女子與他人為性行為而媒介以營利罪嫌移送臺北地檢署偵查後，經該署108年度偵字第4709號偵查結果，認店長王芳及會計武氏芝未涉犯罪，對渠等為不起訴處分確定（原證1），則於系爭建物現場負責及工作人員既無法明知其員工偶一違規行為，於身為建物所有權人之原告等，更無故意違法使用系爭建物甚明。另中山分局僅查獲汪○鋒至○○○○足體養生館接受半套服務一次，且係小姐按摩過程中始主動詢問是否需要提供半套服務，並非其他館內工作人員告知，另名證人吳博文更證稱，店長只有介紹一般按摩，是難認該館之負責人就員工私下從事違法行為事先知情；又該館管理人員已於歷次內部會議中交代不得從事違法行為，並請店內員工於會議紀錄上簽名確認（原證2），另有請員工就不從事違法行為切結（原證3）；再當日亦查扣養生館報表資料，並無原告與小姐拆帳之紀錄；且於汪○鋒經警查獲前，○○○○足體養生館並無其他違法使用建築物紀錄，均證汪○峰該次接受服務，屬倪梅私下自行與男客間從事之交易行為，該館負責人就員工與客人間私下交易行為確實已有防範，並無過失可言，本院108年度訴字第159號判決亦同此見解。證人王芳亦於本院108年3月24日另案具結證稱：「我會在店內巡視、差不多3、5天我會口頭跟店員叮嚀，告訴他們要做好分內的事情，不可以做違法的事，如果老闆來的話，就會比較正式的交代大家，並做成紀錄要大家簽名。老闆為李茂林」等語（原證8，筆錄第8頁）。可知○○○○足體養生館代表人及店長王芳已盡力監督管理，對員工偶一之違法行為，並無故意過失可言，原告亦無故意過失。此外，證人汪○鋒、吳○文於警詢時所製作之筆錄均未經具結，不具證據能力及證明力，又檢察官108年3月25日偵訊時汪○鋒，其具結證稱：伊當天是第2次前往○○○○足體養生館消費，第1次時服務人員倪梅按到鼠蹊部時始詢問要不要加強，該次他有同意做半套。第2次是服務人員詢問時，他並沒有同意，但也給服務人員小費100元等語（原證6），另名證人吳○文稱，店長只有介紹一般按摩，並於檢察官訊問時具結證稱：有請王芳幫忙按摩頭部，故給王芳1500元，王芳並無幫他做半套性交服務等語（原證7）。
㈡原處分為裁罰性之不利處分，非管制性之不利處分：
1.按「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口……」行政罰法第2條第1項第1款定有明文。本件被告對原告所為之行政處分內容係命原告「停止違規使用，如系爭建物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項規定，停止違規建築物供水、供電，且原告等將受20萬元之罰鍰」云云，原處分既係命原告停止違規使用，自屬行政罰法第2條第1項第1款規定之裁罰性不利處分，屬對於違反行政法上義務而可歸責之行為，為應報性處罰之行政罰，而非僅為管制性質之不利處分而已，是本件仍應審究處分相對人之故意過失責任。
2.被告以臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）108年度北秩聲字第1、2、3號判決主張○○○○足體養生館未盡監督責任，任由員工從事性交易云云，然觀諸上開三判決，均引警察局詢問筆錄，筆錄證詞並未經證人具結，可信度不高，該等證人於偵查中檢察官訊問時均另以證人身分具結，而檢察官已予王芳、武氏芝不起訴處分確定，可知上三判決認定事實並未審酌週全，故不應以之認定○○○○足體養生館有故意過失責任。被告雖稱○○○○足體養生館負責人因經商常往國外，因其無法隨時看顧店中情形，故未能及時發現上開交易行為，顯有過失。然○○○○足體養生館負責人已有委請店長進行店內管理，店長即證人王芳亦於本院具結證稱：其
3、5天就會口頭提醒一次工作規範即不得為違法行為。絕大多數服務人員均能遵守，故此前○○○○足體養生館並未經查獲有違法使用情形。且論究一般商業行為，負責人有何可能隨時盯看數十位員工的作業情形，多係透過分層負責完成各項業務，且本件倪梅私下為客人提供之違法服務，甚具隱私，時間及手法上若有心對店長或負責人隱匿，確實難以發現，是被告主張○○○○足體養生館負責人未隨時至店中巡視，以防止違規使用情形發生顯有過失，其觀點與一般社會通常認知不符，有違經驗及論理法則，本件○○○○足體養生館確已善盡管理監督之責。
3.查獲之保險套為居住於店內之王小英所有，業據其108年1月26日警詢時說明，不能以店內查獲保險套三枚及有精液反應之衛生紙團，即認○○○○足體養生館就違反都市計畫法之故意過失。被告以○○○○足體養生館店長王芳手機通訊軟體通訊內容主張王芳有性交易行為，王芳於被告提出截圖前，已於本院證稱其係於107年10月至被告公司任職，而被告提出之半套對話截圖，日期是在107年7月，為王芳至○○○○足體養生館公司任職前，與○○○○足體養生館公司無涉。另王芳於通訊軟體提醒小姐要好好按摩、要摸他，才能賺小費等語，均指認真完成按摩工作，無法由該段文字證明王方有指示○○○○足體養生館公司之按摩師為性交易。
4.被告於109年4月21日提出之書狀檢陳數幀照片，表示為○○○○足體養生館內部房間木門照片，抗辯○○○○足體養生館房間木門並無玻璃透明門框可以由外監看，主張○○○○足體養生館按摩房間具有隱蔽性云云。查房間305為員工休息室，故有門鎖，但其餘照片因拍攝時未將木門全部關上，門簾亦遮住部分木門，從而遮擋住了木門上的玻璃窗，且檢送之照片亦非全部房間木門，被告檢送之照片時有誤導法院之嫌。是○○○○足體養生館檢陳○○○○足體養生館房間照片（原證10），逐一依照○○○○足體養生館照片拍攝之木門拉開程度、窗簾位置，與木門全部關上、窗簾全部拉開的照片重新拍攝以供比較，即可證明被告提供之乙證24，並非○○○○足體養生館公司現場全貌，不能以之認定○○○○足體養生館按摩房間全部隱蔽，無從觀看監督。由照片可知，○○○○足體養生館為客人按摩房間確實均有玻璃窗框，供○○○○足體養生館及店長隨時觀看監督，被告前開主張實有違誤。被告於109年4月21日提出之書狀檢陳螺絲、孔洞等照片，指陳房門下均有插孔可以長螺絲插入形成門檔云云，該等照片未見於偵查卷宗，○○○○足體養生館不知該螺絲為何用，全部偵查卷宗亦未見有就該證物詢問現場人，被告主張螺絲做為門檔，為其自行判斷，並非真實。退萬步言，縱被告所稱螺絲可做為門檔，惟○○○○足體養生館按摩包廂拉門上均有玻璃窗，第三人均可隨時可由該窗框得知室內狀況，門檔無礙於○○○○足體養生館監督，被告前開主張實有違誤。
㈢爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠系爭建物確有違規使用為性交易場所：
1.系爭建物違規使用為性交易場所已據中山分局調查明確，有108月2月11日北市警中分行字第1083011277號函（乙證2）所附男客吳○文調查筆錄(略以)：「問：你今(25)日係於該營業處所幾號包廂消費？由何人替你服務？按摩小姐包廂內提供何種服務？答：於店內二樓之包廂(詳細包廂號碼不復記)，由店內編號13號按摩小姐替我服務。於包廂內提供指壓按摩，按摩小姐於按摩服務快結束前，向我詢問：『是否要加強』(意指從事『半套』性服務)，我便向她詢問需加多少錢，按摩小姐向我稱：『500元』，隨後按摩小姐於包廂內提供『半套』性服務。」；男客汪○鋒調查筆錄：「問：你今(25)日係於該營業處所幾號包廂消費？由何人替你服務？按摩小姐包廂內提供何種服務？答：於店內二樓201包廂內按摩，由店內編號66號按摩小姐替我服務，於包廂內提供指壓按摩……問：你總共至上開營業處所『○○○○足體養生館』消費過幾次？答：今(25)日係第2次前往消費……第一次係於上星期(詳細日期不復記)18時許前往消費……當時由店內編號33號按摩小姐替我服務……於指壓按摩快結束時，該按摩小姐向我詢問：『是否需要加強』(意指半套性交易)，我向該小姐示意『好』，隨後該按摩小姐即於包廂提供『半套』性服務……我於性服務結束後交付500元予該按摩小姐。」依上開筆錄內容，可知系爭建物從事性交易之違規事實至為明確，相關證人(從業女子與男客)均遭中山分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，且聲明異議駁回。上述刑事案件報告書，違法事實明確，調查筆錄並經當事人現場簽章，被告援引都市計畫法第79條及裁罰基準之規定，以原處分請原告停止違規使用，於法並無違誤。
2.另依臺北地院108年度北秩聲字第1、2、3號判決認定之事實，可證明○○○○足體養生館確有從事性交易行為之事實，另依本案警詢筆錄內容（乙證2），包括吳○文與相對人王○（不可供閱覽卷第178、179、182頁）、汪○鋒與相對人倪○（不可供閱覽卷第186、187、190、191頁）、汪○鋒與相對人林○芳（不可供閱覽卷第188、190、191頁）等至少3件從事有對價之性交易行為，復有現場發現未使用保險套、衛生紙團呈現精液反應等之蒐證照片、現場負責人（王芳）手機內男客欲進行「半套」性交易並慫恿按摩小姐與男客進行半套性交易以賺取小費之訊息等手機截圖等事證，系爭建物確有充當性交易服務場所使用足堪認定。
㈡建物所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態回復合法狀態之狀態責任：
系爭正俗專案裁罰基準關於先對使用人裁處罰鍰20萬元，並勒令其停止違規使用，及對所有權人勒令停止違規使用；如不遵行者，得處建築物使用人罰鍰30萬元，及處所有權人20萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電之措施，且不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任等規定，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人處以罰鍰及勒令停止違規使用之管制性不利處分，並通知建築物所有權人而使此狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，此等細節性、技術性之裁罰標準，未牴觸逾越母法，規定亦屬明確，未違反法律保留原則，執法機關自亦得予援用。縱系爭建物使用人移送刑事案件部分經檢察官不起訴處分在案，然檢察官並非認定系爭場所無性交易情事，被告主張「…負責人王芳、會計人員武氏芝以其等涉犯刑法第231條第1項之意圖使女子與他人為性行為而媒介以營利罪嫌移送臺灣臺北地方檢察署偵查後…對渠等為不起訴處分確定等云云」，惟被告檢附之108年度偵字第4709號不起訴處分書，僅敘述訴外人王芳(現場負責人)、武氏芝(會計人員)難證有媒介、容留猥褻行為以營利之情，並未判定無性交易之實，系爭建物內仍有從業女子與男客從事性交易行為之事實存在，故此主張洵不足採。建物所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態回復合法狀態之狀態責任。而原告(即所有權人)所有之系爭建物因查獲違規使用為性交易場所，並未盡排除違規之義務，且相關證人(從業女子及男客)業遭中山分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，並聲明異議駁回。「…在商業區之土地及建築物如有充當性交易營業場所使用者，衡情足以妨害善良風俗，並阻礙正常商業活動，進而有礙商業之便利發展，即難以促進商業發展，而難以改善居民生活環境，並促進市區間有計畫之均衡發展，自與都市計畫法之立法本旨有違。」此有本院102年度訴字第72號判決可參，臺北市並未容許於任何區域從事性交易使用，依上開判決，被告依都市計畫法第79條第1項規定處原告(建築物所有權人)勒令停止建築物違規使用，並無違誤。
㈢原告顯未善盡注意及積極防範不法之監督責任：
1.本件原告對系爭建物固自始即有事實管領力，得以排除危險、回復安全合法之狀態，況原告將建物出租使用，於經濟上是有受益，更應負有督導使用人改善並履行停止違規使用之義務及社會責任。惟原告並未提出任何具體管理事證，僅以「原告並無任何可非難性及可歸責性」為由主張免責，洵不足採。按本院106年訴字第1728號判決略以：「原告將房屋出租利用時，只要不定時至系爭建物督查，即可輕易查悉承租人有無徹底杜絕系爭建物再供色情按摩業違法使用。原告本可利用租約約定與對實際履約情形之確實掌控，仍屬對系爭建物有事實上管領力之人，而得盡法定物之狀態責任所生之合法使用維護義務。」、「是故在土地或建築物供作性交易違法使用之事實發生後，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定，得對狀態責任主體，即所有權人、使用人、管理人等對物有事實上管領力之人，勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等管制性不利處分，以直接回復物之合秩序狀態秩序，亦得針對其中違反義務而查明主觀有故意或過失責任者，直接處以罰鍰之行政罰。」。
2.另依中山分局提供之108年1月25日現場查緝照片（乙證24），該館2樓及3樓皆為包廂式隔間，房門皆無法窺透室內空間，具有相當隱匿性，且房門下均有插孔可以長螺絲插入形成門檔，另3樓亦有房間（305號房）裝有可上鎖之門把，顯有規避警方臨檢之功能。又按臺灣士林地方法院107年訴字第1224號判決略以（乙證25）：「參以卷附系爭建物查獲現場照片顯示，系爭建物隔有獨立包廂（見原處分不可閱卷第83至92頁），原告當得預見於員工按摩使用之隔間具隱密性，應善盡監督、維護系爭建物狀態合於法秩序使用之義務，倘未謹慎監督系爭建物使用狀態者，該建物極有可能供員工為性交易色情之違法使用。又原告為系爭建物使用人，原告只要督促所屬員工『不定時』至系爭建物督查，即可輕易查悉員工有無徹底杜絕提供色情按摩服務。」㈣並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第25頁至26頁）、訴願決定書（本院卷第17頁至23頁）、臺北地檢署108年度偵字第4709號不起訴處分書（本院卷第27頁至29頁）、○○○公司會議紀錄及員工切結書（本院卷第31頁至37頁）、臺北地檢署108年度偵字第4709號訊問筆錄（本院卷第375至378頁；391頁至393頁）、系爭建物現場照片數張（本院卷第395頁至410頁）、系爭建物地籍套繪都市計畫使用分區圖（本院卷第75頁）、臺北地院108年度北秩聲字第1、2、3號裁定（本院卷第277頁至289頁）、中山分局108年1月25日現場查緝照片（本院卷第325頁至332頁）、108年2月11日北市警中分行字第1083011277號函及附件（不可閱卷第137頁至274頁）、108年3月20日北市警中分行字第1083031311號函及附件、108年4月1日北市警中分行字第1083032229號函及附件、108年5月14日北市警中分行字第1083035541號函及附件（不可閱卷第275頁至307頁）、臺北地檢署108年度偵字第4709號妨害風化罪案件全卷等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠系爭建物有無違規用以作為性交易場所之情事？㈡原處分係屬管制性或裁罰性之不利處分？原處分命系爭建物之所有權人停止違規使用，是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：
「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
2.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……。前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第23條規定：「在第三種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用㈠第35組：駕駛訓練場。…二、不允許使用，但得附條件允許使用㈠第12組：公用事業設施。…三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」第24條規定：「在第四種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用㈠第35組：駕駛訓練場。…二、不允許使用，但得附條件允許使用㈠第12組：公用事業設施。…三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」上開自治條例係依都市計畫法第85條規定授權訂定，核與授權之母法規定尚無牴觸，被告據以援用，並無不合。依此，都市計畫第3、4種商業區內之建築物或土地，依臺北市土地使用分區自治條例第23條、第24條規定，並無允許使用或附條件允許使用作為性交易場所之組別。又按社會秩序維護法於100年11月4日雖立法增定第90條之1規定：「（第1項）直轄市、縣（市）政府得因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理。（第2項）前項自治條例，應包含下列各款規定：…（第3項）本法中華民國100年11月4日修正之條文施行前，已依直轄市、縣（市）政府制定之自治條例管理之性交易場所，於修正施行後，得於原地址依原自治條例之規定繼續經營。（第4項）依前2項規定經營性交易場所者，不適用刑法第231條之規定。（第5項）直轄市、縣（市）政府應依第80條、本條第1項及第2項性交易服務者之申請，提供輔導轉業或推介參加職業訓練。」惟查，臺北市政府迄今均未依前揭規定制定自治條例，規劃得從事性交易之區域，此業經被告於本件訴訟中敘明在案。又在商業區之土地及建築物如有充當性交易營業場所使用者，衡情足以並阻礙正常商業活動，不利商業發展之促進，進而有礙商業之便利發展及土地使用分區管制，自不符都市計畫法之立法本旨，並有違臺北市政府依據都市計畫法所發布前開有關土地使用分區管制之相關規定。
3.另依據系爭正俗專案裁罰基準第2點規定：「依據法令㈠都市計畫法第79條、第80條、臺北市土地使用分區管制自治條例。」第3點規定：「執行對象㈠查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所。……。」第4點規定：「停止供水、供電原則及裁罰基準㈠本市建築物之使用，有本基準第3點各款情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。㈡違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第二階段處使用人30萬元罰鍰、所有權人20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。上開系爭正俗專案裁罰基準係臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定而訂定，該裁罰基準關於先對使用人裁處20萬元罰鍰，並勒令使用人、所有權人停止使用；如不遵行者，第2次再違反者，得加重處使用人30萬元罰鍰，對所有權人則得處以20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。」觀其裁罰之基準乃斟酌違規案件違規之次數，優先對造成違法使用狀態之行為人處以罰鍰並勒令停止使用之管制性不利處分，惟衡以行為人可能透過變更登記負責人等方式，規避處罰，查緝、處罰之手段有時而窮，然建物所有權人為最終有權管理及影響建物使用方式之人，故系爭正俗專案裁罰基準乃透過同時通知建物所有權人，而使此等狀態責任主體對建物違法使用之情事有所認知，以便其得預見倘再消極怠為建物之合法使用狀態保持義務之履行，再度經查獲違法時，即得對其處以罰鍰，並停止供水供電，其裁罰基準應符合都市計畫法立法之目的及比例原則，亦核與最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨相合，主管機關透過此等細節性、技術性之裁罰標準，俾為一致性處理，未牴觸逾越母法，自得予以援用。
㈡系爭建物確有違規用以作為性交易場所：
1.經查，中山分局員警於108年1月25日持法院核發之搜索票在系爭建物查獲本件「○○○○足體養生館」之從業女子與男客從事性交易，除將訴外人○○○公司之現場負責人王芳等相關人員以涉妨害風化罪嫌移送臺北地檢署偵辦外，另查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象，並以108年2月11日北市警中分行字第1083011277號函檢送相關資料移請被告處理。嗣被告認○○○公司違法使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1，及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第23條及第24條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段及系爭正俗專案裁罰基準第4點等規定，以108年6月26日北市都築字第10830444251號裁處書處○○○公司20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用；另以原處分通知系爭建物之所有權人即原告等4人依建築物所有人責任，停止違規使用，如系爭建物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項規定，停止違規建築物供水、供電，且其等將受20萬元之罰鍰。原告固否認系爭建物有違規作為性交易場所等情，並援引臺北地檢署108年度偵字第4709號不起訴處分書（原證1）為憑，然觀諸該不起訴處分書所載，可見員警持搜索票前往○○○○足體養生館搜索時，當場查獲甫結束半套性交易而離開店內之男客吳博文、汪承鋒，並扣得使用過之保險套、潤滑液、及呈現精液反應之衛生紙團等物，男客汪承鋒於偵察中具結證稱：當天是第2次前往消費，第1次有做半套性交易，第2次沒有做，第1次是按摩小姐倪梅幫其服務，按到鼠蹊部就問「要不要加強」，其就點頭同意，之後有給500元小費，在房間就給錢，第2次櫃臺幫其安排其他小姐，一樣有問「要不要加強」，其便拒絕，但還是有給100元小費等語；另男客吳博文則具結證述略以：被告武氏芝只有介紹一般按摩，到包廂內是由被告王芳替其服務，但沒有做半套性交易等語。因此，依此等事證雖可認○○○○足體養生館店內之按摩小姐有為男客從事半套性交易服務，惟至多僅能認定係由按摩小姐自行招攬男客，無從遽予認定○○○公司之現場負責人王芳或會計人員武氏芝有媒介、容留按摩小姐與男客從事猥褻性交易之行為，始為其等不起訴之處分，而並非認定系爭建物未違規作為本件性交易之場所，自無從依此為原告有利之認定。
2.次查，經本院調取前開偵查卷宗，對照男客汪承鋒於員警查獲當日警詢中明白陳稱：第1次前往該店消費時，由店內編號33小姐替其服務，隨後該按摩小姐即於包廂內提供「半套」性服務，之後交付500元給該按摩小姐，沒有使用保險套，按摩小姐以衛生紙擦拭後帶出包廂；第2次按摩小姐（編號66）也有主動詢問「是否需要加強？」，但其婉拒並給100元小費等語（臺北地檢署108年度偵字第4709號偵查卷第21至26頁），核與其前開偵查中之證述相符；至男客吳博文則陳稱：其於店內2樓包廂，由編號13按摩小姐提供指壓按摩服務，按摩結束時便詢問「是否要加強？」，並稱價錢500元，隨後按摩小姐於包廂內提供半套性服務，過程中沒有使用保險套，按摩小姐以衛生紙擦拭後帶出包廂等詞（同上開偵查卷第16至20頁），顯見男客吳博文與警詢中所陳稱性交易之過程與男客汪承鋒前開所述大抵一致，且有前揭扣案證物可資佐證，其嗣於偵查中雖翻異前詞否認有何半套性交易之行為，惟其因違反社會秩序維護法第80條第1款而遭中山分局裁處罰鍰3,000元，聲明異議後，業據臺北地院108年度北秩聲字第1號裁定異議駁回在案，此有該案裁定影本1份附卷可查（乙證20），是認應以其警詢中所述較為可信。
系爭建物已違規用以作為性交易場所乙節，堪可認定。又況，依據中山分局於108年1月25日進行查緝時之採證照片（乙證24），顯示○○○○足體養生館2樓及3樓均為包廂式隔間，甚且部分包廂房門下有插孔可以長螺絲插入形成門檔，部分房間則裝有可上鎖之門把，具有相當程度之隱密性，客觀上亦足供作為性交易之場所，且衡以訴外人汪承鋒、吳博文與○○○○足體養生館之經營者或原告間素不相識，當無甘冒因違反社會秩序維護法等規定遭裁處罰鍰不利處分之危險，而憑空杜撰前開性交易說詞之必要，原告前開主張洵非可信。
㈢原處分係屬管制性之不利處分，原處分命原告即系爭建物之所有權人停止違規使用，於法有據：
原告另援引行政罰法第2條第1項第1款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口……」，主張本件被告對原告所為之原處分內容係命「停止違規使用」，如系爭建物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項規定，停止違規建築物供水、供電，且原告等將受20萬元之罰鍰，「停止違規使用」自屬行政罰法第2條第1項第1款規定之裁罰性不利處分，為應報性處罰之行政罰，而非僅為管制性質之不利處分而已，是本件仍應審究原告有無故意過失責任云云，惟觀諸行政罰法第2條之立法理由明白揭示：「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。」是以，基於下列之理由，本院認為原告之主張為不可採，原處分應屬管制性之不利處分：
1.查行政處罰與管制性不利處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，但二者本質不同。行政處罰係對違法行為予以法律上之譴責與非難，並以特定之不利益作為違法行為之代價，目的不外是給予警惕，避免再犯，故作用上係針對過去違法行為加以制裁；反觀管制性不利處分則在於排除公共秩序安全之危害，回復秩序與安全，目的在危險防禦，而非處罰，在排除危險而須對人民採取干預性措施時，原則上應以對該危害之發生負有責任之人為對象，一般而言，引起危害之方式不外是經由人之行為或物之性質或狀態所致，對於物之所有或占有有事實上管領力者，即應承擔適時排除危害之責，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的，此即行政法上所謂「狀態責任」，法律是否賦予行政機關採取必要之危害防免措施，非可執著或拘泥於法條字句，但亦不得恣意擴張，須從法律之整體關聯並兼顧人民權益綜合判定之。是以，觀諸前揭規定，臺北市都市計畫範圍內第3種、第4種商業區之「土地或建築物所有權人、使用人、管理人」等，依都市計畫法令，對物之秩序狀態負有維護責任者，依法負有不得將土地或建築物供作性交易服務業（俗稱色情業）使用之危害防止義務，或因違法狀態發生而負有排除危害、回復秩序之義務，業如前述，是故在土地或建築物供作性交易違法使用之事實發生後，依法條文義而言，都市計畫法第79條第1項授予主管機關得對狀態責任主體，即所有權人、使用人、管理人等對物有事實上管領力之人，勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等管制性不利處分之權力，以直接回復物之合秩序狀態，亦得針對其中違反義務而查明主觀有故意或過失責任者，直接處以罰鍰之行政罰。
2.其次，從都市計畫法第79條第1項所採取之手段而言，勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等之目的，無非在排除危害，並無裁罰之意，且事實上亦僅能透過對設施或建造物有事實上管領力之人，方能有權利且有效地負起排除危險、回復安全之義務；反面言之，如將前開之規定解為行為責任，則可能面臨行為人非對設施或建造物有事實上管領力之人，雖有責任卻無權利決定停止違規使用、回復原狀、拆除、清除或為其他處置之窘境，或因行為人於違章行為遭查獲後已人去樓空，或無從考究行為人為何人，甚至已死亡，如此均將使立法之目的無法達成，甚且可能置公共生命、財產安全於險境。以本件而言，主管機關為落實都市計畫法令之土地使用分區管制秩序目的，基於比例原則考量，因○○○○足體養生館乃是第1次遭查獲違法供作性交易場所使用，故只對其中直接造成違法物之使用狀態之使用人即○○○公司停止違規使用之管制處分及處以罰鍰之行政罰即認為已足，同時雖另以原處分命原告「停止違規使用」，然實際上並未對原告造成任何財產上負擔，目的自非對其違法行為予以法律上之譴責與非難，或警戒制裁之意，而無寧僅係藉由管制性不利處分直接回復法秩序，確保系爭土地及建物回復合法使用之狀態，嗣後倘再遭查獲違規使用之情事，不論前後查獲違法使用人是否同一，主管機關始得依都市計畫法第79條第1項後段規定，對狀態責任主體即所有權人，進一步採行落實秩序行政目的之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，斯時令土地或建物所有權人負擔回復原狀等強制措施之費用始能取得其正當性。否則倘允許土地、建物之所有權人於出租土地、建物後即可藉詞承租人使用行為均與其無涉，對於承租人違法使用行為，其皆無故意或過失可言，自無庸負停止違規使用等責任，遑論對其得進一步採取停止供水供電等措施，如此顯將不利於都市計畫法前揭立法目的之達成，由此益徵原處分乃為管制性不利處分甚明。原告前揭主張原處分係屬裁罰性之不利處分，其就系爭建物違規使用為性交易場所並無故意或過失，且○○○○足體養生館確已善盡管理監督之責，原處分於法有違云云，容有誤會。
六、綜上所述，本件被告查認系爭建物經違法使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1，及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第23條及第24條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段及系爭正俗專案裁罰基準第4點等規定，以原處分通知原告依建築物所有人責任，停止違規使用，如系爭建物再遭查獲仍有違規使用情事，將依都市計畫法第79條第1項規定，停止違規建築物供水、供電，且其等將受20萬元之罰鍰，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 5 日
書記官 吳 芳 靜