臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1948號109年7月2日辯論終結原 告 曾雅琦（兼如附表所示其餘26人之被選定人）訴訟代理人 田俊賢律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）住同上訴訟代理人 戴淑篁
顏信吉蔡怡軒上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國108年9月12日院臺訴字第1080186242號、108年9月16日院臺訴字第1080188428號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院108年度簡字第288號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：曾雅琦等27人於民國107年9月至108年3月間，分別與大陸地區「廈門海旅海安服務有限公司」（下稱海安公司）簽訂「勞動合同」（即勞動契約），約定曾雅琦等27人專職參與福建省廈門市海滄區（下稱海滄區）社區治理工作，工作期間須（全職）駐點於海滄區社區，報酬為人民幣1萬元至23,000 餘元不等。嗣被告內政部以依大陸委員會（
107 年7月2日改制前為行政院大陸委員會，下稱陸委會）認定社區居民委員會（下稱居委會）為大陸地區各級人民政府所屬基層組織，屬陸委會93年3月1日陸法字第0000000000-0號公告（下稱陸委會93年3月1日公告）禁止臺灣地區人民擔任職務之黨政軍機關（構），曾雅琦等27人擔任大陸地區社區主任助理（下稱系爭職務），屬上開禁止擔任之職務，已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第33條第2項規定，乃依同條例第90條第3項規定，以108年5月27日台內民字第0000000000E 號函等（詳如附表，以下合稱原處分），各處曾雅琦等27人罰鍰新臺幣（下同）10萬元。
曾雅琦等27人不服，提起訴願，復分別經行政院以如附表所示訴願決定書駁回其訴願。曾雅琦等27人仍不服，遂於108年11月12日向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭提起行政訴訟，並選定曾雅琦為當事人即原告，嗣經臺北地院以本件應適用通常訴訟程序而裁定移送前來。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原處分逾越兩岸條例第33條第2 項之射程範圍，不當擴張陸
委會93年3月1日公告之規範對象，欠缺客觀上可辯證的論理過程，違反文義解釋及論理解釋，並牴觸依法行政原則，顯有事實認定錯誤、法律涵攝錯誤及適用法規不當之違法，訴願決定未予究明而維持原處分，同有違誤：
⒈依81年7 月16日制定兩岸條例第33條之立法理由及92年10
月9日修正兩岸條例第33條第2項之理由可知，禁止臺灣地區人民擔任大陸地區黨政軍機關（構）、團體職務或為其成員，必將侵蝕人民之生存權、工作權、財產權，因此應嚴格限縮在「影響臺灣地區之安全及安定，落入中共統戰圈套」範圍內，始符合兩岸條例之立法精神。被告徒以曾雅琦等27人有擔任系爭職務之形式外觀，即認定在禁止之列，顯與立法精神有違。
⒉次由陸委會93年3月1日公告之附件「公告事項之說明」第
1 點可知，禁止臺灣地區人民擔任大陸地區黨政軍機關（構）、團體職務或為其成員，必將侵蝕人民之生存權、工作權、財產權，因此應嚴格限縮在「涉及國家認同或基本忠誠度、或屬對臺統戰工作、或有妨害國家安全或利益之虞」範圍內，始符合上開公告之規範原則。被告徒以曾雅琦等27人有擔任系爭職務之形式外觀，即認定在禁止之列，顯與前揭規範原則牴觸。又遍查陸委會93年3月1日公告之附件「公告事項之說明」第2 點所明示列舉之各個團體名稱，根本未將「國有獨資公司」此一大項列入，被告自不得恣意擴張解釋及於「國有獨資公司」，然被告卻僭越立法者之權限，自行創設法律所無之限制，顯過度擴張解釋及錯誤涵攝法令。
⒊再從組織編制觀之，查大陸地區共產體制仍具有「全能主
義」的特殊屬性，往往事業單位、國營企業、社會團體乃至民間組織，都可能具有「黨管幹部」、「統戰任務」等性質，若僅從「形式」上的組織編制判斷，容易讓人無所適從。本件所涉大陸地區「村（社區）居民委員」固屬兩岸條例第33條第2 項及陸委會93年3月1日公告所稱之黨政機構，惟觀諸《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第7條規定居民委員會係由「主任、副主任和委員」共5至9人組成；第8條規定居民委員會主任、副主任和委員，係由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；又《中華人民共和國村民委員會組織法》第6 條規定村民委員會係由主任、副主任和委員共3至7人組成；第11條規定村民委員會主任、副主任和委員，係由村民直接選舉產生。顯見村（社區）居民委員會之編制成員，只有主任、副主任、委員，並不包含「社區主任助理」在內，從而並非隸屬於「村（社區）居民委員會」，更不隸屬於「廈門市海滄區人民政府」，而係由海安公司所約聘之基層人員，況系爭職務還需視考核成效一年一聘，完全是市場化機制，足認曾雅琦等27人所擔任之職務非屬「常態性固定編制」之黨政軍公職，並不在陸委會93年3月1日公告所列大陸地區黨政軍機關（構）、團體之限制範圍內。
⒋又觀諸曾雅琦等27人與海安公司簽訂之勞動合同第2 條載
明之工作內容具體包括：⑴參與編制和執行鄉村振興規劃方案，提供社區規劃、建築景觀、環境改造等諮詢意見；⑵挖掘鄉村文化資源，協助做好社區書院規劃和建設，弘揚中華優秀傳統文化；⑶傳遞義工理念，培育社區居民志願服務精神，發動社區居民參與社區治理服務，推廣社區志願服務；⑷協助培育社區社會組織，推進協商共治；⑸協助社區開展兩岸社區建設經驗交流和兩岸社區文化、義工文化交流；⑹協助組建鄉村產業專業合作社，推動發展特色產業等；而曾雅琦等27人之勞務工作成果報告皆為與政治完全不相關之社區營造工作，包括鄉村歷史探究、文物古蹟考掘、環保衛生觀念推廣、藝術文化提升、教育人文提升、旅遊觀光引介、志工服務訓練、老人關懷、拆遷戶安置關懷、社區綠化美化等，可見系爭職務乃社區營造之勞務服務工作，將臺灣社區總體營造之經驗，傳遞至大陸地區農村，協助當地民眾推動社區營造計畫（包括古蹟維護、地景營造、學童課後輔導等…），提高當地村民對土地的認同，足認係屬單純的社區營造工作，促進兩岸基層之交流，並非執行大陸官方所指派之統戰、宣傳、滲透、蒐集情資機密等任務，況大陸官方並未要求曾雅琦等27人作政治表態，系爭職務內容不僅無涉公權力行為，更與「涉及國家認同、基本忠誠度、屬於對臺統戰、有妨害國家安全安定或利益之虞」無關。退步言，縱認系爭職務係由海滄區人民政府透過「政府購買服務」的方式（即類似簽約外包，用以推動公共服務），輾轉聘請曾雅琦等27人提供廈門當地社區營造之專業諮詢服務，以減少其施政成本並提高服務效能，惟廈門政府並非居於公權力主體地位行使其統治權，而係選擇以私法之組織型態（即國有企業），立於與私人相當之法律上地位，適用私法規定（即《中華人民共和國勞動合同法》）所為之私經濟行政行為（即招募約聘員工），系爭職務內容乃社區營造之勞務服務工作，不具核心權能，與公權力行使無涉，自非公職，更未執行對臺統戰工作，對於國家安全、安定或利益並無絲毫妨害，顯見與兩岸條例之立法目的、陸委會93年3月1日公告之規範原則並無牴觸。
⒌綜上，被告未就系爭職務內容是否涉及「國家認同、基本
忠誠度、屬於對臺統戰、有妨害國家安全安定或利益之虞」三原則予以認定，且參考下列類似案例之判斷基準，可知被告未調查審認相關事證，亦未敘明任何具體事證之理由，即在事實未確定之情況下逕為法律之涵攝，遽予作成原處分，其事實認定與法律涵攝均有未妥：
⑴依陸委會97年9 月17日新聞稿（大陸政協委員）可知，
判斷系爭職務是否被禁止，應再就系爭職務編制是否屬於「統一戰線組織」？系爭職務內容是否被要求服膺「馬克斯列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論所代表之重要思想」？系爭職務內容是否被要求「在熱愛中華人民共和國、擁護中國共產黨的領導、擁護社會主義事業的政治基礎上，鞏固發展愛國統一戰線」，系爭職務目的是否為「宣傳和執行祖國統一」等因素一併考量，惟本件被告並未考量系爭職務編制、內容、目的，是否具有上揭「政治及統戰意涵極高」之重要因素。
⑵觀諸陸委會102年4月16日之新聞稿（台商擔任特邀或特
聘政協委員），可知判斷系爭職務是否被禁止，應再就系爭職務編制是否屬於「正式編制」？系爭職務內容是否「具核心權能」、「擁有完整權限」等因素一併考量，惟本件被告並未考量系爭職務不屬常態性固定正式編制、不具核心權能、未擁有完整權限等重要因素。
⑶觀諸陸委會107年4月3日官網「有關國人任職中國銀行
之相關說明」，可知判斷系爭職務是否被禁止，除應審視「組織屬性」須屬公告禁止任職之黨政軍組織範圍外，應再審視「職務屬性」即工作內容是否屬黨務工作？從事該職務是否非屬一般性、基層性事務？是否已涉及妨害國家安全及利益等因素。況「中國銀行」亦為大陸國有獨資企業，既然陸委會認定國人任職中國銀行擔任基層行員、業務員並未違法，何以曾雅琦等27人擔任同屬大陸國有獨資企業即海安公司約聘之系爭職務，即屬違法？顯見被告不僅差別待遇，亦未審視系爭職務之工作內容是否屬黨務工作，是否涉及妨害國家安全及利益，或僅屬一般性、基層性事務。
⑷觀諸陸委會109年4月17日官網「有關國人任職陸方官媒
職務新聞參考資料」，可知判斷系爭職務是否被禁止，除應審視「組織屬性」須屬公告禁止任職之黨政軍組織範圍外，應再審視「職務屬性」即從事該職務之工作內容是否涉及對臺統戰工作？是否妨害國家安全或利益等因素，惟本件被告並未審視系爭職務之工作內容是否涉及對臺統戰工作、有無妨害國家安全或利益。
⑸觀諸新聞報導，陸委會副主委邱垂正對於張經義任職大
陸地區上海東方衛視駐華府記者是否違反兩岸條例第33條第2 項規定之評論，可知判斷系爭職務是否被禁止，應遵循三原則，即職務內容「是否違反國家認同、基本忠誠度」、「是否涉及配合統戰」、「是否違反國家利益與國家安全」，惟本件被告並未依據上開「三原則」審視系爭職務之工作內容，亦未調查審認相關事證，僅憑網路上搜尋之陸方片面報導，遽認系爭職務為陸方對臺統戰工作之一環，未探求陸方報導之真實性，更缺乏客觀標準與證據，全憑主觀好惡裁判。
⑹觀諸109年4月22日陸委會對於「臺師赴陸任教無違法」
之回應，可知判斷系爭職務是否被禁止，應審視任職之機構是否與黨、政、軍組織有關，惟本件被告逕認曾雅琦等27人所擔任之職務屬於「常態性固定編制」之黨政軍公職，並擅將「國有獨資企業之基層約聘人員」列入黨政軍組織範疇，自行創設法律所無之限制，亦缺乏客觀標準與證據。
⒍兩岸條例第33條第2 項屬於「概括授權條款」，受託機關
即陸委會依據上開授權，判斷臺灣地區人民擔任黨政軍機關（構）、團體職務或為其成員，是否在禁止之列時，自應就兩岸條例法律整體所表現之關聯意義審慎評估，而非僅拘泥於特定法條之文字。又被告作成原處分，原則上必須擔保其「涵攝」之正確，即必須有客觀上可辯證的論理過程，萬不可違反文義解釋及論理解釋，否則即屬逾越兩岸條例第33條第2 項之射程範圍。惟由上述可知，被告出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，將「禁止擔任大陸黨政軍機關（構）、團體職務」作錯誤之解釋與涵攝，已悖於兩岸條例第33條第2 項之授權意旨，不當擴張規範對象而將「國有獨資公司」列入禁止之列，違反文義解釋、論理解釋及依法行政原則，亦與行政程序法第4 條、第10條相牴觸。
㈡被告之行政行為違反誠信及信賴保護原則、比例原則、法律
明確性原則及平等原則，亦侵害曾雅琦等27人之生存、工作、財產權：
⒈縱使陸委會曾表示：「陸方黨政軍組織數量龐大，隸屬及
業務監督關係錯綜複雜，在規範操作上，不可能將所有組織名稱鉅細靡遺、詳盡列舉，該公告以『所屬事業單位』作為概括條款予以規範，其意義明確，足使一般民眾得以理解、預見規範內容」等語。然事實上，曾雅琦等27人甚或一般民眾對於「在大陸國有獨資企業擔任基層約聘人員，亦在陸委會93年3月1日公告列舉範圍內」一情根本無法預見，更遑論有違反兩岸條例第33條第2 項及上開公告之故意，惟被告將「國有企業之約聘人員」逕自解讀為在該公告禁止範圍內，顯然其行政行為已違反誠信原則，且未保護曾雅琦等27人正當合理之信賴利益，與行政程序法第8條誠信及信賴保護原則相牴觸。
⒉次查，禁止臺灣地區人民擔任大陸地區黨政軍機關（構）
、團體職務或為其成員之舉，因侵害人民生存權、工作權、財產權甚鉅，除了符合法律保留原則、法律明確性原則外，其法律適用應遵守比例原則，於個案認定上亦應予以嚴格限縮在「職務內容涉及國家認同、基本忠誠度、屬對臺統戰工作、有妨害國家安全或利益之虞」範圍內，始得於人民工作權保障和國家安全間取得適當平衡，以符比例原則。惟被告未探究曾雅琦等27人之實際工作內容，更未細究系爭職務是否與「國家認同、基本忠誠度、對臺統戰、妨害國家安全安定或利益」三原則有無實質關聯，僅憑網路上搜尋之陸方片面報導，遽認系爭職務為陸方對臺統戰工作之一環，而未調查審認相關事證，亦未敘明任何具體事證之理由，逕認曾雅琦等27人擔任系爭職務已落入對岸統戰圈套、意在營造同屬一國之假象、成為陸方之宣傳樣板、以遂行政治統戰等語，顯見缺乏客觀具體標準與證據，恣意任令「國家認同、基本忠誠度、對臺統戰、國家安全或利益」無限上綱，是被告之行政行為對於曾雅琦等27人工作權之限制手段與目的，未考量適當性、必要性及衡量性，顯已違反比例原則及法律明確性原則。
⒊又前任教育部長吳茂昆曾在2010年擔任中國高等科學技術
中心顧問委員會委員，並在2016年擔任中國科學院高能物理研究所實用化高溫超導材料產學研合作組顧問。此二研究機關，均為大陸科學院、財政部、國家自然科學基金委員會等機關所資助，期間還橫跨吳茂昆擔任東華大學校長。陸委會對此曾於107年4月17日發表聲明表示：「中國科學院雖然屬《兩岸人民關係條例》第33條公告禁止擔任大陸黨政軍機關的範圍，但若吳茂昆只是諮詢性、非常態性或名譽性的顧問，或非固定編制，或無核心權能，不致違反該條例第33條第2 項規定」等語，可知吳茂昆在陸方所任職之機關即中國科學院，係陸委會93年3月1日公告明文禁止之政務系統直屬事業單位，僅因吳茂昆掛名顧問，且「非常態性、非固定編制、無核心權能」，即認定不違法，惟被告卻對同屬擔任「非常態性、非固定編制、無核心權能職務」、組織編制僅係區區「國有企業之基層約聘人員」之曾雅琦等27人予以開罰，顯然違反比例原則、平等原則。
⒋被告超越法規文義解釋，擅將「國有企業之基層約聘人員
」恣意涵攝解讀為在陸委會93年3月1日公告禁止範圍內，此舉儼然鋪天蓋地、包山包海的限制人民赴陸工作機會，忽略大陸「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」之特殊結構，無論「空白授權條款」怎麼訂，台商、台師、台青都將動輒得咎。共產黨以黨領政，公家機關隸屬於政府，殆無疑義；至於私人機關，政府以參與股份、交叉持股等方式晉身管理階層指揮，這些年逐步修法將上市公司「應當為黨組織的活動提供必要條件」，在公司章程直接載明黨建工作。上市企業、公有企業都設有黨支部，私人企業黨支部的覆蓋率也逐步提高，若要徹底清查臺籍人士在大陸地區任職，違反兩岸條例者恐怕滿坑滿谷，卻未見被告予以開罰。又「中國銀行」亦為大陸國有獨資企業，陸委會既認定國人任職該行擔任基層行員、業務員並未違法，何以曾雅琦等27人擔任同屬大陸國有獨資企業海安公司之基層社區主任助理職務，即屬違法？顯見被告並無正當理由而為差別待遇，其行政行為已違反平等原則。
⒌被告認曾雅琦等27人擔任系爭職務已落入對岸統戰圈套，
足以影響整體國家安全與社會安定，卻提不出任何證據以實其說，令人不禁懷疑被告之行政行為是否企圖製造敵對意識及兩岸仇恨，以遂行政治操作，其政治考量不言而喻，除了符合民進黨反中抗中的政治正確外，亦間接嚇阻臺灣人才赴陸工作發展。本案不僅加深兩岸對抗意識，更形同增加一個殺雞儆猴的樣板。原處分儼然如同一張兩岸隔離封條，蓋住憲法保障的人民之工作權利，懲罰青年世代挑戰國際的勇氣，緊縮兩岸各種交流，逼迫臺灣人才在兩岸間只能做零與一的單一選擇，因被告之仇中政治偏見而引起之權利濫用及獵巫行動，已違反行政程序法第8 條之有利不利皆應注意原則。
⒍又從曾雅琦等27人之學歷、經歷明細表可知，其等平均年
紀不到30歲，在臺灣地區受國民義務及大專教育，長期在臺灣受民主、法治、人權等自由氛圍中薰陶成長，並非無知、無辨別是非能力之市井小民，而係學有專精之知識分子，具獨立思考能力，並不會因為赴陸工作，而輕易影響其國家認同、忠誠度、屈從其政治主張及意識形態，甚至由於實際親臨大陸地區之土地與人民，反而對我國得來不易之自由、民主、法治更加認同與珍惜，對我國更具向心力。惟被告不察，依據陸委會108年2月26日立法院第9 屆第7會期所提108年度總預算審查主決議書面報告之空泛內容為憑，認定系爭職務已淪為對岸之宣傳樣板，確屬對臺統戰工作之一環，顯係出於與事物無關之考量，有違一般公認之價值判斷標準。
⒎另被告運用中央執政之優勢，祭出懲罰性之行政處分，藉
以威嚇、圍堵人民，企圖發揮寒蟬效應，殊不知此舉將可能更失去民心依附。換言之，對於努力在異鄉討生活、並得以發揮所長的曾雅琦等27人而言，中央政府理應提供更多優勢之就業、創業機會，吸引並留住青年人才，然卻反其道而行，對曾雅琦等27人以嚴格律令責罰伺候，甚至指責其等對國家不忠，冠上莫須有之罪名剝奪工作權，如此作法，顯與憲法第15條保障人民工作權之精神背道而馳。
⒏再觀諸中國大陸相關網頁，可知大陸地區為加強社區營造
工作，構建社區多元主體共同治理模式，並促進國際交流，邇來紛紛聘請各國籍之專業人士擔任社區主任助理一職，而不限於台籍，足認系爭職務一職與「國家認同、基本忠誠度、統戰工作、政治宣傳、妨害國家安全安定或利益」毫無關係，也未見上開各國曾因其國人擔任系爭職務而祭出裁罰或限制其工作權之例，顯見被告之行政行為確係出於與事物無關之考量，有違一般公認之價值判斷標準。⒐末查，有學者建議宜強化「行為禁止」原則，並提升「許
可制」管理效能，才是根本解決之道。本件爭點不只是「職務」，更是「行為」，即行政機關應判斷曾雅琦等27人執行系爭職務是否涉及「國家認同、基本忠誠度、屬於對臺統戰、有妨害國家安全安定或利益之虞」，若行政機關欲持續以「職務」去區分開放和管制，長此以往必然無法及時因應兩岸關係的動態發展，勢必讓人民陷於進退維谷之境地，應改採職務許可機制，始能落實管理效能。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠陸委會於108年2 月26日立法院第9屆第7會期所提108年度總
預算審查主決議（決議事項第13項）書面報告，指出臺灣民眾擔任系爭職務已違反兩岸條例第33條第2 項規定。被告於踐行行政程序法及行政罰法所定調查及陳述意見之程序後，依法律規定及審酌事實，作成原處分。
㈡「社區居民委員會」為陸方各級人民政府所屬基層組織，為陸委會93年3月1日公告禁止任職之黨政軍機關（構）：
⒈在大陸農村地區，最基層之行政組織稱為「村」；在城鎮
地區相對應村之行政組織稱為「社區」，其管理機構為「社區居民委員會」，首長為「社區居民委員會主任」（俗稱社區主任）。查居委會係陸方憲法所定「國家機關」及「地方各級人民政府」下之組織，並已於《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》定有明文。依城市居民委員會組織法第2 條、第6 條及第17條規定，「社區居民委員會」是基層群眾性自治組織，協助市或區人民政府開展工作；居委會之設立、撤銷、規模調整及工作經費來源，亦均由市或區人民政府決定及撥付。
⒉又海滄區人民政府網站有關海滄區概況項下，政區劃分與
政區沿革，以及前於2014年1 月16日在該人民政府網站公開「關於同意撤銷海滄村民委員會設立海滄社區居民委員會的批複」，均可見居委會係基層政治組織，該網站並明列各街道、村（居）委會屬於黨政機構；又2019年3 月18日全國人民代表大會常務委員會工作報告，將修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法，作為完善基層治理體系之重要事項，顯示無論是村民委員會或是社區居委會，均屬陸方基層政府組織。
⒊從前述居委會之陸方法政相關規範，及其與陸方地方人民
政府之實質關係、編制、經費及業務內容，足以認定其為陸方各級人民政府所屬基層組織，係屬陸委會93年3月1日公告附件說明二－㈢－2 中國大陸各級人民政府及該等行政機關所屬機構、事業單位、團體，並屬於禁止任職之政務系統範圍。
㈢系爭職務為陸方政府組織之職務，曾雅琦等27人擔任系爭職
務應履行具體工作內容、訂有契約、需全時駐點並領有固定薪資，屬兩岸條例第33條第2 項所稱「擔任職務」：
⒈依兩岸條例第33條第2 項規定禁止國人任職之範圍，並不
以「編制內」職務或成員為限，否則該規定將形同具文，不能達到立法規範目的。另依陸方城市居民委員會組織法第7條及第8條規定，居委會由主任、副主任和委員共5至9人組成，由居住社區有選舉權之全體居民或由每戶派代表選舉產生，上開規定規範居民委員會主任、副主任和委員需由選舉產生，自屬居委會之成員，惟非謂上開應選人員之外，均非委員會之成員，即使擔任居委會之非法定編制之成員者，亦屬違反兩岸條例第33條第2 項規定。又《中共中央、國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》略以，社區專職工作人員由基層政府職能部門根據工作需要設崗招聘，街道辦事處及鄉鎮政府統一管理，社區組織統籌使用，亦可知社區專職工作人員係在陸方政府指揮監督下工作。
⒉次查，海滄區民政局2018年1 月19日於海滄區人民政府網
站公開「關於招聘臺胞擔任海滄區社區主任助理的簡章」，招聘35名臺灣民眾擔任海滄區系爭職務，其目的係為推動臺灣民眾參與海滄區社區治理和服務，招聘條件包含具有臺灣戶籍之45歲以下青年，且須認同「九二共識」，招聘有關資訊在海滄區政府網等發布，諮詢聯繫窗口係海滄區民政局。亦即，系爭職務係由陸方政府予以招聘，屬陸方政府組織之職務。
⒊復查，陸方官媒人民政協網2018年6 月11日報導略以，海
滄區人民政府主辦新任35名臺胞系爭職務上崗儀式，國台辦交流局局長黃文濤表示臺灣民眾擔任系爭職務是陸方所謂「31條惠臺措施」之具體落實，並自證從2017年上半年，經海滄區委、區政府決定，由區民政局負責向臺灣社會公開招聘系爭職務，並在培訓後於當年9月下旬8名社區主任助理展開工作，足資印證系爭職務屬陸方政府組織之職務。
⒋又臺灣民眾應聘擔任海滄區系爭職務，工作期間需駐點於
所屬的鄉村或社區，主要職責包含「承擔上級部門和所在村（居）賦予的其他工作」、「提供村居規劃、建築景觀、環境改造等諮詢意見，並參與執行」、「協助做好社區書院規劃、建設，挖掘村情村史」、「傳遞義工理念，培育社區居民志願服務精神，發動村（居）民參與社區治理服務」、「協助培育社區社會組織」、「促進兩岸對接往來」等，並領有固定薪資每月人民幣1 萬元。其後，海滄區民政局2019年2 月23日於海滄區人民政府網站公開「關於增聘8 名臺胞擔任海滄區社區主任助理的簡章」，雖文末署名海安公司招聘，但從刊載招聘簡章來源、招聘條件、職責、年度考評獎勵標準等實質內容觀之，與前開2018年招聘系爭職務的內容一致，曾雅琦等27人擔任系爭職務應履行具體工作內容、訂有契約、需全時駐點並領有固定薪資，非僅屬名譽性、非常態性、兼任性、不具核心權能之情形，已構成兩岸條例第33條第2 項之擔任職務。縱原告稱系爭職務係由海滄區人民政府透過「政府購買服務」的方式，輾轉聘請曾雅琦等27人提供廈門當地社區營造之專業服務等語，惟無論直接聘用單位係海滄區人民政府或海安公司，曾雅琦等27人均確實有擔任系爭職務之事實，屬應聘於陸方政府所屬機關（構）、事業單位、團體，顯屬違反兩岸條例及前開陸委會93年3月1日公告。
㈣陸方各級人民政府及該等行政機關所屬機構、事業單位、團
體屬於陸委會93年3月1日公告禁止任職之政務系統範圍，「海安公司」既屬海滄區人民政府所屬國有獨資公司，自當屬公告禁止任職範圍，曾雅琦等27人受聘於該公司擔任系爭職務，仍屬違反兩岸條例第33條第2 項規定：
⒈依陸委會93年3月1日公告禁止任職之黨政軍機關（構），
係包含各級人民政府（省、直轄市、自治區；縣區市旗、鄉鎮行政組織）及該等行政機關所屬機構、事業單位、團體。查「海安公司」為「廈門海滄旅遊投資集團有限公司」（下稱海滄旅遊公司）獨資設立，而海滄旅遊公司為海滄區人民政府投資設立之國有獨資公司，即「海安公司」為海滄區人民政府投資設立之國有獨資公司，依《中華人民共和國企業國有資產法》第5 條及《中華人民共和國公司法》第64條規定，係由國家單獨出資、由各級國有資產監督管理委員會管理，自屬陸委會93年3月1日公告禁止任職之政務系統黨政軍機關（構）；再據曾雅琦等27人任職系爭職務之勞動合同，其等確實受聘於海安公司，亦確實有擔任系爭職務之事實，違反兩岸條例第33條第2 項規定甚明。
⒉次查，經比對前開海滄區民政局2018年1月19日及2019年2
月23日招聘系爭職務簡章，均係海滄區民政局公開刊載於海滄區人民政府網站，且工作內容、薪酬、考核方式等均具一致性，即系爭職務招聘單位無論係海滄區民政局或係海安公司，均屬陸方政府所屬黨政軍機關（構）。又前開海安公司2019年5 月10日於所隸屬之海滄旅遊公司官網公告「海滄區臺胞社區主任助理擬聘用人員公示名單」，海安公司確實有聘任臺灣民眾擔任海滄區系爭職務之事實。復依2019年4 月30日海滄區人民政府網站刊載，海滄區將邀集兩岸專家學者共同成立城鄉發展基金會，以「顧問團隊＋執行團隊＋項目化運作」的形式，實現臺灣民眾社區主任助理模式創新升級，並自證從2014年起即首創聘用臺灣民眾擔任專職社區主任助理，惟無論聘用系爭職務之單位如何變動，均係為規避兩岸條例之規定，使臺灣民眾因陸方未提供明確資訊而誤觸法網。
㈤陸方聘用臺灣民眾擔任系爭職務，為對臺統戰工作之一部，
且曾雅琦等27人已成為陸方所謂「31條惠臺措施」宣傳樣板，此等作為均屬兩岸條例第33條第2 項及陸委會93年3月1日公告說明一揭示禁止擔任大陸地區黨政軍機關（構）之「涉及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家安全或利益之虞」等原則之涵攝範圍：
⒈中共十九大後，明顯加大對臺促融、促統力度，提出許多
措施企圖誘拉吸納臺灣民眾，冀求鞏固統戰成果及產生政治影響，其中招聘我方民眾赴陸參與基層治理工作，以營造同屬一國假象，為其近期重點策略手法，近期陸方之具體統戰策略，從中共中央臺灣工作辦公室及國務院臺灣事務辦公室2018年2 月28日於官方網頁公告之「關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施」（陸方稱31條惠及臺胞措施、31條措施、31條惠臺措施、惠臺31條）及刊載陸方省市配合具體落實31條惠及臺胞措施之進度，如2018年12月12日於官方網頁肯定廈門市66名臺灣民眾擔任系爭職務，係具體落實「31條惠及臺胞措施」可資佐證，顯見陸方招聘臺灣民眾擔任系爭職務為對臺統戰工作之一環。
⒉另在媒體方面，中共黨媒《人民日報》海外版2018年6月5
日搭配報導「臺胞社區助理廈門上崗」、海滄區領導頒發系爭職務之證書、海滄區委書記致詞肯定；海滄區委統戰部2018年6月7日於海滄區人民政府網站刊載「全國首創，海滄區實現村居臺胞社區主任助理全覆蓋」；又海滄區人民政府網站2016年7 月11日刊載「臺胞當上社區主任助理」、2018年6月4日刊載「臺胞社區主任助理升級版出爐」、7月2日刊載「海滄臺胞社區主任助理成立志工服務隊」、7 月20日刊載「我區召開臺胞社區主任助理分享彙」影音、7 月23日刊載「臺胞社區主任助理亮相國家級大型活動」、2019年3月11日刊載「廈門海滄增聘8名臺胞社區主任助理，55名臺灣青年跨海來求職」，由陸方各官方單位大量密集對臺宣傳，即可證明陸方政府聘用臺灣民眾擔任系爭職務，其表面上在引進臺灣社區發展經驗（然曾雅琦等27人之經歷，與社區營造領域相關經歷者甚少），背後目的則意在規避甚或故意違反臺灣法令，以營造宣傳樣板，此從系爭職務享有較社區主任更高之薪資可見一般（陸籍人士擔任社區主任或副主任平均月薪約4,000 元人民幣），更加證明陸方刻意拉攏臺灣青年對陸認同再加以對臺大肆宣傳，製造臺灣社會分歧及曾雅琦等27人與我政府立場之衝突，確屬對臺統戰分化之一部。又陸方招聘臺灣民眾擔任系爭職務之條件已明示需認同「九二共識」，且曾雅琦等27人受訓及任職期間受陸方各級對臺工作部門官員指導並大量接受媒體採訪，與一般赴陸工作情形顯不相同，足可認定有陸委會93年3月1日公告說明一之「涉及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家安全或利益之虞」等原則範疇。是以，曾雅琦等27人擔任系爭職務，實屬違反兩岸條例第33條第2 項規定。至陸方招聘外籍人士擔任系爭職務之目的與意圖，與曾雅琦等27人違反兩岸條例相關規定毫無關聯。
㈥被告行政調查過程中，已函知曾雅琦等27人擔任系爭職務違
反兩岸條例規定及給予限期離任之機會，並多次對外發布新聞稿提醒民眾擔任系爭職務之違法性，尚無曾雅琦等27人所述不可預見之情形，亦無違反誠信原則、平等原則及比例原則：
⒈為避免我方民眾囿於陸方推陳出新之統戰手法，因而不慎
違反兩岸條例規定，被告於確認赴陸擔任系爭職務係違反兩岸條例規定之行為後，已多次對外發布新聞稿提醒民眾上開行為之違法性，持續呼籲在任者離任，並經媒體多次引用報導，應足認一般民眾對擔任系爭職務之違法性有足夠之預見。又被告行政調查過程中，業明確函知曾雅琦等27人擔任系爭職務係違反兩岸條例第33條第2 項規定之行為，並給予限期離任之機會，惟其等均未向被告提出離職聲明書與相關證明。
⒉嗣經被告考量曾雅琦等27人係初次違反規定而處以最低額
之罰鍰，無原告所主張被告之行政處分侵害其信賴利益、違反誠信原則、平等原則及比例原則之情事。至原告主張被告未探究其工作內容裁處罰鍰，有違有利不利皆應注意原則、一般公認價值判斷標準並損害其工作、生存、財產權等語，因兩岸條例第33條第2 項及陸委會依該項規定授權以前開93年3月1日公告禁止任職之黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體，均屬法有明文，亦符憲法第23條比例原則，原告所述均不足採。
⒊又任職中國大陸官方媒體或國有銀行等案例，其組織及職
務屬性與本案不同，個別案例有無違法，依兩岸條例第33條第5 項及同條例施行細則第46條規定，應依「所涉事項之性質」由各該主管機關（例如中國大陸官方媒體為國家通訊傳播委員會、國有銀行為金融監督管理委員會）就個案事證分別審認，被告非該等案件之主管機關，原告引述組織及職務屬性不同之案件指稱原處分違反平等原則，核不足採。
㈦聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，並有勞動合
同（可閱覽訴願卷【檔號末三碼333 】第120頁至第195頁、本院卷第155頁至第177頁）、曾雅琦等26人（朱天奇未陳述意見）陳述意見紀錄或文件（「原告曾雅琦等27人任社區主任助理之調查裁處程序與事實彙整表」所附資料5 冊，下稱「彙整表資料冊」）、陸委會93年3月1日公告（附件冊第15頁至第18頁）、原處分及其訴願決定書（北院卷第43頁至第
119 頁）在卷可稽，此部分之事實應可認定。茲兩造爭執所在，乃在於曾雅琦等27人從事系爭職務，是否違反兩岸條例第33條第2 項之規定？㈡按工作或勞動為物質生活之基礎，而工作或職業的選擇及成
就得以滿足自我實現之需求，故其與人格發展自由、人性尊嚴亦息息相關，是工作權不僅為憲法第15條所明文保障之基本權利，且經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第6條第1項亦明定：「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」而經濟社會文化權利委員會（下稱經社文委員會）第18號一般性意見明白揭櫫：「工作權是實現其他人權的根本所在，並構成人的尊嚴不可分割和固有的一部分。每一個人均有工作的權利，使其有尊嚴地生活。工作權同時有助於個人及其家庭的生存，從能夠自由選擇和接受工作的角度出發，這一權利有助於個人的發展和獲得所在群體的承認。」（第1 點）、「由《經濟社會文化權利國際公約》保障的工作權，確立締約國有義務確保個人有自由選擇或接受工作的權利，其中包括有權不被不合理的剝奪工作。這一定義強調了一個事實，尊重個人及其尊嚴是透過個人有選擇工作的自由而體現的，同時強調了工作對於個人發展以及對於社會和經濟融合的重要性。」（第4 點）。由於經社文委員會於審查締約國之國家報告時，會參據一般性意見中對於公約內容所作的闡述及法律見解，是一般性意見對於締約國而言，亦發揮規範上之拘束功能；另於跨國司法實踐上，一般性意見也一再受各個國際、區域及內國法院於判決中加以引用，而建立起其權威地位，是00年00月00日生效施行之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第3 條即規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」（按：
經社文公約之執行監督機構原本為經社理事會，嗣其授權經社文委員會作成一般性意見，故本條所稱「兩公約人權事務委員會之解釋」，就經社文公約而言，有學者認為係屬立法錯誤）。
㈢惟因職業通常具有高度的社會關聯性，若完全放任不予規制
，恐對社會秩序及公共安全造成威脅或危害，且基於福利國家或社會國家理念，國家推動社會政策與經濟政策，往往與人民之職業產生連動。因此，無論從職業自由之內在制約或國家政策考量，職業自由受到立法或行政之規制，乃無可避免之事。惟職業自由之規制手段不一，其對於人民權利義務之影響亦輕重有別，則如何之職業規制可以適切地保障人民權利，又能兼顧社會秩序與公共利益之維護，自應劃定可資判斷之標準。就此，司法院大法官自釋字第584 號解釋起，即陸續建立違憲審查基準，其解釋理由書稱：「人民之工作權為憲法第十五條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福社有密切關係，故對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制（本院釋字第四○四號、第五一○號解釋參照）。然對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。
關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制。」等語此號解釋除重申職業自由為憲法第15條工作權保障所涵蓋（此一意旨考參諸前此該院作成之釋字第404、411、414、462、510 號等解釋）外，並參考德國於職業自由限制違憲審查所建立之「三階理論（三階說）」，區分「關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由」與「選擇職業應具備主觀條件」，並認為後者之違憲審查基準應高於前者。嗣於釋字第634 號解釋理由書中稱「人民之工作權為憲法第十五條規定所保障，其內涵包括人民選擇職業之自由。人民之職業與公共福社有密切關係，故對於選擇職業應具備之主觀條件加以限制者，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制，惟其目的須為重要之公共利益，且其手段與目的之達成有實質關聯，始符比例原則之要求。」等語，將前揭釋字第584 號所稱「必要時」，就關於手段之要求，闡明必須達到「與目的間有實質關聯性」。其後於釋字第649 號解釋就「選擇職業應具備客觀條件」，則闡釋：
「對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求一般公共利益，非不得予以適當之限制。至人民選擇職業之自由，如屬應具備之主觀條件，乃指從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格，且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者，例如知識、學位、體能等，立法者欲對此加以限制，須有重要公共利益存在。
而人民選擇職業應具備之客觀條件，係指對從事特定職業之條件限制，非個人努力所可達成，例如行業獨占制度，則應以保護特別重要之公共利益始得為之。且不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違。」至此，大法官將職業自由區分為「執行職業自由」、「選擇職業自由之主觀條件」、「選擇職業自由之客觀條件」，並依序設定由輕至重之違憲審查基準，於近期作成之釋字第778 號解釋亦再次重申上開判準。
㈣按「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，不得擔任經行
政院大陸委員會會商各該主管機關公告禁止之大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員。」「不具備前二項情形，違反第三十三條第二項或第三項規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。」兩岸條例第33條第2項、第90條第3項分別定有明文。考諸兩岸條例於92年修正前，其第33條第1 項原規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得為大陸地區法人、團體或其他機構之成員或擔任其任何職務；亦不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立法人、團體、其他機構或締結聯盟。」而其立法理由則謂：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機關擅自為大陸地區法人、團體或其他機構之成員或擔任其任何職務，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立法人、團體、其他機構或締結聯盟關係，易落入中共統戰之圈套，影響臺灣地區安全及安定。」嗣第33條於92年修正時，則區分3 種類型，並予以分項規定：「（第1 項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，除法律另有規定外，得擔任大陸地區法人、團體或其他機構之職務或為其成員。（第2 項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，不得擔任經行政院大陸委員會會商各該主管機關公告禁止之大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員。（第3 項）臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，擔任大陸地區之職務或為其成員，有下列情形之一者，應經許可：所擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為成員，未經依前項規定公告禁止者。有影響國家安全、利益之虞或基於政策需要，經各該主管機關會商行政院大陸委員會公告者。」亦即，兩岸條例規範臺灣地區人民、法人、團體或其他機構擔任大陸地區之職務或為其成員，從組織形式上而言，大別為「大陸地區法人、團體或其他機構」及「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」，前者原則上臺灣地區人民、法人、團體或其他機構得為成員或任職，但如有影響國家安全、利益之虞或基於政策需要，經各該主管機關會商陸委會公告者，應事先取得許可，方得為之；後者經陸委會公告禁止者，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構均不得得為成員或任職，如非經公告禁止者，亦應經事前許可，方得為其成員或任職，而許可與否，自應考量是否「有影響國家安全、利益之虞或基於政策需要」。考諸上開修正之立法意旨略謂：為配合兩岸交流現況，而修正第1 項規定；又基於臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，如擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員，影響臺灣地區之安全及安定甚鉅，乃增訂第2 項規定予以禁止，以杜其弊等語。又同條第5 項規定：「第二項及第三項職務或成員之認定，由各該主管機關為之；如有疑義，得由行政院大陸委員會會同相關機關及學者專家組成審議委員會審議決定。」陸委會據此授權，乃發布前述93年3月1日公告，就禁止擔任「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員」原則、各黨務、軍事、政務系統及其以外之政治性機關（構）、團體，詳予說明。本件依原處分裁罰之依據，既涉及政府為遂行維護「臺灣地區之安全及安定」，而限制臺灣地區人民赴陸擔任「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」之職務或為其成員之相關規定，自非行為人主觀能力所能遂行，亦顯非屬限制「從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由」，其應屬前述「選擇職業自由之客觀條件」無疑，原處分合法與否，自應受最嚴格之審查基準予以檢驗，亦即限制臺灣地區人民赴陸擔任「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」之職務或為其成員，其限制的事由與特別重要公益間必須具有高度的密接性，而非採取該限制手段不可，否則即有過度干預而產生不合比例原則的違法問題。
㈤依大陸地區憲法第30條（按：依大陸地區「立法法」第61條
第1 款規定：「法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。」其條、款、項、目之次序，與我方中央法規標準法第8條第1項所定之條、項、款、目之次序有所不同。故以下提及大陸地區法律相關規定時，係按其條、款、項、目之次序論述）規定：「（第1 款）中華人民共和國的行政區域劃分如下︰㈠全國分為省、自治區、直轄市；㈡省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；㈢縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。（第2 款）直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。」（附件冊第23頁）。因此，大陸地區地方行政區劃分基本上為三級，即省（自治區、直轄市），縣（自治縣、市），鄉（民族鄉、鎮）。但在經濟較為發達之地區，為促進城鄉結合，乃實行市管縣的行政體制，也就是在省、縣之間增加一級政區，實行四級制（此非憲法所明文）。另有些自治區下轄自治州，州以下有縣，也是四級制，故大陸地區現行地方行政建制形成了三級和四級並存的體制。又大陸地區憲法第111條第1款規定：「城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關係由法律規定。」（附件冊第31頁）。而依大陸地區「城市居民委員會組織法」（附件冊第35頁至第37頁）規定：「（第1 款）居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。（第2 款）不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。」（第2 條）、「居民委員會的任務：㈠宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；㈡辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；㈢調解民間糾紛；㈣協助維護社會治安；㈤協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；㈥向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。」（第3條）、「（第1款）居民委員會根據居民居住狀況，按照便於居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的範圍內設立。（第2 款）居民委員會的設立、撤銷、規模調整，由不設區的市、市轄區的人民政府決定。」（第6 條）、「居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成。多民族居住地區，居民委員會中應當有人數較少的民族的成員。」（第7 條）、「居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期五年，其成員可以連選連任。」（第8條）、「（第1款）居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的範圍、標準和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定並撥付；經居民會議同意，可以從居民委員會的經濟收入中給予適當補助。（第2 款）居民委員會的辦公用房，由當地人民政府統籌解決。」（第17條）、「市、市轄區的人民政府有關部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協助進行的工作，應當經市、市轄區的人民政府或者它的派出機關同意並統一安排。市、市轄區的人民政府的有關部門，可以對居民委員會有關的下屬委員會進行業務指導。」（第20條），可知居委會乃是群眾性的自治組織，其雖非政府機關，並無完整的行政權力，惟仍肩負宣傳國家法律和政策、公共服務、民間調解、治安維護及民意傳達等工作，並協助不設區的市、市轄區的人民政府派出機關（即街道辦事處，參見大陸地區「地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法」第68條第3 款）推動公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等事務，其承擔相當於基層政府的行政管理職能，可謂為「準行政化組織」；再考諸大陸地區自改革開放以來，經濟快速成長帶動社會之劇烈變遷，且伴隨國有企業的改革與私營企業的勃興，於傳統計畫經濟體制下，依附於工作單位並由單位進行各項社會服務的提供與管理的城市居民，乃大量脫離工作單位的控制，當局對社會的全面控制因而弱化，迫使當局必須重新尋找一個領域，來分擔社會服務與經濟資源供給，並進一步彌補單位解體後所喪失的社會監控功能，城市的居委會乃逐漸取代國有企業與人民公社，而成為國家連結基層社會的重要樞紐。因此，不論由居委會之成立、撤銷、規模調整，應由不設區的市、市轄區的人民政府決定，其工作經費或生活補助亦相當程度仰賴政府支應，且其擔負的職務內容亦多屬公共行政領域的範疇，並必須接受政府機關的指導，黨政體系始終主導居委會改革（包括選舉）與日常運作，是社區居委會應可認為係兩岸條例第33條第2 及陸委會93年3月1日公告所稱具政治性機關（構）、團體。
㈥「社區主任助理」一詞，不僅城市居民委員會組織法並無明
文規定，亦未見諸曾雅琦等27人與海安公司所簽訂之「勞動合同」，是該詞雖為陸方人民政府招聘簡章、報名表、政府宣傳及兩岸媒體報導所廣泛引用（例如附件冊第75頁至第81頁、第149頁至第173頁等），惟曾雅琦等27人是否違反兩岸條例第33條第2 項規定，仍應求諸其實際從事之職務內容為斷，並進而審認曾雅琦等27人所從事之職務是否違反兩岸條例第33條第2 項規定：
⒈依曾雅琦等27人（即合約中的「乙方」）與海安公司（即
合約中的「甲方」）所簽訂之「勞動合同」，工作報酬約定採月薪制（第4條第1項），工作內容則為乙方「專職」參與海滄區內社區治理工作，且於工作期間必須駐點在海滄區社區（第2條第1項），而工作之具體內容包括：⑴參與編制和執行鄉村振興規劃方案，提供社區規劃、建築景觀、環境改造等諮詢意見；⑵挖掘鄉村文化資源，協助做好社區書院規劃和建設，弘揚中華優秀傳統文化；⑶傳遞義工理念，培育社區居民志願服務精神，發動社區居民參與社區治理服務，推廣社區志願服務；⑷協助培育社區社會組織，推進協商共治；⑸協助社區開展兩岸社區建設經驗交流和兩岸社區文化、義工文化交流；⑹協助組建鄉村產業專業合作社，推動發展特色產業（第2條第1項）；又在合約期間內，乙方在勞動過程中必須嚴格遵守甲方及用人單位制定的勞動安全衛生、生產工藝、安全操作規則和工作規範等規章制度、工作要求和工作紀律（第7 條前段）。由上開合約約定可知，曾雅琦等27人雖非所服務之社區居委會編制內成員，惟其等必須在工作期間內長期駐點於社區內，並參與社區治理工作，期間尚應受社區之指揮監督，遵守工作或紀律上之要求；又上開工作內容，均有助於促進社區物質文明、精神文明建設之發展（城市居民委員會組織法第1 條規定參照，附件冊第35頁），應屬於城市居民委員會組織法第3條第2項所定居委會「辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業」之任務範圍內，是應可認曾雅琦等27人係擔任大陸地區具政治性機關（構）、團體之職務。至於曾雅琦等27人係由海安公司所約聘，而非直接由海滄區人民政府招聘一節，並不影響曾雅琦等27人實際擔任大陸地區具政治性機關（構）、團體之職務的事實，附此敘明。
⒉須進一步探究者，曾雅琦等27人所從事之職務，可否認為
係經陸委會公告禁止之大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務？如前所述，社區居委會為陸委會公告之大陸地區具政治性機關（構）、團體，是如單從文義解釋而論，曾雅琦等27人似已合致該項所定「擔任經行政院大陸委員會會商各該主管機關公告禁止之大陸地區具政治性機關（構）、團體之職務」要件。惟依前述兩岸條例第33條第2 項立法理由可知，之所以設該項禁止規範，乃慮及「影響臺灣地區之安全及安定甚鉅」，陸委會93年3月1日公告並基於以下三項原則，以作為禁止臺灣地區人民擔任大陸地區具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員之考量因素：「㈠涉及國家認同或基本忠誠度。㈡對臺統戰工作。㈢有妨害國家安全或利益之虞。」因此，即使臺灣地區於陸委會所公告禁止之「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」擔任職務或為其成員，至多僅能「推定」已合致兩岸條例第33條第2項之要件，惟於具體個案上，如其擔任職務或成員並不至於有「影響臺灣地區之安全及安定甚鉅」或「㈠涉及國家認同或基本忠誠度。㈡對臺統戰工作。㈢有妨害國家安全或利益之虞」者，則應認無兩岸條例第33條第2 項之適用；尤其該公告僅明列應予禁止擔任職務或為其成員之大陸地區黨政軍機關（構）、團體，而未公告應予禁止之「職務」，若不問具體職務內容為何，一概不准於該機關（構）、團體擔任職務，而未透過立法目的予以適度框限，因其屬於限制工作權中之「選擇職業自由之客觀條件」，恐難通過合憲性之嚴格審查標準。準此：
⑴由前開「勞動合同」中所載職務內容觀之，未見有何政
治性任務或涉及公權力行使之職務，依其等所提成果報告題目，亦均與合約所載工作項目相符（北院卷39頁），且多位被裁罰人於陳述意見時提及其工作性質係提供社區規劃意見或提供企劃發想供居委會參考，屬顧問性質，並不參與居委會會議或運作等語（彙整表資料冊1呂紹園陳述意見紀錄第2頁、譚皓旻陳述意見紀錄第2頁、彙整表資料冊2張德暐陳述意見紀錄第2頁、彙整表資料冊3黃淙毅陳述意見紀錄第1頁、周威辰陳述意見紀錄第1、2頁、彙整表資料冊4 張哲維陳述意見紀錄第1、2頁、彙整表資料冊5陳志輔陳述意見紀錄第2頁），是系爭職務難認有何妨害國家安全或利益之虞。
⑵就被告辯稱陸方聘用臺灣民眾擔任系爭職務，為對臺統
戰工作之一部，曾雅琦等27人已成為陸方所謂「31條惠臺措施」宣傳樣板，符合「涉及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家安全或利益之虞」範疇一節，經查，所謂「31條惠臺措施」（正式名稱為「關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施」，附件冊第133頁至第135頁）中，第25點固明文「鼓勵台灣同胞和相關社團參與大陸扶貧、支教、公益、社區建設等基層工作」等語，鼓勵臺灣地區民眾前往大陸地區擔任系爭職務，可謂為其惠臺措施的一環，然眾所周知，陸方對我統戰措施持續而綿密，兩岸任何交流可能均帶有其統戰目的，除非全然斷絕一切交流，欲期其統戰措施不對臺灣地區造成任何影響（當然包括正面影響），殆無可能，且其各類型統戰手法不一，對臺灣地區的影響層面或程度不盡相同，一味防堵是否為最佳因應策略，恐非無疑；再者，陸方統戰目的不外拉攏臺灣民心，增強對陸方的向心力，以達其終極統一的目標，而形同摧毀臺灣民主、開放的基本價值，惟面對基本價值破毀之威脅，最佳回應之道應係更民主、更開放，藉由更深入的接觸、交流，才有機會實際了解兩岸的制度差異，並進而鞏固臺灣地區人民對民主制度的自信，如僅因對方採取的措施意在統戰，即以維護國家安全或利益、國家認同或基本忠誠度之名，自我退卻並拋棄我方基本價值，適足以產生被告所稱造成臺灣社會分歧，而達到陸方分化我方的目的。又被告所稱曾雅琦等27人已成為陸方所謂「31條惠臺措施」宣傳樣板一節，依被告所提相關媒體報導（附件冊第151頁至第165頁），其內容不外乎是部分擔任系爭職務之臺灣地區民眾分享其工作經驗與表達感想，難認其等有何自願且有目的性地成為陸方「宣傳樣板」，且相關陸方領導的發言，本即可視為陸方統戰手法的一環；更何況，臺灣為民主開放的社會，民眾接受資訊管道暢通且資訊量充足，可謂「見多識廣」，民眾自有充分的判斷能力，是被告所謂宣傳樣板一節，自不足以作為處罰曾雅琦等27人之論據。從而，本件被告以陸方提供系爭職務屬於陸方對臺統戰手法為由，未具體審視該統戰手段對於臺灣地區究竟有何不利影響，而一概禁絕臺灣地區人民從事是項工作之機會，形同以扼殺憲法所保障的工作權為手段，來達到防堵對臺灣地區威脅未盡明確、具體之陸方統戰措施的目的，難認有何「特別重要之公共利益」需要保護，而非必採取全面禁止臺灣地區人民從事系爭職務不可之情，是其手段與目的間顯失均衡，難謂符合比例原則。
⑶至被告辯稱招聘條件已明示需認同「九二共識」一節，
經查，不論是海滄區民政局或海安公司於海滄區人民政府網站上張貼之「關於招聘台胞擔任海滄區社區主任助理的簡章」公告，確實均載明「招聘條件…⒉認同九二共識，支持兩岸關係和平發展和中華民族的偉大復興」等語（附冊卷第75頁、第79頁），然眾所周知，目前陸方處理涉台事務的前提就是要求我方接受「九二共識」，是該公告明文上開招聘條件，僅是其沿用一貫手法，其宣示意義的成分較大，此由曾雅琦等27人與海安公司所簽訂之「勞動合同」中，並無列此為簽約前提或契約義務，即可知之；且依卷附被裁罰人於被告處分作成前所陳述之意見可知，於任職期間，陸方並未要求其等政治表達或過問其政治上的意見，部分被裁罰人並提及其赴陸任職的動機或基於謀生考量、或係與其本身專業背景相關，或基於興趣所在等，並無基於認同陸方「九二共識」而任職者；更何況，是否認同「九二共識」，乃係個人思想自由或政治信仰問題，被告如僅因陸方招聘條件要求應聘者需認同「九二共識」，而將應聘赴任者予以行政裁罰，形同懲罰個人之政治立場（思想自由），參諸司法院釋字第567 號解釋意旨：「思想自由保障人民內在精神活動，是人類文明之根源與言論自由之基礎，亦為憲法所欲保障最基本之人性尊嚴，對自由民主憲政秩序之存續，具特殊重要意義，不容國家機關以包括緊急事態之因應在內之任何理由侵犯之，亦不容國家機關以任何方式予以侵害。」原處分以有違憲之嫌的手段，欲保護未盡明確、具體之「特別重要之公共利益」，自難通過比例原則之檢驗。再者，「九二共識」之存否及其內涵，不僅兩岸存有歧見，即於我方內部，亦為朝野間難有共識之政治議題。然法律的適用貴在安定，具有明確性的法律方足為人民行止之依據，各政黨對於國家定位立場既有不同，隨著政黨輪替已然為臺灣民主常態，則民眾恐因政權更迭致政策主張翻異，而陷於昨是今非或昨非今是、無所適從之窘境，是被告以陸方上舉而坐實曾雅琦等27人擔任系爭職務已屬於「涉及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家安全或利益之虞」等原則範疇，並據以裁罰曾雅琦等27人，自難謂為有理由。
五、綜上所述，兩岸條例第33條第2項、第90條第3項及陸委會93年3月1日公告，本質上係屬於對於人民工作權「選擇職業自由之客觀條件」，參諸司法院大法官歷來見解，原處分應受最嚴格之審查基準予以檢驗。然依本件個案情節，系爭職務內容已難認有何妨害國家安全或利益之虞，且被告以陸方提供系爭職務屬於陸方對臺統戰手法為由，未具體審視該統戰手段對於臺灣地區究竟有何不利影響，而一概禁絕臺灣地區人民從事系爭職務之機會，形同以扼殺憲法所保障的工作權為手段，來達到防堵對臺灣地區威脅未盡明確、具體之陸方統戰措施的目的，難認有何「特別重要之公共利益」需要保護，而非必採取全面禁止臺灣地區人民從事系爭職務不可之情；而被告主張陸方招聘條件明示需認同「九二共識」，曾雅琦等27人擔任系爭職務已屬於「涉及國家認同或基本忠誠度」、「對台統戰工作」及「有妨害國家安全或利益之虞」等原則範疇等語，亦恐係以有違憲之嫌的手段，欲保護未盡明確、具體之「特別重要之公共利益」，亦難通過比例原則之檢驗。是原處分據以裁罰曾雅琦等27人，顯已違反比例原則而違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 秀 圓法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
書記官 劉 育 伶