臺北高等行政法院判決108年度訴字第1953號
108年度訴字第1954號111年1月13日辯論終結原 告 張昌益
郭榮華陳文弘吳壽宗余順卿方俊尉吳亮慶曾國展郭昭文王美釧郭黃罔店尤信雄王精誠共 同訴訟代理人 王東山 律師複代 理 人 許富雄 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 黃旭田 律師複代 理 人 賴秉詳 律師被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌訴訟代理人 陳姵璇 律師
黃旭田 律師上 一 人複代 理 人 賴秉詳 律師上列當事人間因國家公園法事件，原告張昌益、郭榮華、陳文弘、吳壽宗、余順卿、方俊尉、郭昭文、王美釧、郭黃罔店、尤信雄、王精誠不服行政院中華民國108年10月16日院臺訴字第1080191659號訴願決定；原告吳亮慶、曾國展不服行政院108年10月17日院臺訴字第1080191913號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之，行政訴訟法第127條定有明文。兩造間民國108年度訴字第1953號(原告張昌益、郭榮華、陳文弘、吳壽宗、余順卿、方俊尉，下稱甲案)及108年度訴字第1954號(原告吳亮慶、曾國展、郭昭文、王美釧、郭黃罔店、尤信雄、王精誠，下稱乙案)國家公園法事件，係基於同一事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰命合併辯論並判決之，合先敘明。
二、事實概要：
㈠、墾丁國家公園計畫前經被告行政院(下稱行政院)核定，並經被告內政部(下稱內政部)公告自71年9月1日生效在案。內政部曾檢陳墾丁國家公園計畫(第三次通盤檢討)計畫書、圖(下稱三通)，於報經行政院核定後，公告自100年11月25日生效。
㈡、嗣內政部依國家公園法第7條及國家公園法施行細則第6條規定，檢陳墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)計畫書、圖(下稱系爭四通)，報經行政院以107年10月3日院臺建字第1070032887號函核定(下稱系爭核定)後，以107年11月7日台內營字第1070817918號公告(下稱系爭公告)，並自同年月14日起生效。原告不服行政院之系爭核定與內政部之系爭公告，提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、按司法院釋字第742號解釋意旨，倘都市計畫通盤檢討案中有具體項目直接限制原告權益或增加其負擔，基於有權利即有救濟之憲法原則，應認具行政處分性質，而許原告就該部分提起訴願、行政訴訟以資救濟。內政部顯係為規避司法院釋字第742號解釋，趕在107年11月7日作成系爭公告，其心態殊屬可議。行政、立法部門兩年內既無任何修法作為，釋字第742號解釋所定之落日條款即無任何意義，形同作廢，由是以觀，都市計畫準用訴願法及行政訴訟法之日程，應自105年12月9日之次日起即生效，方屬合理。又依司法院釋字第156號解釋意旨，人民針對都市計畫中侵害其權益之部分，本可透過訴願與行政訴訟予以救濟。換言之，原告援引司法院釋字第156號、第742號解釋，對系爭四通中有具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，當可提起行政訴訟。
㈡、國家公園計畫委員會僅召開一次形式大會即快速通過系爭四通，根本未進行深入及完整探討，基本上都以專案小組結論為結論，只做技術性的枝節修正，而未就結構進行調整，此種審查會議徒具形式。國家公園計畫委員會委員共46人，但106年12月22日出席國家公園計畫委員會第115次會議之簽到人數為19人，顯未達出席人數過半之法定人數，且其中8人係由代理人出席，實際參與會議之正式委員僅剩11人，如此出席率與參與程度，顯未達會議之實質功能。真正決定系爭四通之專案小組，係由13位委員組成，共召開6次專案小組審查會議，其中有4次出席人數未達過半之法定人數，僅僅5、6人就決定內容，實屬草率。國家公園計畫委員會審查系爭四通，除召開正式專案小組審查會議及大會外，當時營建署長許文龍亦親自召開主持體制外會議「墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)保護利用管制原則第46條研商會議」。由會議紀錄觀之，此次會議主題係以會前會之方式，討論農業用地回饋金撥繳及分配利用辦法之回饋金及捐贈方式，以及申請者回饋土地之土地分區應以生態保護區、特別景觀區為優先。然這兩個議題甚有爭議，應由專案小組及國家公園計畫委員會大會進行實質討論，方屬合法。再次強調的是，國家公園計畫委員會未能於相關議程中，實質審查「聚落劃出國家公園案」之內容，此為程序上之重大瑕疵。
㈢、國家公園法第1條、第13條規定設置國家公園，應以自然景觀區作為設置原則，但墾丁國家公園內仍有許多人文及經濟活動，其設置顯已背離國家公園法之規定，系爭核定實已逾越法律授權範圍與立法精神。原告主要的爭執是認為71年墾丁地區大部分地方均不應劃入國家公園，惟後續通盤檢討卻均仍延續之前作為而劃入，雖然三通與系爭四通差異性其實不大，但原告訴求應將其所有或使用之土地劃出墾丁國家公園之外，不要受到系爭四通土地管制之影響。系爭四通雖以國家公園法施行細則第6條及國家公園計畫通盤檢討作業要點作為法源依據，惟施行細則或作業要點應僅能針對不影響人民權益之部分進行規範，如有影響人民權益者，應有法律明確授權，方屬合法。又系爭四通將三通一般管制區陸地部分，再區分為第一種、第二種及第三種一般管制區，而各分區的項目雖要再以細部計畫書進行規範，惟相較第一種一般管制區之高度開發，第二種一般管制區可以保障原有住民生產經濟活動，第三種一般管制區則受限為不適宜高強度人為活動，顯然逾越母法國家公園法之授權範圍，系爭公告已嚴重影響原告之權益而違法。被告當初將人民土地劃為生態保護區、特別景觀區，限制地主開發利用，理應編列預算辦理徵收，若不徵收，就應還地於民。墾丁國家公園管理處不當運用政策的操作，使人民負擔回饋金，最後土地全劃歸國家所有，實非法治國家所應為，系爭四通已經完全偏離國家公園生態與保育的審議精神。
㈣、原告吳亮慶、曾國展復主張略以：渠所有之土地，於71年墾丁國家公園未進駐前，係編定為農業用地，墾丁國家公園進駐後，未徵求地主同意即變更為無法開發的一般管制區林業用地。系爭四通又將上開土地劃編為第三種一般管制區宜林用地及鄉村建築用地，嚴重損害渠權益。雖然宜林用地與上開林業用地之土地容許使用項目無異，但因渠所有土地係屬第三種一般管制區範圍，有被限制不適宜高強度人為活動，且為達到國家公園設立及生態保護原則，不宜變更範圍內之用地，顯然不利渠所有土地之使用權。前開土地其中有4筆鄉村建築用地坐落在第三種一般管制區範圍內，按墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第19點規定，建蔽率不得超過40%、建築高度不可超過3層樓或11公尺，顯然限制渠使用土地之權益，而前揭土地其餘屬第三種一般管制區宜林用地部分，依墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第24點規定，建蔽率不可超過3%，高度不可超過2層樓或7公尺，且第三種一般管制區宜林用地如要變更為建地時，需先由機關審核申請資格、回饋內容後，方有機會進行變更。雖然訂有得配合第二種一般管制區農業用地變更鄉村建築用地，提供不宜開發之土地做為回饋之機制辦法，但渠對該機制辦法之可行性及實際運作不予期待。上開土地於墾丁國家公園管理處第四次通盤檢討作業小組初審會議時，由於該區範圍遼闊，委員針對該區不同地理條件作出「部分採納」之決議，未料墾丁國家公園管理處嗣竟擅自更改決議為「未便採納」，與初審結果不符，且其理由明顯承認當地有地勢平坦之「宜農」地區之空間。
㈤、原告張昌益、余順卿另主張略以：系爭四通之内容對於國家公園範圍内之居民之漁權及使用土地之權利有所影響，原告張昌益與余順卿具有漁民資格，且余順卿所有恆春鎮墾丁段425地號之土地亦坐落在系爭四通範圍内，渠等權利確會因系爭四通而受有影響。原告郭榮華則主張略以：渠所有恆春鎮墾丁段736、737地號土地在劃入國家公園前係丙種建築用地，屬林務局之林班地，前手承租時係以建地承租，渠係於79年向前手取得此二筆土地與前手合建而共有，渠雖未因系爭四通而受有影響或權益受侵害，但強調的是墾丁地區土地不應劃入墾丁國家公園範圍内。
㈥、原告因被告違法行政處分或行政行為而受損害之權利或法律上利益，參酌行政訴訟法第237條之18之規定及立法理由，原告權益可能受損害之型態，可分為：直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將受損害，故原告提起本件訴訟並無當事人適格與否之問題。原告郭昭文則另主張第一、二、三種一般管制區之劃設，影響當居民生活甚鉅，渠於84年在墾丁國家公園内成立中華民國青少年法律教育推廣協會，使用舊有建物作為會所使用，由於老屋長年失修，申請修繕時，墾丁國家公園管理處也不回覆，等待了9年，渠以原尺寸、原高度進行修繕，但墾丁國家公園管理處卻以未經核准為由拆除，連地基都翻掉，導致渠訴求無門等語。為此聲明求為判決：訴願決定、系爭核定及系爭公告均撤銷。
四、內政部略以：
㈠、內政部依國家公園法第7條及同法施行細則第6條本文規定，於71年擬定、公告墾丁國家公園計畫，先後於85年、93年及100年針對墾丁國家公園計畫為第一次、第二次及第三次定期通盤檢討，並作必要之變更。嗣於104年6月開始進行第四次通盤檢討計畫，並於107年檢陳系爭四通報請內政部上級機關即行政院作成系爭核定後，內政部即作成系爭公告。系爭核定之受文者為內政部，係屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，原告並非受文者，系爭核定既非對人民所為之行政行為，尚非就公法上具體事件對原告課予義務或產生法律上不法利益之負擔處分，自難謂對原告現實之權利或法律上利益造成何種損害，原告起訴主張其權利受有損害，依法即有未合。
㈡、系爭公告僅為單純事實之敘述，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，亦非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自非法之所許。又墾丁國家公園計畫之通盤檢討係屬抽象、對不特定人所為之一般性措施，而為抽象之規定，其對象並非特定之個人，自非行政處分，墾丁國家公園之擬定、發布及定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分性質，而係屬法規性質甚明，原告自不得對之提起撤銷訴訟。再依系爭四通之內容觀之，其主要係為使墾丁國家公園計畫之土地管理、永續利用、經營管理及執行計畫等，更能契合在地保育及環境整體發展，達成園區住民與環境共存共榮之目標，且系爭四通之變更，乃原計畫範圍之全部，益見本次變更係針對墾丁國家公園計畫內容之通盤檢討，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。原告從未提出任何證明文件以資佐證有任何直接限制原告權益或增加其負擔之情事，遑論原告實未因系爭四通而直接受有損害，難謂有具體項目限制原告之權益或增加其負擔，原告不具法律上之利害關係，自不得對系爭四通提起撤銷訴訟，況原告並無權利保護必要，自無當事人適格。原告提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件。
㈢、內政部依國家公園法第6條、第12條及同法施行細則第3條第1項、第4條、第5條第1項、第6條等規定，報請行政院核定之「墾丁國家公園計畫」，實係主管機關基於法律授權制定法規命令，至計畫中各章節皆為計畫一部分，其效力合於國家公園法授權暨其規定之精神。原告所爭執之系爭四通中土地劃分及管制方式，實為主管機關依據國家公園法第8、9、12條及同法施行細則第2、3、6條規定公告之國家公園計畫之一部分，即就國家公園通盤檢討計畫中土地之「包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項」之規範，為國家公園計畫之一部分，綜合國家公園法之立法目的及其整體規定之關聯意義觀之，墾丁國家公園保護利用管制原則相關規定核與國家公園法授權暨其規定之精神並無不符等語抗辯，為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、行政院則略以：系爭核定係屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，並非行政處分。縱原告係對系爭四通不服，惟系爭四通係屬抽象、對一般人民所為之一般性措施，為抽象之規定，非行政處分，原告不得對之提起撤銷訴訟。況原告並未提出任何證明文件以資佐證有任何直接限制原告之權益或增加其負擔之情事，遑論原告實未因系爭四通而直接受有損害，難謂有具體項目限制原告權益或增加其負擔，亦不具法律上之利害關係，自不得提起本件撤銷訴訟。縱可提起撤銷訴訟，原告亦無權利保護必要，自無當事人適格。再者，系爭四通係依國家公園法之相關規定，與都市計畫法無涉，非司法院釋字第742號解釋效力所及。又國家公園法與都市計畫法二者立法目的不同，本件亦無行政訴訟法「第五章都市計畫審查程序」規定之適用。另依行政訴訟法第24條規定，原告應以原處分機關即內政部為被告提起行政訴訟，行政院並無被告適格等語抗辯，為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、本院查：
㈠、國家公園法第1條規定：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」、第2條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」、第6條規定：「國家公園之選定基準如下：一、具有特殊景觀，或重要生態系統、生物多樣性棲地，足以代表國家自然遺產者。二、具有重要之文化資產及史蹟，其自然及人文環境富有文化教育意義，足以培育國民情操，需由國家長期保存者。三、具有天然育樂資源，風貌特異，足以陶冶國民情性，供遊憩觀賞者。……依前二項選定之國家公園及國家自然公園，主管機關應分別於其計畫保護利用管制原則各依其保育與遊憩屬性及型態，分類管理之。」、第7條規定：「國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更，由內政部報請行政院核定公告之。」、第8條規定：「本法用詞，定義如下：一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。……三、國家公園計畫：指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。……六、一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。……」、第9條第2項規定：「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」、第12條規定：「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。」、第13條規定：「國家公園區域內禁止左列行為：一、焚燬草木或引火整地。二、狩獵動物或捕捉魚類。三、污染水質或空氣。
四、採折花木。五、於樹木、岩石及標示牌加刻文字或圖形。六、任意拋棄果皮、紙屑或其他污物。七、將車輛開進規定以外之地區。八、其他經國家公園主管機關禁止之行為。」、第14條第1項規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道之填塞、改道或擴展。三、礦物或土石之勘採。四、土地之開墾或變更使用。五、垂釣魚類或放牧牲畜。六、纜車等機械化運輸設備之興建。七、溫泉水源之利用。八、廣告、招牌或其類似物之設置。九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。十、其他須經主管機關許可事項。」、第25條規定：「違反第十三條第二款、第三款、第十四條第一項第一款至第四款、第六款、第九款、第十六條、第十七條或第十八條規定之一者，處一千元以下罰鍰；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」、第26條規定：「違反第十三條第四款至第八款、第十四條第一項第五款、第七款、第八款、第十款或第十九條規定之一者，處一千元以下罰鍰。」、第3條規定：「國家公園主管機關為內政部。」、第4條規定：「內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫，設置國家公園計畫委員會，委員為無給職。」、第5條規定：「國家公園設管理處，其組織通則另定之。」、第29條規定：「本法施行細則，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」、國家公園法施行細則第1條規定：「本細則依國家公園法(以下簡稱本法)第二十九條規定訂定之。」、第2條規定：「國家公園之選定，應先就勘選區域內自然資源與人文資料進行勘查，製成報告，作為國家公園計畫之基本資料。前項自然資源包括海陸之地形、地質、氣象、水文、動、植物生態、特殊景觀；人文資料應包括當地之社會、經濟及文化背景、交通、公共及公用設備、土地所有權屬及使用現況、史前遺跡及史後古蹟。其勘查工作，必要時得委託學術機構或專家學者為之。前二項規定於國家公園之變更或廢止時，準用之。」、第3條第1項規定：「依本法第七條規定報請設立國家公園，應擬具國家公園計畫書及圖，其計畫書應載明左列事項。一、計畫範圍及其現況與特性。二、計畫目標及基本方針。三、計畫內容：包括分區、保護、利用、建設、經營、管理、經費概算、效益分析等項。四、實施日期。五、其他事項。」、第4條規定：「國家公園計畫經報請行政院核定後，由內政部公告之，並分別通知有關機關及發交當地地方政府及鄉鎮市公所公開展示。」、第5條第1項規定：「國家公園計畫實施後，在國家公園區域內，已核定之開發計畫或建設計畫、都市計畫及非都市土地使用編定，應協調配合國家公園計畫修訂。」、第6條規定：「國家公園計畫公告實施後，主管機關應每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。……依本法第七條變更國家公園計畫，準用第三條及第四條之規定。」。
㈡、國家公園計畫通盤檢討作業要點第1點規定：「國家公園計畫之通盤檢討依本要點之規定辦理之。」、第2點規定：「辦理國家公園計畫通盤檢討，應依據每一國家公園計畫地區之自然資源、人文資料等現況及未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議，進行計畫內容之檢討。」、第3點規定：「國家公園計畫經通盤檢討後，必須變更者，應即依國家公園法及施行細則所定程序辦理變更後公告之。」、第4點規定：「國家公園計畫公告實施後，人民申請變更國家公園計畫或建議，除國家公園法施行細則第六條規定得隨時檢討變更者外，應予彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理變更。」、第5點規定：「國家公園計畫通盤檢討前應先進行自然及人文資源分析，作為通盤檢討之基礎。」、第7點規定：「於辦理通盤檢討時，相關保護、管理計畫及保護利用管制原(規)則應一併加入檢討修正。」、第8點規定：「國家公園計畫之通盤檢討作業由各該國家公園管理處組成通盤檢討作業小組辦理。」、第9點規定：「國家公園計畫之通盤檢討前，辦理機關應分別通知有關機關、當地地方政府及鄉(鎮、市、區)公所，並公告三十日，將公告之日期及地點登報週知，公開徵求意見。人民、機關、團體得於公告期間內，以書面載明姓名、住址向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」、第10點規定：「人民、機關、團體所提意見，辦理機關應予彙集，依檢討變更原則，逐案檢討，不予變更者，應敘明理由。」、國家公園計畫書圖製作要點第1點規定：「為統一國家公園計畫書圖之製作，特訂定本要點。」、第2點規定：「各國家公園管理處辦理國家公園計畫之擬定與變更，應檢附下列資料報核：(一)計畫書。(二)計畫圖。(三)國家公園計畫審核摘要表(如附件一)。(四)人民陳情意見綜理表(如附件二)。(五)其他相關會議紀錄。」、第11點規定：「國家公園計畫書應依下列規定編製：(一)計畫緣起、範圍及目標。(二)相關法令與計畫：……。(三)計畫範圍之現況及特性：……。(四)計畫之基本方針：1.保護方針……。2.利用方針……。(五)依據國家公園法規定分區選定之原則，考量因素及選定之理由，包含分區範圍、位置、區界線、面積、土地所有權別、性質、現況及其他有關事項。(六)保護計畫：1.保護管制計畫。(1)各區保護管制之精神、重點、原則與目的、方法及注意事項。(2)保護管制規則。2.保護設施計畫……。(七)利用計畫：1.利用設施計畫……。2.利用管制計畫……。(八)經營管理計畫：……4.土地管理事項……。(九)國家公園事業及建設計畫：……。(十)國家公園計畫書應以圖表補充說明，所附圖表以下列規定者為原則：1.計畫地區位置圖。2.計畫地區及都市計畫、國土計畫或區域計畫等之關係圖。3.土地分區，係一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區的位界，以界定範圍，表明各區位相互關係。……」、第13點規定：「計畫書規定須擬定細部計畫者，其計畫書應依下列規定編製：(一)細部計畫書依各該計畫之需要而編製，其內容以表明下列事項為原則：1.計畫緣起、範圍及法令依據。2.上位計畫及相關計畫內容。
3.計畫範圍內自然人文環境、實質發展現況及未來推計。……
4.潛力限制及課題策略。5.計畫發展定位、目標及規劃或檢討原則。6.實質計畫。(1)土地使用細分區(用地別)之配置及保護利用管制內容。(2)道路系統及公共設施之配置。(3)經營管理及財務計畫，包含開發與經營管理方式、分期分區規劃及財務計畫。7.辦理通盤檢討時須納入計畫變更內容說明，實質計畫內容應為變更計畫後之內容。(二)細部計畫書應以圖表補充說明，並以包含下列規定者為原則：……」。
㈢、上開事實概要欄所述之事實，有墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)計畫書及附錄、墾丁國家公園細部計畫(第四次通盤檢討)計畫書、系爭核定(甲案本院卷第74-75頁)、系爭公告(甲案本院卷第76頁)、訴願決定書(甲案本院卷第94-101頁、乙案本院卷第271-275頁)等件在卷可稽，堪認為真。經查：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂之行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第156號解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更(都市計畫法第26條參照)，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明依都市計畫法第27條第1項規定對都市計畫所為之個別變更，具有行政處分之性質，而依同法第26條規定對都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，則屬法規性質。惟因同法第26條未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院於105年12月9日公布釋字第742號解釋就前揭釋字第156號解釋補充謂：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。」準此，行政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，如該個別具體項目及內容直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。又國土計畫法第1條規定：「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，特制定本法。」、第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、國土計畫：指針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用之空間發展計畫。二、全國國土計畫：指以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫。
三、直轄市、縣(市)國土計畫：指以直轄市、縣(市)行政轄區及其海域管轄範圍，所訂定實質發展及管制之國土計畫。……」、第8條規定：「國土計畫之種類如下：一、全國國土計畫。二、直轄市、縣(市)國土計畫。……直轄市、縣(市)國土計畫，應遵循全國國土計畫。國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫，應遵循國土計畫。」從而，上開司法院解釋固係以都市計畫法為解釋標的，且都市計畫之目的在改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展(都市計畫法第1條規定參照)，與國家公園計畫係為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民育樂及研究之目的不同，然二者係行政機關對一定地區內之土地，為將來達成特定行政目的之使用所為之空間設計與規劃，性質上均屬土地行政計畫，是國家公園計畫主管機關依規定所為定期通盤檢討，而對原國家公園計畫作必要之變更，基於前開釋字第742號解釋就都市計畫所揭櫫之同一法理，系爭四通仍應屬法規性質，惟行政法院尚應就個案逐一檢視、審查國家公園計畫定期通盤檢討核定公告內之個別項目，若系爭四通具體內容已直接限制原告之權益或增加其負擔，而具有個案變更之性質，此部分即有權利救濟即時性，應屬行政處分。
⒉系爭四通核定公告內個別項目具體變更內容與原告主張相關部分有無個案變更性質之判斷：
⑴主細計畫分離程序：
①三通並未區分墾丁國家公園計畫與細部計畫，亦即凡涉及
變更國家公園內法定分區及用地等事項，皆須送經內政部審議及報請行政院核定。
②內政部國家公園計畫委員會106年12月22日第115次會議決
議：「本通盤檢討計畫應載明事項相關內容，有關計畫分區、次分區及保護利用管制原則及計畫圖歸屬主要計畫層級，循法定程序報請行政院核定；用地編定內容歸屬為細部計畫層級，俟行政院核定程序完成後，續由國家公園主管機關核定後實施。」(見附錄第395頁)系爭四通墾丁國家公園保護利用管制原則據此修正第21點規定：「本計畫現行管制方式係採分區與用地圖說併行管理，為簡化行政程序、提昇行政效能，本五大分區及次分區圖作為主要計畫層級，用地編定圖則調整為細部計畫層級，其用地編定、建築及使用強度應依細部計畫規定辦理；相關變更作業依國家公園計畫變更原則、變更內容或細部計畫擬定、變更時，應報請國家公園計畫委員會審查，國家公園主管機關核准後實施。」。
③基此，系爭四通將土地使用「分區」與「用地」管制分列
為主要計畫與細部計畫，經由主要計畫與細部計畫之分離，而異其審核程序，而細部計畫之目的乃在使主要計畫具體化，故由國家公園主管機關自為核定。此項變更內容事涉國家公園通盤檢討計畫具體審議事項與內部核定程序之劃分，既非對原告所為之行政行為，亦不因而對原告發生具體之法律效果，自非行政處分。
⑵一般管制區劃設次分區：
①三通墾丁國家公園保護利用管制原則第8點原規定：「一般
管制區內包括陸地部分及海域部分，其各別之設施用地如下：(一)陸地部分設置下列各種用地：1.鄉村建築用地。
2.機關用地。3.道路用地。4.港埠用地。5.農業用地。6.林業用地。7.畜產試驗用地。8.河川用地。9.墳墓用地。
10.綠帶用地。11.海洋生物博物館暨相關服務設施用地。
12.學校用地。13.加油站用地。(二)海域部分包括下列各區：1.發電廠海域一般管制區。2.其他海域一般管制區。
」。
②系爭四通墾丁國家公園保護利用管制原則第10點則修正為
：「一般管制區內包括陸地部分及海域部分，陸域部分得再分為第一種、第二種及第三種一般管制區等次分區，第一種一般管制區係指既有發展聚落並具適宜提供遊憩服務潛力條件所含括之地區；第二種一般管制區係指既有人文活動使用且可提供在地居民日常生活與生產所需之空間場域；第三種一般管制區係指土地特性保有完整自然資源並適宜作為生態保護緩衝之自然地區，或受地形地貌限制不宜開發建築之地區，其個別之設施用地如下：(一)陸地部分設置下列各種用地：1.鄉村建築用地。2.機關用地。3.道路用地。4.港埠用地。5.農業用地。6.宜林用地。7.畜產試驗用地。8.河川用地。9.墳墓用地。10.綠帶用地。1
1.海洋生物博物館暨相關服務設施用地。12.學校用地。1
3.加油站用地。14.停車場用地。(二)海域部分為海域一般管制區。本分區前項之各用地，其使用管制依細部計畫規定辦理。」並增訂第20點規定：「國家公園管理處辦理通盤檢討時，得檢討劃設第一種一般管制區，考量其合宜發展範圍及合理使用管制項目，擬定細部計畫報請國家公園主管機關核准後實施。該區域之用地編定、建築及使用強度得依細部計畫規定管制。」。
③揆諸墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)計畫書第七章第
一節(五)一般管制區之說明：「本分區再依土地評估與區位選擇分析結果分為第一種、第二種、第三種次分區，均有不同用地別，訂定不同之管理方針：(1)第一種一般管制區係指聚落與觀光產業密集結合地區，具高強度發展利用需求土地。A、特性：本區聚落已發展一定規模，且具大量觀光遊客活動及高度觀光服務產業聚集之性質，具完備道路系統。B、目標：透過建蔽率、容積率等建築使用強度規範，提供完善之遊憩品質，並整體控管遊憩區對本區及自然環境衝擊與處理現況發展。C、劃設條件：因應墾丁大街快速的環境發展與高強度觀光遊憩需求，本次通盤檢討劃定墾丁大街聚落區域及北側區域作為第一種一般管制區，未來擬訂細部計畫時得併周邊遊憩區檢討。(2)第二種一般管制區為居民生活為主軸之地區，為聚落及農業生產土地，其聚落地區應實現『里山精神』強調自我管理及永續發展。A、特性：本區範圍內包含既有傳統聚落及零星鄉村建築用地，存有頻繁人文活動，且部分環境已受破壞須予以維護改善。B、目標：作為高密度開發與低密度開發之緩衝地帶，依據個別聚落環境資源特性與永續發展需求，並准許區內既有聚落可提擬社區改造細部計畫與生態旅遊事業經營計畫。C、劃設條件：非屬第一種一般管制區、第三種一般管制區之既有聚落生活空間、或具有地區實際生活利用需求之適宜土地。(3)第三種一般管制區低度利用之公有宜林土地，以及地形限制不宜開發之私有地；若有局部坡度平緩者，經勘查後同意做農業使用及推廣自然農法。A、特性：坡度較陡峭之土地，且鄰近生態保護並具廣大腹地的自然資源。B、目標：不宜開發且具生態保護導向之區域。C、劃設條件：考量地形地貌、現況利用及土地權屬等因素，將現況屬低度利用之公有農林土地、或因地形條件不易開發、或有助於擴展完整生態棲地等地區。」(見該計畫書第195-196頁)復依國家公園法第9條第2項規定，經劃定為國家公園內之私人土地，僅在私人所有該區域內土地使用收益有礙於國家公園計畫之實施，且基於公益之必要時，始得徵收區域內私人之土地，否則即應保留私人所有作原來之使用。
④由上可知，系爭四通將一般管制區再劃分為三種次管制區
，此單純僅具土地管理、使用之描述性功能，尚未直接發生使原告權益受到規制作用或增加其負擔，亦未令原告權利義務發生得、喪、變更或確認之法律效果，此部分不具行政處分之性質；亦即，系爭四通內之土地分區使用管制強度及內容，尚待相關細部計畫、經營計畫之擬訂實施，或行政機關作成否准個案土地用途變更之決定，方能對外產生具體、直接之規制效果。
⑶第二種一般管制區內農業用地變更為鄉村建築用地之機制：
①系爭四通墾丁國家公園保護利用管制原則增訂第19點規定
：「在推動國家公園保育任務與兼顧地方聚落合理發展需求原則下，第二種一般管制區內鄉村建築用地聚落毗鄰之指定農業用地(附帶條件區)範圍，得依下列規定申請變更農業用地為鄉村建築用地：一、申請資格：為維謢在地居民之優先發展權益，其戶籍須曾設籍於本園區範圍內累積達15年以上(土地因繼承取得，其被繼承人戶籍曾設籍本園區累積達15年者，不受15年限制)。二、回饋內容：該申請變更案除應依『農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法』規定辦理繳交回饋金外，並須捐贈一定比例之生態保護區、特別景觀區、第三種一般管制區之私有土地登記為中華民國所有。三、回饋計算：上述捐贈一定比例之土地面積計算方式依下列兩種方式擇一計算，惟應以特別景觀區及生態保護區優先受理申請。(一)捐贈申請變更土地面積4.5倍之特別景觀區或生態保護區土地面積；或捐贈3.5倍之第三種一般管制區土地面積。(二)捐贈相當申請變更土地面積百分之三十之等值之特別景觀區、生態保護區及第三種一般管制區土地，其計算方式如下：……四、前項一定比例之捐贈土地優先就申請變更範圍內既有道路或公共設施(簡稱公設)，經與轄管之鄉、鎮公所現勘認定，得以捐贈予轄管之鄉、鎮公所或其目的事業主管機關後，於捐贈土地面積內予以扣除。本申請變更案，須經國家公園管理處報請國家公園主管機關審議核定後，始得變更。並於實施三年後，檢討執行成效，必要時予以廢止或修正。
」。
②揆諸墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)計畫書第七章第
二節第二種一般管制區農業用地變更鄉村建築用地之回饋機制之說明：「本次通盤檢討從環境發展條件及保障私有土地面向，對於位處第三種一般管制區不宜開發之地區，基於環境保護與土地正義的價值保障上，將發展與保育之計畫控管，研定彈性處理機制。一、目標：從積極保育自然林地與兼顧聚落整體發展需求兩大目標，檢討有條件變更回饋機制，讓山上私有林地就地保存，山下聚落周遭農地得有條件申請變更編定，將發展需求與自然保育兩者友善連結。二、機制：採捐贈第三種一般管制區等不宜開發土地，建構第二種一般管制區農業用地變更為鄉村建築用地回饋機制。(第三次通盤檢討第93次大會決議：有關土地變更應該檢討其回饋機制)三、國家公園回饋考量重點(一)國家公園農業用地變更作非農業使用，必須依『農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法』辦理回饋。(二)回饋金為公告土地現值乘積百分之五十，並繳交予農業發展基金及各目的事業主管機關。(三)變更土地所需公共設施如道路等，於聚落周遭農地有道路通達的劃設原則中處理。
(四)參酌都市計畫農業區變更為住宅區回饋比例為40%，且為避免所回饋的公共設施及公用設備用地及代用地零碎，而無有效利用，回饋依國家公園計畫核心價值以保育環境為目標：提出捐贈確保環境保育功能之土地為回饋條件。本計畫分別以30%為捐地回饋比例或以捐4.5倍生態保護區特別景觀區或3.5倍第三種一般管制區土地為變更回饋條件。……六、選取範圍統計：考量環境容受力，本次共檢討後灣、萬里桐、山海、王家莊、南樹林、呆風等22個聚落，面積總計54.38公頃，本回饋機制實施屆滿3年後再行辦理成效檢討。」（見該計畫書第223-224頁）。
③由此可見，前揭第二種一般管制區農業用地變更為鄉村建
築用地之回饋機制，形式上屬於抽象規範，此亦為原告複代理人所自承(見甲案本院卷第279頁)，故其性質應為法規，而非行政處分。至此新增內容仍須待具體個案提出申請，經行政機關作成准駁之決定，始對原告權益產生實質之影響。
⑷甲、乙、丙種建築用地之全面回復：
①三通墾丁國家公園保護利用管制原則第26點之1原規定：「
『一般管制區鄉村建築用地』內土地及建築物之使用，應依下列規定：(一)本用地內前由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地，於71年核定墾丁國家公園計畫後，經劃定為『一般管制區農業用地』或『一般管制區林業用地』，經公告改劃『一般管制區鄉村建築用地』。(二)71年核定墾丁國家公園計畫時，即劃定為『一般管制區鄉村建築用地』者、及前由地政機關編定為甲種、乙種之建築用地，經依前款規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於60%。(三)前由地政機關編定為丙種之建築用地，經依第一款之規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於40%。(四)建築高度不得超過3層樓或11公尺，且基地地面1層樓層高度不得超過4.2公尺，其餘各層不得超過3.6公尺。(五)建築物牆面線與計畫道路境界線必須保持在5公尺以上之距離。(六)符合第一款條件者，但於90年8月1日公告辦理本園計畫第二次通盤檢討時，土地上並無建築物者，得檢附地政機關證明文件，申請改劃鄉村建築用地，其面積330平方公尺為限，上述日期之後再分割，不得逐筆均申請改劃。(七)屬於第三次通盤檢討變更為鄉村建築用地者，該土地申請建築，其土地取得須滿2年且設籍滿5年，始得申請。」。
②系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第19點
則修正為：「『一般管制區鄉村建築用地』內土地及建築物之使用，應依下列規定：(一)本用地內前由地政機關辦理使用編定時編定為甲種、乙種、丙種之建築用地，於71年核定墾丁國家公園計畫後，經劃定為『一般管制區農業用地』或『一般管制區林業用地』，經公告改劃『一般管制區鄉村建築用地』。(二)71年核定墾丁國家公園計畫時，即劃定為『一般管制區鄉村建築用地』者、及前由地政機關編定為甲種、乙種之建築用地，經依前款規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於60%。(三)前由地政機關編定為丙種之建築用地，經依第一款之規定由國家公園管理處改劃為『一般管制區鄉村建築用地』者，其建蔽率不得大於40%。(四)建築高度不得超過3層樓或11公尺，且基地地面1層樓層高度不得超過4.2公尺，其餘各層不得超過3.6公尺。(五)建築退縮線與計畫道路境界線必須保持在5公尺以上之距離；另計畫道路已設置人行道者除外。(六)符合第一款條件者，得依地政機關證明文件，將原編定甲、乙、丙種建築用地改劃為鄉村建築用地。」。
③復按63年1月31日公布之區域計畫法第15條第1項規定：「
區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、66年5月25日發布之區域計畫法施行細則第16條規定：「直轄市或縣(市)政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之。一、甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。二、乙種建築用地：供鄉村區內建築使用者。三、丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。……」。
④查原告吳亮慶、曾國展共有恆春鎮鵝鑾鼻段0033-0000地號
、0033-0002地號、0035-0001地號、0035-0002地號土地乙事，有屏東縣屏東地政事務所土地登記第三類謄本(乙案訴願可閱卷第50-52頁、第55-57頁)在卷可參，又上開恆春鎮鵝鑾鼻段0033-0000地號、0035-0001地號土地於71年劃入墾丁國家公園計畫前，原編定使用地類別為丙種建築用地(土地使用分區分別劃定為山坡地保育區、風景區)乙情，有屏東縣土地登記簿影本(乙案訴願可閱卷第182、184頁)存卷可考，此二筆土地於系爭四通前，本即劃編為一般管制區鄉村建築用地，原告複代理人對此亦不爭執(見乙案本院卷第489頁)；另前揭恆春鎮鵝鑾鼻段0033-0002地號、0035-0002地號土地分別係分割自同段0033-0000地號、0035-0001地號土地而來，分割後所受使用地類別編定仍延續同段0033-0000地號、0035-0001地號土地使用地之類別，此為原告複代理人所自承(見甲案本院卷第282頁)，此二筆土地71年劃入墾丁國家公園計畫後，於系爭四通前，則劃編為一般管制區林業用地。再參諸系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第19點規定內容，其性質應屬抽象規制效力之法規，而原告吳亮慶、曾國展二人共有之上揭土地，於系爭四通後經變更為第三種一般管制區鄉村建築用地(見附錄第258頁)，此乃法規修正後所致之土地使用類別編定之變更，而此變更無非係將原土地使用類別編定回復至劃入墾丁國家公園計畫前(即丙種建築用地)，至建蔽率、建築高度等管制強度則與三通內容無異，並未直接限制原告吳亮慶、曾國展二人之權益或增加其負擔，此當不具有個案變更之行政處分性質。原告吳亮慶、曾國展此部分之指摘，容有誤解，自非可採。
⑸宜林用地之修正：
①三通墾丁國家公園保護利用管制原則第30點原規定：「林
業用地以供營林及其設施使用為目的，其建築物及土地使用應依下列規定：(一)本區內容許使用項目包括林業使用及無地坪、無固定基礎之林業生產必要設施及國防所需之各種設施、生態保護設施、水源保護及水土保持設施、污水及廢棄物處理設施等。除前述設施及第(四)、(五)款以外，禁止興建任何建築物。(二)第一款所列各項建築物及設施之興建，其建蔽率不得大於3%，建築物高度不得超過2層樓或7公尺，建築面積不得超過165平方公尺，總樓地板面積不得超過330平方公尺，但情形特殊(如國防所需之建物及設施)經國家公園主管機關核准者，不在此限。(三)林業簡易寮舍限供營林及其設施所需為限，且需經林業主管機關會同國家公園管理處認可，其建築以竹、木、稻草、塑膠材料、無固定基礎之水泥桿(離地面2公尺以下)、鐵絲鐵管、鍍鋅管等材料為限，但森林瞭望臺、氣象觀測站等特殊設施經國家公園主管機關核准者，不在此限。
(四)本用地內屬於墾丁風景特定區計畫及墾丁國家公園計畫公告實施以前之原有合法農舍，於拆除重建、增建、改建、修建時，其建蔽率為10%，建築物高度不得超過2層樓或7公尺，且最大基層建築面積不得超過330平方公尺，總樓地板面積不得超過495平方公尺。(五)國有林班暫准放租建地內之建築物，承租人得按照林政機關核准興建之原建築面積及高度拆除重建、增建、改建、修建，但其建築物高度不得超過2層樓或7公尺，最大基層建築面積不得超過165平方公尺，總樓地板面積不得超過330平方公尺。(六)本用地內建築物面臨計畫道路者，建築物牆面線與計畫道路境界線之距離不得小於15公尺。但本用地內原有建築物申請建築之基地面臨計畫道路之深度小於15公尺者，其退讓建築之距離不得小於5公尺。(七)已申請建築者(指前述第二款之建築行為)，國家公園管理處應於國家公園計畫圖及地籍圖上著色標示之，嗣後不論該97%法定空地是否分割，均不得再行申請建築。(八)砍伐林木應依國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法辦理。(九)禁止破壞地形，改變地貌或污染水源，採取土石、焚毀竹林花木。(十)除經國家公園管理處之許可外，各類設施不得變更使用，並禁止從事商業行為。(十一)為公共需要之設施，經國家公園管理處許可後，得設置。」。
②系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第24點
則修正為：「宜林用地以供營林及其設施使用為目的，其建築物及土地使用應依下列規定：(一)本區內容許使用項目包括林業使用及無地坪、無固定基礎之林業生產必要設施及國防所需之各種設施、生態保護設施、水源保護及水土保持設施、污水及廢棄物處理設施等。除前述設施及第
(四)、(五)款以外，禁止興建任何建築物。(二)第一款所列各項建築物及設施之興建，其建蔽率不得大於3%，建築物高度不得超過2層樓或7公尺，建築面積不得超過165平方公尺，總樓地板面積不得超過330平方公尺，但情形特殊(如國防所需之建物及設施)經國家公園主管機關核准者，不在此限。(三)林業簡易寮舍限供營林及其設施所需為限，且需經林業主管機關會同國家公園管理處認可，其建築以竹、木、稻草、塑膠材料、無固定基礎之水泥桿(離地面2公尺以下)、鐵絲鐵管、鍍鋅管等材料為限，但森林瞭望臺、氣象觀測站等特殊設施經國家公園主管機關核准者，不在此限。(四)本用地內原有合法建築物，於拆除新建、增建、改建、修建時，建築物高度不得超過2層樓或7公尺，且最大基層建築面積不得超過330平方公尺，總樓地板面積不得超過495平方公尺。(五)國有林班暫准放租建地內之建築物，承租人得按照林政機關核准興建之原建築面積及高度拆除重建、增建、改建、修建，但其建築物高度不得超過2層樓或7公尺，最大基層建築面積不得超過165平方公尺，總樓地板面積不得超過330平方公尺。(六)本用地內建築物面臨計畫道路者，建築退縮線與計畫道路境界線之距離不得小於15公尺。但本用地內原有建築物申請建築之基地面臨計畫道路之深度小於15公尺者，其退讓建築之距離不得小於5公尺。(七)已申請建築者(指前述第二款之建築行為)，國家公園管理處應於國家公園計畫圖及地籍圖上著色標示之，嗣後不論該97%法定空地是否分割，均不得再行申請建築。(八)砍伐林木應依國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法辦理。(九)禁止破壞地形，改變地貌或污染水源，採取土石、焚毀竹林花木。(十)除經國家公園管理處之許可外，各類設施不得變更使用，並禁止從事商業行為。(十一)為公共需要之設施，經國家公園管理處許可後，得設置。(十二)本用地屬私有土地者，現況經國家公園管理處及鄉鎮公所勘查後，若地勢平坦，得允許適當機具進入，許可作友善環境的農業使用，如有機農業或自然農法。」。
③查原告吳亮慶、曾國展共有恆春鎮鵝鑾鼻段0007-000地號
、0008-0000地號、0009-0000地號、0010-0000地號、0011-0000地號、0012-0000地號、0013-0000地號、0014-0000地號、0035-0000地號、0036-0000地號、0037-0000地號、0042-0000地號、0042-0001地號、0042-0006地號、0042-0007地號、0042-0009地號、0042-0010地號、0042-0012地號、0042-0013地號、0042-0014地號、0042-0016地號、0042-0018地號、0042-0019地號、恆春鎮鼻子頭段0190-0000地號、0191-0000地號、0192-0000地號、0193-0000地號、0194-0000地號、0198-0000地號、0199-0000地號、0199-0001地號、0200-0000地號、0203-0000地號、0208-0000地號、0220-0007地號、0220-0008地號土地，此有屏東縣屏東地政事務所土地登記第三類謄本(乙案訴願可閱卷第34-49頁、第53-54頁、第58-110頁)附卷可佐，又上開土地於71年劃入墾丁國家公園計畫前，原土地使用分區劃定及使用地類別編定各為風景區農牧用地、山坡地保育區農牧用地、森林區林業用地等情，有屏東縣土地登記簿(乙案訴願可閱卷第174-181、183、185-210頁)在卷可參，前揭土地劃入墾丁國家公園計畫後即劃編為一般管制區林業用地，系爭四通則更定為第三種一般管制區宜林用地，原告複代理人對此不爭執(見甲案本院卷第249頁)，而參諸系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第24點規定內容，其性質亦屬抽象規制效力之法規，而原告吳亮慶、曾國展二人共有之上開土地，於系爭四通後僅係更名為宜林用地，建蔽率、建築物高度、建築與總樓地板面積等管制強度則與三通內容同一，土地使用分區劃定亦與劃入墾丁國家公園計畫前無異，均未直接限制原告吳亮慶、曾國展二人之權益或增加其負擔，此仍不具個案變更之行政處分性質。至原告二人泛稱其所有建築用地之土地經系爭四通變更為宜林用地云云，要屬信口指摘，無足憑採。
⑹三通墾丁國家公園保護利用管制原則第26點規定：「鄉村建
築用地以供建築鄉村住宅及必要之公共設施為目的，其土地容許使用、及不容許使之規定如下：(一)應依『墾丁國家公園計畫分區、用地容許使用項目表』所列之容許使用項目使用。(二)前述容許使用項目之事業設立申請、營業及工商登記、稅捐、廢棄物處理、水污染防治、建築物建築管理及建築物安全等事項，仍須依相關法令規定辦理。但93年7月29日前已實際作為旅館使用之建築物，申請設置一般旅館者，應符合內政部核定『一般管制區鄉村建築用地申請設置旅館之審核原則』規定之各項條件。(三)不容許使用之項目為：1.工廠。2.加油站、液化石油氣之分裝儲存。3.其他經國家公園管理處認定足以會產生公害、公共危險、或違背公序良俗之使用。」系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則僅移列於第18點規定，且規制內容未作修正，應屬抽象之規範，而具法規之性質。
⑺鄉村建築用地與宜林用地容許使用項目與設置條件：
①三通墾丁國家公園保護利用管制原則第41點規定：「本園
計畫保護利用管制原則條文中各種土地分區、用地別土地使用項目詳如附表『墾丁國家公園範圍內各種土地分區、用地別之容許使用項目表』。」依此，附表中一般管制區鄉村建築用地容許使用項目為「一、容許使用項目：建築鄉村住宅及必要之公共設施、托兒所、幼稚園、醫院及診所、救濟院、育幼院、養老院、養生住宅、敬老院、廟宇、教堂、宗祠、日用品零售、服務業(金融業、保險業、信託業、證券業、銀樓業、當業、出租業、承攬業、打撈業、飲食業、出版業、印刷、製版、廣告、代辦業、居間業等)、室內兒童遊憩場、室內桌球場或彈子房、溜冰場、室內游泳池、一般旅館(93年7月29日前已實際作為旅館使用)、民宿、汽車或機車修理業、桶裝液化石油氣之販賣、及不妨礙地方發展及不違背公序良俗之其他新興之使用項目。二、不容許使用之項目為：(一)設置工廠。(二)加油站、液化石油氣之分裝儲存。(三)其他經國家公園管理處足認會產生公害、公共危險、或違背公序良俗之使用。」設置條件為「一、參照都市計畫『住宅區』及非都市土地建築用地之容許使用項目及細目訂定本園鄉村建築用地之容許使用項目，惟分成容許使用、不容許使用等2種情形。二、養老院、養生住宅係因應國內目前新興中之養生社區、養生住宅之住宅使用類型而增列。」又一般管制區林業用地容許使用項目為「一、林業使用及林業設施(限無地坪、無固定基礎之林業簡易寮舍)。二、國家公園成立以前之原有合法農舍之拆除重建、增建、改建、修建。
三、國防所需之各種設施、生態保護設施、水源保護及水土保持設施、污水及廢棄物處理設施，四、除前述3項設施以外，禁止興建任何建築物。五、原有合法農舍得申請作為民宿使用，但國有林地內之原有建築物不得申請作為民宿使用。六、國家公園計畫實施前已存在之宗教建築得申請容許使用。」設置條件為「一、為涵養水源、水土保持及維護天然景緻而訂定基本之容許使用項目。二、為配合開放申請設置民宿之政策，對於原有合法農舍允許申請設置民宿。三、配合國有林地經營管理之政策，不同意林地內原有建築物作為民宿使用。」。
②系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則則移列
於第36點規定：「本園計畫保護利用管制原則條文中各種土地分區、用地別土地使用項目詳如附表『墾丁國家公園範圍內各種土地分區、用地別之容許使用項目表』。」然而，一般管制區鄉村建築用地容許使用項目與設置條件並未作修正，一般管制區宜林用地容許使用項目與設置條件則僅酌為文字修正，亦未變更實質內容，均屬抽象之規範，而具法規之性質。
⑻原告郭榮華係恆春鎮墾丁段0736-0000地號及同段0737-0000
地號土地所有權人之一，原告余順卿係恆春鎮墾丁段0425-0000地號土地所有權人，此固有屏東縣恆春地政事務所土地登記第一類謄本、土地所有權狀(甲案本院卷第162、164、167之11頁)在卷可據，惟原告郭榮華、余順卿始終未具體陳明其二人所有土地因系爭四通而權益受有何損害、限制或增加其負擔，復觀諸卷附墾丁國家公園計畫(第四次通盤檢討)計畫書之通盤檢討變更綜理表(該計畫書第180-188頁)及附錄7墾丁國家公園第四次通盤檢討變更案件地號彙整(附錄第203-255頁)，並未見原告郭榮華、余順卿所有前揭地號土地之分區及用地有經系爭四通逕予個案變更之情事。又原告郭榮華於本院準備程序時亦自稱：「墾丁國家公園範圍內居民，因墾丁國家公園之違法設置，不論是第幾通的檢討，我們的生活都變得痛苦，亦即我的權利受損不是因為四通，而是在被劃入國家公園後就開始受到損害」、「我這二筆土地在劃入前是丙種建地，是林務局的土地，屬於林班地，我的前手承租時是以建地承租，我則是在79年向前手取得這兩筆土地與前手合建而共有。我這兩筆土地並未因四通而受影響或權益受侵害」等語(見甲案本院卷第248、281頁)，原告複代理人亦到庭陳稱：四通計畫書及細部計畫書內「變更綜理表」只是名詞更易，對原告實質權益並未受影響等語(見甲案本院卷第282頁)，是原告郭榮華、余順卿前揭主張，洵無可採。
⑼綜上，國家公園計畫內之土地應依法受管制，但仍允許保留
作原有態樣之使用，且經國家公園計畫變更後，亦得審酌整體環境發展調整土地所有權人之使用限制，此乃為達成國家公園法立法之公益目的，而對國家公園計畫區域內土地所為之管制，要難遽認土地所有權人因此直接受有損害。系爭四通對土地使用分區之劃定及土地使用項目之編定等管制，並不影響原告對國家公園內土地原有之使用型態，其真正發生具體規制法律效果者，毋寧係將來申請個別土地用途變更或建築物新建拆修時，行政機關依憑系爭四通規定作成准駁之終局決定。是以，系爭四通核定公告內個別項目具體變更內容與原告主張相關之部分，經核並無個案變更之性質，應非行政處分。
⒊漁業法第1條規定：「為保育、合理利用水產資源，提高漁業
生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」、第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」、第4條規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。本法所稱漁業從業人，係指漁船船員及其他為漁業人採捕或養殖水產動植物之人。」、第6條規定：「凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」、第10條規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。漁業從業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得收回其幹部船員執業證書或漁船船員手冊一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其幹部船員執業證書或漁船船員手冊。」、第12條規定：「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」、第15條規定：「本法所稱漁業權如左：一、定置漁業權：係指於一定水域，築磯、設柵或設置漁具，以經營採捕水產動物之權。二、區劃漁業權：係指區劃一定水域，以經營養殖水產動植物之權。三、專用漁業權：係指利用一定水域，形成漁場，供入漁權人入漁，以經營左列漁業之權：(一)採捕水產動植物之漁業。(二)養殖水產動植物之漁業。(三)以固定漁具在水深二十五公尺以內，採捕水產動物之漁業。前項專用漁業權之申請人，以漁會或漁業生產合作社為限。」、第16條規定：「本法所稱入漁權，係指在專用漁業權之範圍內經營漁業之權。」、第21條第1項規定：「漁業權之設定、取得、變更及喪失，非經登記不生效力。」、第36條規定：「本法所稱特定漁業，係指以漁船從事主管機關指定之營利性採捕水產動植物之漁業。前項指定之範圍，包括漁業種類、經營期間及作業海域，並應於漁業證照載明。」、第41條規定：「本法所稱娛樂漁業，係指提供漁船，供以娛樂為目的者，在水上或載客登島嶼、礁岩採捕水產動植物或觀光之漁業。前項經營娛樂漁業之漁業人，應向主管機關申領執照後，始得營業。……」、漁業法施行細則第1條規定：「本細則依漁業法(以下簡稱本法)第七十條規定訂定之。」、第3條規定：「本法第六條所稱公共水域係指河川、天然湖沼、潮間帶及海洋；所稱與公共水域相連之非公共水域，係指與公共水域連成一體之池、埤、水庫等。」、漁船船員管理規則第1條規定：「本規則依漁業法(以下簡稱本法)第十二條規定訂定之。」、第2條規定：「本規則用詞，定義如下：一、漁船：指經營漁業之船舶、舢舨、漁筏及漁業巡護船、漁業試驗船、漁業訓練船。二、船員：指服務於漁船之幹部船員及普通船員。但不包括觀察員及檢查員。……」、第3條規定：「船員、觀察員及檢查員應領有漁船船員手冊，……。船員、觀察員及檢查員隨漁船出海時，應攜帶有效之前項證件。未攜帶有效之證件，或收回漁船船員手冊處分期間者，不得出海。……」查原告張昌益、余順卿固具有漁船船員身分，並提出其漁船船員手冊(甲案本院卷第167之3至167之9頁)資以為憑，然此僅能證明原告張昌益、余順卿係得隨漁船出海之漁業從業人，而原告張昌益、余順卿既未能提出依漁業法規定辦理漁業權登記或依漁業法第6條、第36條、第41條規定取得漁業證照或執照相關證明之文件資料，自無從認定其二人係漁業法所稱之漁業人，遑論其二人之漁業權因系爭四通而受有損害。再者，經依法劃定為國家公園計畫之土地(含水域)，因其使用受有限制，且禁止捕捉魚類，在一般管制區或遊憩區內，垂釣魚類須經國家公園管理處之許可，違反者有相應之處罰(國家公園法第13條、第14條、第25條、第26條規定參照)，惟此係因法律規定所產生之抽象規制作用，仍須待行政機關後續之具體決定。
⒋從而，系爭四通之具體內容既未直接限制原告之權益或增加
其負擔，依前揭規定及說明，原告自不得對系爭核定提起撤銷訴訟。又內政部為系爭四通之擬定機關，其於系爭核定後所為之系爭公告，僅係揭示行政院所核定系爭四通內容之執行行為，非屬行政處分，亦不得對之提起撤銷訴訟，是原告主張指摘各節，容屬誤會，洵不足採。
㈣、綜上，原告所訴各節，均無可採，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈤、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 魏式瑜
法 官 陳雪玉法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
書記官 鄭聚恩