臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1959號109年7月30日辯論終結原 告 李志維被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 鄧明斌（局長）住同上訴訟代理人 張宛虹
曾月秀上列當事人間申請積欠工資墊償基金事件，原告不服勞動部中華民國108年11月5日勞動法訴一字第1080017850號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」；「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時之聲明為：「被告應給付原告新台幣90萬元整及自民國108年7月4日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」（本院卷第11頁）嗣於訴訟中於民國109年7月30日追加聲明為：
「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、被告應對原告108年6月19日之申請作成准予核定墊償積欠工資新台幣90萬元之行政處分。三、被告應給付原告新台幣90萬元整及自民國108年7月4日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」（本院卷第109-110頁）經核其訴訟標的之請求雖有追加，但請求之基礎不變，被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰認原告所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：京泗陽國際事業股份有限公司（下稱京泗陽公司）經新北市政府以107年5月24日新北府勞資字第1070742585號函，認定歇業基準日為107年4月1日，原告持憑臺灣新北地方法院107年度勞訴字第168號民事判決及確定證明書（下稱民事判決及確定證明書），向被告申請墊償106年6月1日至107年4月3日期間積欠工資計新臺幣（下同）90萬元。案經被告審查，以原告與京泗陽公司間具委任關係，非屬勞動基準法第2條第1款所稱勞工，非屬工資墊償適用對象，乃以108年7月4日保普墊字第10860091140號函（下稱原處分）核定所請不予墊償。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶為不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告於106年7月左右，適逢京泗陽公司成立之際，以公司執行長職務任職，負責公司成立之籌備、規劃等包括人事招募及各項設備、文具用品等採購，並奉公司董監事等指示並受其監督、管理、指揮辦理執行長等職務，又原告雖以執行長職務為管理公司一切例行性事務為職掌，但仍依公司章程及內部會議之決定對經營者負責並受其指揮監督，上命下從，並非如同被告片面以委任法律關係為其依據。
（二）復按我國民法第482條所稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約，係僱傭之定義，矧其定義之重點在於「期限、時間」，又同法第528條，所稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約，又同法第529條亦規定「勞務給付契約之適用」即關於勞務給付之契約，不屬於法律所定其他契約之種類者，適用關於委任之規定，由此足見被告機關認事用法顯已違背法律規定自是甚明！又解釋法律認事用法亦應先按文義（文理）解釋，歷史解釋，體系解釋，目的解釋等方法適用法律，今被告片面以原告與前公司（法人）間為委任法律關係為由，不予墊償原告之薪資，實為被告誤認法律事實，或為退卻不依法行政，為此狀請鈞院鑒核，速賜判決如聲明所示。
（三）聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應對原告108年6月19日之申請作成准予核定墊償積欠工資90萬元之行政處分。
3.被告應給付原告90萬元整及自民國108年7月4日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
4.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依被告審理積欠工資墊償案件於108年6月19日訪問原告之紀錄，原告於京泗陽公司之職稱為執行長，自承具人事權，顯見原告有指揮監督該公司其他員工之權限，核與一般勞工不能用指揮性、計畫性或創作性方法對於自己所從事工作加以影響，且工作內容受制於雇主的指揮命令而具組織上之從屬性不同。又原告所經辦業務為掌管公司人事、營運方向及重大決策，除重大決策須公司會議決定外，其餘業務皆具有自行裁量決定處理事務之方法，另原告上、下班時間無須出勤打卡，如有請假則僅需向總裁靳意芳報備，亦與一般勞工提供勞務之方式、時間皆由雇主決定而具有人格之從屬性不同；況原告主張每月應獲取高達15萬元報酬，惟其自到職起僅領過2萬元，並容許公司欠薪長達10個月，除其報酬和一般勞工有別外，與一般勞工經濟上完全依賴對雇主提供勞務獲致之工資而具經濟上之從屬性亦不同。
（二）按受僱人對雇主通常具有人格上、經濟上及組織上從屬性之特徵，受任人與委任人間之從屬性關係，在人格、經濟及組織上均明顯較低於僱傭關係。原告對京泗陽公司並不具組織上、人格上及經濟上之從屬性，且依民法第535條規定，尚難謂原告須聽命於委任人之指示，即認定為勞工身分。準此，原告與該公司間應為委任關係，非勞動基準法所稱勞工，爰被告所為不予墊償之核定，應無違誤或不當。
（三）聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，且有新北市政府107年5月24日新北府勞資字第1070742585號歇業認定函（被告可閱卷第1-2頁）、臺灣新北地方法院107年度勞訴字第168號民事判決暨確定證明書（被告可閱卷第3-5頁）、積欠工資墊償申請書件（被告可閱卷第6-9頁）、被告108年7月4日保普墊字第10860091140號函及債權受讓通知送達證書（被告可閱卷第10-12頁）在卷足稽，堪信為真實。原告主張其雖擔任京泗陽公司執行長一職，惟仍依公司章程及內部會議之決定對經營者負責並受其指揮監督，上命下從，並非如同被告所稱為委任關係云云。被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：原告是否屬於勞動基準法第2條第1款稱之勞工？被告以原處分核定不予墊償原告所請積欠工資，有無違誤？以下分別敘明之。
六、本院之判斷：
（一）勞動基準法第1條第1項、第2條第1款、第2款及第4款規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法：本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主僱用從事工作獲致工資者。二、雇主：指僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。.... ..四、平均工資：指計算事由發生之當日前6個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額。工作未滿6個月者，指工作期間所得工資總額除以工作期間之總日數所得之金額。工資按工作日數、時數或論件計算者，其依上述方式計算之平均工資，如少於該期內工資總額除以實際工作日數所得金額百分之六十者，以百分之六十計。」第11條第1款規定：「非有左列情事之一者，雇主不得預告勞工終止勞動契約：一、歇業或轉讓時。......。」第28條第1項、第5項及第6項規定：「雇主有歇業、清算或宣告破產之情事時，勞工之下列債權受償順序與第一順位抵押權、質權或留置權所擔保之債權相同，按其債權比例受清償；未獲清償部分，有最優先受清償之權：一、本於勞動契約所積欠之工資未滿6個月部分。二、雇主未依本法給付之退休金。三、雇主未依本法或勞工退休金條例給付之資遣費。」「雇主積欠之工資、退休金及資遣費，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金依第2項規定墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。」「積欠工資墊償基金，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。基金墊償程序、收繳與管理辦法、第3項之一定金額及管理委員會組織規程，由中央主管機關定之。」
（二）又按勞動基準法施行細則第15條規定：「本法第28條第1項第1款所定積欠之工資，以雇主於歇業、清算或宣告破產前6個月內所積欠者為限。」再按積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第1條規定：「本法依勞動基準法（以下簡稱本法）第28條規定訂定之。」第8條規定：「雇主有歇業之情事，積欠勞工之工資、本法之退休金、資遣費或勞工退休金條例之資遣費（以下簡稱工資、退休金或資遣費），勞工已向雇主請求而未獲清償，請求墊償時，應檢附當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件。事業單位之分支機構發生註銷、撤銷或廢止工廠登記或確已終止生產、營業經當地主管機關認定符合歇業事實者，亦得請求墊償。」、第9條第1項規定：「雇主有歇業、清算或宣告破產之情事，勞工請求墊償時，應檢附雇主積欠工資、退休金或資遣費之債權證明文件；......。」
（三）改制前行政院勞工委員會82年4月21日台82勞動2字第18638號函：「......另事業單位負責人依勞動基準法第2條第2款之定義，係屬該法所定之雇主，應不得墊償，至於其他業務主管人員，請查明其與事業單位是否為委任關係，如是，亦不得墊償。」
（四）本件原告主張：原告以執行長職務任職，負責京泗陽公司成立之籌備、規劃等包括人事招募及各項設備、文具用品等採購，並奉公司董監事等指示並受其監督、管理、指揮辦理執行長等職務，但仍依公司章程及內部會議之決定對經營者負責並受其指揮監督，被告片面認定原告與公司之間是委任法律關係，誤認法律事實云云，惟查：
1.按工資是勞工賴以生計的依據，應獲充分保障，為免影響勞工基本生活需要，在雇主不給付或不能給付工資時，以法律及制度強制性效力，採取積極措施，以維勞工應得權益。政府為保障勞工權益，改善勞工處境，促進社會安定與經濟發展，勞動基準法第28條第1項、第2項前段之規定，其目的就是欲以公權力強制多數雇主依法提繳積欠工資墊償基金，並以公權力介入特定雇主積欠工資的墊付作業，使勞工的工資在法定範圍內能因政府的行政行為獲得支付。又勞動基準法第28條第4項前段規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之」，觀其文義即知可請求墊償積欠工資的人，以勞工為限，非勞工即非獲墊償保障的對象，故依勞動基準法第28條第1項規定請求墊償積欠工資之人，以具勞工身分為限，合先敘明。
2.又所謂僱傭者，為當事人約定一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約（民法第482條規定參照）。僱傭關係之確認應依人格之從屬性、勞務之對價報酬及其他法令之規定等實質關係以判斷勞務給付狀態究屬何種形式，而勞工對於雇主所為之工作指示是否有承諾與否之自由、勞工業務遂行過程中有無雇主指揮監督、工作地點拘束性之有無、勞務之替代性之有無，均係判定實質關係之僱傭契約存否之論據；又所謂委任者，謂當事人約定，一方委託他方處理事務，他方允為處理之契約（民法第528條參照）。委任的目的，在一定事務之處理，除當事人別有約定，受任人得在委任人授權範圍內，自行裁量決定處理一定事務之方法，以完成委任目的，而受雇主僱用之勞工，是在雇主指揮監督下從事工作，單純提供勞務，以工作價值獲致工資，對服勞務方法無自由裁量餘地，二者間的權利義務關係，截然不同。而僱傭與委任二者主要區別在於：㈠僱傭之目的在於服勞務，僱傭之標的即為勞務之本身；委任之目的在於事務之處理，且受任人未必會有報酬。㈡僱傭只要受僱人有服勞務，不論有無完成一定工作，均能獲得報酬；受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意，受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。㈢受僱人不具裁量權，且須受僱用人之指揮監督；而受任人具裁量權。凡此均為審核原告與京泗陽公司間究為委任或僱傭關係之判斷基準。
3.經查：原告於106年9月13日受聘於京泗陽公司擔任執行長一職（任聘日期：自106年9月13日至107年9月12日止），此有京泗陽公司聘書乙紙在卷可參（被告可閱卷第9頁）。復依108年6月19日被告審理積欠工資墊償基金墊償案件訪問紀錄如下：「（問：京泗陽公司主要營業項目為何？負責人是否確實為梁仙芝君）」，原告回答以：「不動產證券、不動產買賣相關。是。」。又原告自承「月薪15萬元，職稱：執行長。工作地點：林口。」、「（問：您所經辦業務為何？能否提供所經辦業務之佐證資料？對該等業務是否能自行裁量決定處理事務之方法？）答：掌管公司人事（徵員）、營運方向、重大決策。都在公司存檔，無法提供。是（重大決策仍須經由會議達成）」。「（問：您是否有決定公司人事及財務之權限？）答：人事有，財務沒有。」「（問：您於公司是否受指揮監督？如是，受何人指揮監督？）答：是。靳意芳總裁。（問：您是否須按公司規定之工作時間上、下班？又上、下班是否需打卡？）答：是。否（大部分由我開門）。」「（問：如您有請假需要，是否需向公司報備或填具請假單？向何人報備）答：需向總裁靳意芳報備，但無法提供相關請假佐證。」「（問：您主張於京泗陽公司約定月薪為15萬元，惟查勞保及勞退紀錄，您於該公司之投保薪資及勞退提繳工資僅有2萬2,000元，請問您是否能提供其他薪資佐證？）答：否。勞保投保薪資多寡我無法決定和知情。」。「（問：為何您僅領過2萬元，容許公司欠薪長達10個月？）答：公司一直以藉口說資金在法院被凍結，待解除後定會發放及補貼。」等語（被告可閱卷第34-39頁）。足見原告既係應聘擔任京泗陽公司執行長之主管職務，並自承掌管該公司之人事、營運方向及重大決策，且能自行決定處理事務之方法，顯見其具有指揮監督員工及裁量之權限；原告上、下班出勤無須打卡，請假亦僅須向公司總裁報備即可，是原告尚未具勞務從屬性，並非如一般勞工係受雇主僱用，須依雇主規定方式出勤工作提供勞務以獲取工資而適用之僱傭關係。
4.再從上揭資料可知，原告之工作性質並非單純制式的提供勞務，可於公司授權範圍內，自行裁量決定處理一定事務，且其業務之執行對於公司營業經營上應具有一定之影響，揆諸前揭規定及說明，原告與京泗陽公司間為委任關係並非僱傭關係，不符合我國勞動基準法第2條第1款所定義之勞工，亦不符勞動基準法第28條第1項所定之積欠工資墊償要件。原告雖其提出民事判決及確定證明書為證，然該案件為給付薪資訴訟，因該公司積欠工資而起訴，惟原告於該民事程序中亦主張其擔任京泗陽公司之執行長，因該公司積欠工資，故提出聘書、薪資表、名片等為證，業據本院依職權調閱該民事卷證審核屬實（本院卷第95頁），然京泗陽公司於該民事辯論期日未到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述，該民事判決係一造辯論判決，僅依該判決及確定證明書即不足以證明原告與京泗陽公司之間為委任關係或僱傭關係。原告復未提出其他證據足以證明其與京泗陽公司間應屬僱傭關係。則被告審核相關證據結果，以原告非勞動基準法所稱勞工，乃核定原告所請積欠工資墊償不予墊償，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定、命被告對於原告108年6月19日申請積欠工資墊償基金案件，應作成給付原告90萬元之行政處分，洵屬無據，應予駁回。
（五）又原告訴之聲明第三項係依據行政訴訟法第8條提起給付訴訟，業據其自承：「起訴時是請被告機關直接給我金錢，依行政訴訟法第8條提起給付訴訟。」（本院卷第112頁筆錄）。復按行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核准之行政處分。於行政機關拒絕申請或怠為處分時，申請人須循序提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分併為給付之請求，而無從直接提起一般給付訴訟（最高行政法院106年度裁字第1979號裁定意旨參照）。給付訴訟之提起，法律並未規定應經先行程序，亦無提起訴訟之期間限制，僅須其請求係公法上給付，且因行政機關不為給付致其權利受損害，即符合提起給付訴訟之要件。至於人民對行政機關為公法上給付請求，如涉及行政處分之作成，即應於課予義務訴訟中併為請求，倘當事人係提起一般給付訴訟，嗣經法院行使闡明權後，仍堅提一般給付訴訟，因其未先獲授益處分之作成，無處分內容之給付請求權，其訴在法律上為無理由之問題，要非起訴不備要件，應以判決駁回之（最高行政法院102年度裁字第751號、102年度裁字第940號、106年度裁字第412號、106年度裁字第1979號裁定及107年度高等行政法院法律座談會提案8研討結果要旨參照）。經查申請工資墊償須經被告核定始可發給，為被告所不爭（本院卷第112頁筆錄），則被告對於原告108年6月19日申請積欠工資墊償基金案作成否准之行政處分，原告自無得請求被告給付墊償積欠工資之公法上原因及權利，故原告此部分之請求為無理由，應予駁回。
七、綜上所述，原告既為京泗陽公司執行長，其與公司間為委任關係，非勞基法第2條第1款所稱之勞工。被告審查後認為原告非勞基法所稱受積欠工資之勞工，對原告積欠工資墊償的申請，為核定不予墊償處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定、命被告對於原告108年6月19日申請積欠工資墊償基金案件，應作成給付原告90萬元之行政處分，及請求被告應給付原告90萬元，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
書記官 蕭 純 純