臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1998號109年5月7日辯論終結原 告 侯素秋
陳咏彤即一丼商行共 同訴訟代理人 陳祥彬 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
劉倩茹鄭倩如上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國108年10月30日院臺訴字第1080193109號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）緣交通部民用航空局（下稱民航局）為需地機關，為辦理松山機場10跑道端北側跑道地帶、安全區及燈光用地取得（下稱系爭計畫），或層經行政院核准撥用臺北市市有及國有土地、或協議價購取得私有土地、或報經被告准予徵收私有土地，其中，坐落○○市○○區○○段○小段0000000段0000000000000號土地均在其間。前者原為臺北市市有，經行政院核准由民航局有償撥用，後者向私人協議價購取得。民航局乃續依計畫，再就該用地上土地改良物進行徵收程序，經與改良物所有權人協議價購未果者，檢附徵收上開土地（另有同小段882-3及883-2地號土地）之土地改良物計畫書及圖，報經被告以民國108年3月25日台內地字第10802617411號函核准依土地徵收條例第5條第2項徵收（下稱原處分），交由臺北市政府以108年5月9日府地用字第10860087271號公告（下稱系爭公告），同日以府地用字第10860087274號函通知所有權人、關係人，除轉知原處分外，並就地上物徵收補償價額及因徵收所生營業損失補償為估定公告。
（二）原告侯素秋為坐落大佳二小段765-1地號土地上水泥地坪（131.04平方公尺）及榕樹4棵之所有人，原告一丼商行（負責人陳咏彤）則為坐落大佳二小段765-1、767-5地號土地門牌號碼○○市○○區○○街○○○巷○○○○號0樓建築物之使用人（下稱臨2號1樓建物，所有人為小彤拿鐵有限公司，負責人亦為陳咏彤），上開土地改良物經原處分公告徵收，原告侯素秋對原處分關於徵收水泥地坪及榕樹部分不服，原告一丼商行就徵收臨2號1樓建物營業費損失補償估定不服，乃提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：民航局系爭計畫需用土地部分仍涉訟中，被告既未能就所有土地及其上地上物為徵收及補償，部分徵收並無從達成淨空機場周遭及跑道前範圍此一預期興辦公共事業之目的，即無於此刻搶先徵收並剝奪人民財產權之必要。原告所有或使用中之建物遭一部徵收、拆除之結果，將造成建物結構安全問題，縱能補強以繼續使用，所耗費之成本亦與所領補償金額不相當，況松山機場並無永續發展之可能性及必要性，原處分無從達成淨空相關區域以維飛航安全之目的，卻造成人民財產權鉅大損害，顯有違比例原則等語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定、原處分關於徵收原告侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分及原告一丼商行因徵收臨2號1樓建物之營業損失補償部分。
三、被告則以：民航局已依法辦理土地協議價購、徵收及後續之地上物查估補償、徵收作業，程序完備且合法。本件係為取得松山機場相關區域土地並「維持淨空」，以達飛航安全之目的，保障機場周遭居民及機上旅客生命財產安全，故本件徵收有其公益性及必要性，且有待土地權利關係人配合達成淨空目的方得實現；原告以土地涉訟中拒絕配合拆遷，反稱民航局及被告未辦理全部需用土地地上物價購或徵收作業、無法達成預期興辦公共事業之目的云云，顯屬無理等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地，為土地徵收條例第3條第1項第2款所明定。同條例第5條：
「（第1項本文）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但……。（第2項本文）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但……。」第6條：「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第18條：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」第19條：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」第20條第2項但書第1款：「需用土地人未於公告期滿15日內將應發給之補償費繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該部分土地或土地改良物之徵收從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管直轄市或縣（市）主管機關依第22條規定提交地價評議委員會復議。」第22條第2項、第3項：「（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」第31條第2項：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」第33條：「土地或土地改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。前項補償基準，由中央主管機關定之。」
（二）基此，國家因公益需要，徵收私有土地，原則上應視興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內將土地改良物一併徵收，此須經中央主管機關（即被告）核准之；於需用土地人取得土地出於核准撥用者，準用之。而徵收土地改良物應發給之補償費，其補償費由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，查估基準由中央主管機關定之；土地改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償，補償基準由中央主管機關定之。該等補償由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。是而，直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案，依土地徵收條例第18條為公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人時，公告包含中央主管機關徵收核准內容，以及直轄市或縣（市）主管機關估定之徵收補償費及發放。關係權利人如就徵收核准不服，應以中央主管機關（即被告）為對象，對之提起訴願、行政訴訟救濟；如就補償價額估定不服，則循土地徵收條例第22條規定，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，經該管直轄市或縣（市）主管機關查處後仍有不服者，提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，則循序提起訴願及行政訴訟。
（三）經查，如事實欄（一）所述需地機關民航局為辦理系爭計畫，經行政院核准撥用原○○市0000000段000○0○號土地，並向私人協議價購大佳二小段767-5地號土地等節，有民航局105年1月4日系爭計畫中程個案計畫書、行政院105年9月30日院臺交字第1050038574號函（同意系爭計畫）及被告106年11月9日台內地字第1061307317號函（核准○○○小段000○0地號等12筆土地徵收，不包括○○○小段000○0、000○0地號土地）、行政院106年11月8日院授內中地字第1060078181號函（核准撥用土地）、民航局系爭計畫協議價購取得土地清冊等件附卷為憑。而民航局需用包含○○○小段000○0、000○0地號土地「淨空」以為系爭計畫之完成，其合理性、必要性及公益性，業經行政院、內政部審核肯認，其理由略為：「⑴松山機場10跑道端北側跑道地帶，距跑道中心線150公尺範圍，現況並未完全淨空，且周界圍牆未符合轉接面、進場面限建高度之高距比等○○○區○○○○街○○○巷直接穿越及現有進場燈光區係採跳躍式取得類似魚骨狀之土地設置燈光，易受人為地上物、植栽自然生長等因素阻擋，不符合國際民航公約第14號附約規定應淨空之最小建議值。為維護國際飛航體系，爰自跑道中心線距167.5公尺處，設置圍牆及劃設跑道地帶及轉接○○○區○○○○道地帶往西劃設長150公尺、寬120公尺之安全區，及自安全區向南、北兩側至圍牆處，劃設進場面淨空區；另以最寬之進場排燈30公尺，加計維修道路3公尺，合計33公尺寬度，劃設進場燈光區，以辦理區域淨空，並修築圍牆，納入松山機場管理範圍，提升飛航安全。⑵工程範圍內無已登錄之文化古蹟，且對生態環境影響甚微；另依國際民航公約第14號附約規劃安全淨空範圍，已達必要最小限度範圍，無其他可替代地區，完成後可使松山機場符合國際飛航安全標準，並可保障機場周遭居民及旅客生命財產安全，有助於該地區土地適當且合理之利用。」（被告106年11月1日土地徵收審議小組第144次會議紀錄提案編號144-1案決議理由可資參照）。是而，○○○小段000○0、000○0地號土地雖非經徵收而取得，但行政院准予撥用與被告准予協議價購之原因，與該區域其他土地准予徵收原因一致，均以松山機場跑道周遭特定區域之「淨空」以利飛航安全為其目的，是而，其上改良物不論合法與否，均必予以拆除或遷移，否則無以為計畫目的之完成。因此，民航局因系爭計畫所取得土地其上改良物，合法者，即應依土地徵收條例第5條第2項，或同條例第6條準用第5條予以徵收，原無再為徵收合理性、必要性及公益性衡量之可能；不合法者，乃限期拆遷，屆期不拆遷者，逕行除去（土地徵收條例第5條第1項但書、第3項、第6條參照）。
（四）原告以民航局系爭計畫需用土地部分仍涉訟中為由，指其尚無從達成淨空機場周遭及跑道範圍此一預期興辦公共事業之目的，搶先徵收其上改良物，剝奪人民財產權，有失比例原則云云，因此爭執原處分關於徵收原告侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分及原告一丼商行因徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額部分之合法性。然而：
1.原處分關於徵收原告侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分：
⑴原告侯素秋部分：
原處分徵收原告侯素秋所有坐落○○○小段000○0地號土地水泥地坪（131.04平方公尺）及榕樹4棵，有原處分及系爭計畫書附件5「徵收土地改良物清冊」（編號1及2）可憑。揆諸首揭法文及系爭計畫以計畫土地範圍「淨空」為目的之說明，○○○小段000○0地號土地既然位於計畫土地範圍內且經行政院撥用，則其上改良物無不予徵收或拆遷之可能，否則如何為計畫目的之達成；原處分因此核准徵收，當然合於土地徵收條例第5條第2項規定，無再為徵收合理性、必要性及公益性評估之可能，更不可能失於比例原則。原告侯素秋以計畫範圍內土地尚未全數取得為詞，指摘「僅」徵收已取得土地範圍內之地上改良物，無從達成計畫目的，故「不應」予以徵收云云，只是藉循環論證之方式干擾計畫完成，委無足採。
⑵原告一丼商行部分：
原處分並未就原告一丼商行所有之任何地上改良物為徵收，原告一丼商行也非原告侯素秋所有坐落大佳二小段765-1地號土地水泥地坪及榕樹之他項權利人或利害關係人，就原處分徵收原告侯素秋上開地上物提起本件行政訴訟，乃為當事人不適格（原告不適格），其訴顯無理由。
2.原告一丼商行因原處分徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額部分：
⑴原告一丼商行部分：
原處分徵收坐落○○○小段000○0、000○0地號上臨2號1樓建物，所有人為小彤拿鐵有限公司，亦有原處分及系爭計畫書附件5「徵收土地改良物清冊」（編號3部分）可憑，是原處分此部分相對人為小彤拿鐵有限公司，並非原告一丼商行。至於臺北市政府依原處分而為系爭公告，系爭公告除包含轉知被告作成之原處分外，並就臨2號1樓建物使用人（即原告一丼商行）營業損失補償價額為估定公告，原告一丼商行對營業損失補償有爭議，應循土地徵收條例第22條規定，向臺北市政府提出異議，經異議查處仍不服者，則提請臺北市政府地價評議委員會復議，仍不服復議結果者，則循序提起訴願，終以營業損失補償公告之作成者（即臺北市政府）為被告提起行政訴訟，始能達成其訴之目的。原告一丼商行不服臺北市政府因原處分徵收臨2號1樓建物而作成之營業損失補償價額估定，竟對被告提起本件訴訟，無從達其訴之目的，乃為當事人不適格（被告不適格），其訴顯無理由。
⑵原告侯素秋部分：
至於原告侯素秋既非原處分徵收臨2號1樓建物部分之相對人或利害關係人，更非臺北市政府系爭公告中關於原處分徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額估定之相對人或利害關係人，逕就臺北市政府系爭公告中關於徵收臨2號1樓建物營業損失補償部分，自任原告而以內政部為被告，提起訴訟求為撤銷，亦為當事人不適格（原告不適格，且被告不適格），其訴顯無理由。
五、綜上，原處分徵收原告侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分，於土地徵收條例第5條第2項規定，並無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告侯素秋訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告一丼商行訴請撤銷原處分徵收原告侯素秋所有水泥地坪及農作改良物部分，以及原告侯素秋及一丼商行訴請撤銷系爭公告因原處分徵收臨2號1樓建物所生營業損失補償價額估定部分，均屬當事人不適格，乃顯無理由，亦應併予駁回。
據上，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 4 日
書記官 李芸宜