臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1039號109年12月17日辯論終結原 告 李盈瑩
馬菊芳黃斯揚程子倢共 同訴訟代理人 劉禹劭 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福秦其隆上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴一字第1086101783號、108年4月25日府訴二字第1086101756號、108年4月26日府訴二字第1086101760號、108年4月24日府訴一字第1086101856號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告李盈瑩、馬菊芳、黃斯揚、程子倢分別為臺北市○○區○○○路○○號6樓之3、000號8樓之3、000號2樓之3、00號5樓之2建築物之所有人（上述4建築物合稱系爭建物，提及個別建物則分別稱6樓之3、8樓之3、2樓之3、5樓之2建物），坐○○○區○○段○○○○○○號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月25日北市都築字第10633323200號函（下稱106年4月25日函）、107年8月7日北市都築字第1076022831號函（下稱107年8月7日函）、106年4月28日北市都築字第10633329000號函（下稱106年4月28日函）、106年4月27日北市都築字第10633331000號函（下稱106年4月27日函）分別通知原告改善，繼以107年8月8日北市都築字第1076023644號函、107年11月5日北市都築字第1076053148號、107年8月7日北市都築字第1076022730號函、107年8月9日北市都築字第1076024444號函分別通知原告，將於107年9月7日、107年11月21日、107年9月5日、107年9月10日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年9月13日北市都築字第1076036558號、107年11月23日北市都築字第1076059602號、107年9月12日北市都築字第1076035542號、107年9月14日北市都築字第1076037021號函函分別通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月18日北市都築字第10760670751號、107年12月24日北市都築字第10760716631號、107年12月24日北市都築字第10760715981號、107年12月19日北市都築字第10760671981號裁處書（下合稱原處分）分別處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地
方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，欠缺具體明確之法律依據，且已預設立場只為開罰大彎北段市民而以裁罰方向處理此案，被告實不具作成原處分之事務處理權限。
⒉原處分違反信賴保護原則：原告購買系爭建物當時，與賣
方交涉過程，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，原告確為不知情者，而非有故意欺瞞臺北市政府之情事。原告購買系爭建物之所有權狀上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據臺北市81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限制。原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）的法令宣導說明。且原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。原告購屋時當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅（按：其他像是水電、貸款等，也都是適用住宅費率、住宅優惠貸款等）。又臺北市土地使用分區管制規則自72年4月25日發布至今已36年之久，其中第21條至第24條關於商業區之規範，直至97年皆明文認可商業區得為「多戶住宅」使用；99年後採以負面表列，也無不允許做住宅使用之限制。事實上，被告係於106年間為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。再者，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被告雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因原告依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。本件實為違法性認識錯誤，原告不具故意過失，也無期待可能性。
⒊原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令為10
5年都市計畫、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及104年4月29日公告等規定。然前揭法令規範，皆屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。
⒋原處分違反有利及不利事項一體注意原則、行政自我拘束
原則（禁反言原則）、誠信原則、平等原則：被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。再者，依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規定，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。況以，被告亦無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定。另觀諸與本件爭議相同且位處同一區段之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」（即萬豪酒店）開發案與「潤泰京采」案，與系爭建物同為一般事務所，也是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻能積極主動替建商財團尋找可用的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制，亦顯有差別待遇。又都市計畫法第79條第1項規定與臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定有齟齬之處，被告無法說明何以原告不能依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，自有違誠信原則。
⒌原處分違反法律保留原則：都市計畫法第79條第1項前段
規定之構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步言，認為自治條例可涵攝在內，觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定，僅有臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，該自治條例中亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的處罰規範。參臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為四種（按：
該自治條例並未規範娛樂區），而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於四種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！再參77年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第30條，已明文肯認商業區內得為住宅使用。又參諸臺北市土地使用分區管制規則歷年度之版本及目前臺北市土地使用分區管制規則第21條、第23條、第24條規定，亦正面表列肯認商業區得為住宅使用；至於99年6月23日修正發布後之臺北市土地使用分區管制規則（現行名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）相關規範，改採負面表列規定之方式，有關商業區娛樂區「不允許使用」之規定亦未明文規範商業區不得作為住宅使用。是遍觀中央法令或臺北市相關自治條例規定，均查無禁止商業區作為住宅使用之法源依據。臺北市政府在法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲！另裁處作業原則之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之自由權利；以及83年都市計畫，在當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於83年都市計畫所為，係加諸法律所無之限制，均顯然違反法律保留原則。
⒍原處分違反明確性原則：原處分未能說明原告在現況之下
，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已然嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。
⒎原告買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之
建物格局、設備等，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效。即原告買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」（即原告買受系爭建物時）為準。是以，被告縱辯稱已透過行政指導要求原告停止違規使用，原告於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。
⒏故基於對合法信賴之保護，以及輔導不知情民眾之目的，
特別立法予以保障。如建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，始為衡平。無論如何，被告即便認定原告違反105年都市計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，然依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，仍應容許被告繼續使用至新建止，或是改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償等語。
（二）聲明：⒈原告李盈瑩 部分：訴願決定（即108年4月24日府訴一字第
1086101783號）及原處分（即107年12月18日北市都築字第10760670751號裁處書）均撤銷。
⒉原告馬菊芳部分：訴願決定（即108年4月25日府訴二字第
1086101756號）及原處分（即107年12月24日北市都築字第10760716631號裁處書）均撤銷。
⒊原告黃斯揚部分：訴願決定（即108年4月26日府訴二字第
1086101760號）及原處分（即107年12月24日北市都築字第10760715981號裁處書）均撤銷。
⒋原告程子倢 部分：訴願決定（即108年4月24日府訴一字第
1086101856號）及原處分（即107年12月19日北市都築字第10760671981號裁處書）均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈臺北市政府以104年4月29日公告將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原處分。
⒉原處分無違反信賴保護原則：原告違反83年都市計畫及92
年都市計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
⒊原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：83年都
市計畫已明定系爭建物所在A2街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年都市計畫亦明定A2街廓不准許住宅使用；嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物分別於98年6月10日、105年6月29日、102年4月12日、98年6月24日登記為原告李盈瑩、馬菊芳、黃斯揚、程子倢 所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。另系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
⒋原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則
、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力。又被告107年9月7日、107年11月21日、107年9月5日及107年9月10日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，經管理員打電話通報後確認住戶不在家；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。至系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理等語。
（二）聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。
（二）次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項第2款、第2項規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
（三）查系爭建物坐落之土地，位於83年都市○○街廓編號A2範圍內，明定係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，而非供住宅使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，亦並未容許供住宅使用（見原處分卷一第17至25頁）；又92年都市計畫仍明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（見原處分卷一第30頁）；復依105年都市計畫，仍維持92年計畫案關於系爭建物所在A2街廓不得供住宅使用之規定，並未變更（見原處分卷一第50頁）。
而系爭建物所在地上11層、地下4層之大樓，係經臺北市政府工務局於97年11月21日核發97使字第0469號使用執照（見原處分卷一第73頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與上開都市計畫於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被告曾分別以106年4月25日函、107年8月7日函、106年4月28日函、106年4月27日函通知原告：系爭建物坐落之土地，前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，始據以同意依住家稅率課徵房屋稅，惟依該分區都市計畫書，不准作住宅使用；倘現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並送達原告，亦有送達證書可稽（見原處分卷二第1頁、第5頁、第29頁、第31頁、第55頁、第59頁、第83頁、第87頁）。是原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途係屬違法，而仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為。被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分分別對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，尚無違誤。
（四）按關於信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。而稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫。則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。再者，系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭6樓之3、8樓之3、2樓之3、5樓之2建物分別位於地上6層、8層、2層、5層，該樓層之用途為一般事務所（見原處分卷一第74頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。此外，被告亦無任何表現於外之行政行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見後（見原處分卷二第7至19頁、33至45頁、61至73頁、89至101頁），乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、明確性原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。況被告前即以106年4月25日函、107年8月7日函、106年4月28日函、106年4月27日函， 就系爭建物合法使用進行行政指導，已如前述，自斯時起，原告明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為為何而言，原告經行政指導後已明知系爭建物不得作為住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所認識，其仍將系爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8條但書規定之適用。原告另主張宜華公司另有與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案及「潤泰京采」案，均經臺北市政府修改都市計畫內中原不得作住宅使用之限制，有違平等原則云云。惟該等因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告主張原處分違反平等原則，亦難憑採。
（五）原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，92年、105年都市計畫亦無變更，然原告購買後作住宅使用迄今，且經被告以106年4月25日函、107年8月7日函、106年4月28日函、106年4月27日函通知後，原告即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，分別於107年12月18日、107年12月24日、107年12月19日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定最低額罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。
（六）再按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。是現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。原告主張前揭都市計畫並無限制不得作為住宅使用之管制，原處分認定原告違反都市計畫法第79條第1項前段規定，並無法律依據且違反法律保留原則云云，委無足採。又上開分區管制自治條例原名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，自72年4月25日即制訂發布，100年7月22日始修正名稱如上。現行分區管制自治條例第93條規定：「適用本『自治條例』後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：……二、第二類：與主要使用不相容者：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用『本自治條例』之日起，得繼續使用至新建止。」（更名前上開法文意旨大致相同，僅關於「本自治條例」之用語以「本規則」代之）。依上開規定可知，於72年4月25日臺北市土地使用分區管制規則制訂發布前，違反分區使用之土地或建築物而屬於同規則第93條第3類者，得繼續使用至新建為止；但於該規則制定發布後始違反分區使用者，則無適用第94條第2款之餘地。本件系爭建物係於97年始建造完成而違反分區使用，顯無分區管制自治條例第94條第2款之適用。原告援引上開規定，主張被告應允許其以住宅使用系爭建物至新建為止，原處分遽命停止為住宅使用為違法云云，洵無可採。
（七）原告另主張其買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，僅為狀態之繼續而非行為之繼續，則自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效云云。惟按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。又人民所負行政法上義務者有二，即：⒈行為責任：包括作為與不作為之行為：(1)作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。(2)不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。⒉狀態責任：
指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年度判字第180號判決參照）。換言之，行為完成構成要件後，違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。是原告為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅，原告此部分主張亦非可採。
五、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分分別處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 程怡怡
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 7 日
書記官 樓琬蓉