臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1128號110年8月5日辯論終結原 告 傅君琦被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠徐昀沅（兼送達代收人）上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年5月13日府訴二字第1086102492號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告臺北市政府都市發展局代表人原為黃景茂，於訴訟進行
中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第227、228頁），核無不合，應予准許。
㈡又原告傅君琦經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行
政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請（本院卷第233 頁），由其一造辯論而為裁判。
二、事實概要：㈠原告所有坐落臺北市○○區○○段83之4地號土地、門牌號
碼臺北市○○區○○路○○○號0樓之0建築物（主要建物面積
27.88平方公尺，下稱系爭建物），領有民國96年5月3日96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月12日北市都築字第10634200300號函（下稱106年5月12日函）通知原告略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年2月
21日北市都築字第10731754000號函（下稱107年2 月21日函）通知原告將於107年3月14日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3 月22日北市都築字第10731760400號函（下稱107年3月22日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依110年5月26日修正公布前都市計畫法（按：因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，都市計畫法於110年5月26日修正時，將部分條文中關於「局」之相關文字予以刪除，以下涉及此次修正之條文者，均冠以「修正前」）第79條第
1 項前段（下稱系爭規定）及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），以107 年11月26日北市都築字第10760415441 號裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月9 日府訴三字第1086101587號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則、法安定性原則、有利及不利事項一體注意原則，依法應予撤銷：
⒈原告係於102 年12月10日購買系爭建物（第二手），當初
與第一手之賣方交涉購買時，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，且在102 年間本案相關建照、使照、包括地籍謄本及建物權狀，均無註記「不得做住宅使用」之字樣；又原告購買系爭建物時，該建物內已有廁所、廚房、瓦斯管等居家構造，原告確為不知情者，並無故意欺瞞臺北市政府之情。
⒉原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市稅捐
稽徵處（下稱稅捐處）的法令宣導說明，非原告本即計畫申請變更稅率，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
⒊又系爭建物之建商當初申請建照、使照時，被告依法本應
確實稽核申請文件及實地勘察，然被告竟然都沒有發現任何違法之處，對建商推出廣告鼓吹良好居住環境渾然不覺，則原告信賴臺北市政府相關單位之把關，購置系爭建物，構成信賴行為，且與信賴基礎有因果關係；甚至本件相關建照、使照、地籍謄本及所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨而對其寄予信賴，自值保護。
⒋被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程
序（監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函亦表示臺北市政府自81、83年擬【修】訂基隆河【中山橋至成美橋段】附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失等語），如被告有依照法規要求確實做稽查，豈有可能完全不知情？大彎北段「商業宅」如何能通過層層檢視查驗？況被告亦無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，亦違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
⒌綜上，原告於購買系爭建物時，並不知不得作為住宅使用
，且有上開所述之信賴基礎，且無行政程序法第119 條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則，是原處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則、法安定性原則，依法應予撤銷。
㈡原處分違反法治國原則及法律不溯及既往原則：原處分乃係
依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及臺北市政府104年4 月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日權限委任公告）「都市計畫法第79條」等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告購買系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實，均係於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。
㈢原告對於「遷入系爭建物作為住宅使用」一事，欠缺違法性
認識，原處分以原告違反系爭規定處以罰鍰6 萬元，並非適法：
⒈系爭建物使用執照並無記載不得作為住宅使用，而建物登
記簿謄本關於「主要用途」亦僅記載商業區，臺北市政府是於104 年9月1日根據地政局建立土地的參考檔，土地使用分區上就會有娛樂區、商業區供一般商業使用，註記不得作住宅使用；嗣於107 年3月5日又在建置土地及建物之參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用地區。故關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢是建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在
107 年3月5日起，經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉系爭建物的主要用途是商業區；該土地參考資訊檔欄位，才能看到系爭建物是規定不能作為住宅使用。而都市計畫使用分區之查詢，是一般民眾比較少但也是有可能的查詢方式，但該資訊也要在104 年9月1日起方得以查悉，惟該內容附註：「本網站提供查詢之土地使用分區資料，是根據本局計畫地籍套匯圖查明，僅供參考之用」，精確性尚為不足。
⒉本件使用執照存根聯僅記載商業區，並無記載不得供住宅
使用，及至106 年9月7日始於注意事項加註不得為住宅使用。而行政法規關於違規裁罰之規定多如牛毛，此與刑事法規之刑罰要件具體而明確化有相當之差異，如臺北市都市計畫施行自治條例（下稱都計施行自治條例）第10條之
1 就住宅區之使用限制，雖稱以「建築住宅為主」，但卻容許適當之工商業設立；又同條對商業區之限制，用語為「以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，但卻未就例外情形為相關之明文。則「住宅區」以「建築住宅為主」，而「商業區」以「建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，均稱為主，是否意味著法規範容許適當之例外，但實際操作之結果，是住宅區以建築住宅為主，但容許適當之工商業之設立，而商業區供商業使用之建築物為主，卻不能作為住宅使用。而所稱商業區規定不能作為住宅使用之法規，為都市計畫法第35條所稱商業區，為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利，以及都計施行自治條例第10條之1 所稱商業區，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，然均未言明商業區不得作住宅使用。
⒊如此，原告就有可能認為其行為乃法之所許，而欠缺行為
之違法性認識、欠缺不法的認識，是所謂之禁止錯誤。換言之，原告對於其行為具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤。本件原告購屋時，賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易，而當時並無垂手可查的資訊；尤其是原告買入之後遷入戶籍，稅捐處課徵房屋稅係依實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同原告系爭建物為自用住宅。就稅捐處及被告而言，同屬一個臺北市政府左手認為是自用住宅而課稅，而右手認為住家使用為違法而應受罰，則民眾如原告者，對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤，是足以理解的。
⒋從83年開始直到最近修正的都市計畫，有關記載系爭建物
所在區為商業區，被告稱都有公告在相關的區公所，被一般人民知悉的可能性當屬甚微。而當稅捐處課徵房屋稅係依實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，對於一般民眾如原告，就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免的程度，自無所謂之過失。本案是違法性認識錯誤（禁止錯誤），依據故意理論，違法性認識為故意成立之要素，對於滿足處罰構成要件的行為（遷入系爭建物作為住宅使用）欠缺違法性認識，足以排除故意。就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識到難以避免的程度，自無所謂之過失。
㈣又臺北市政府考量既有違規住宅短期已無回復之可能性，基
於發展歷程、產業發展環境變遷以及公共設施公平負擔等因素考量，市府於108年7月11日通過之「中山區都市計畫通盤檢討案」內提出住宅使用之許可機制，本通檢計畫案公開展覽（107年10月1日）前領得使用執照之既有建築，1 樓仍應維持商業使用，開放2 樓以上得作住宅使用等語。由此足見，臺北市政府已坦承其疏失而就與本案相同之違規使用案件予以放寬。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：83年計畫案明訂街廓編
號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物所坐落之臺北市○○區○○段83之4 地號土地即位於A9區；又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700 號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明訂「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13 之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105 年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在之A9區不得供住宅使用之規定，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制（屬於系爭規定所稱直轄市政府依都市計畫法所發布之命令），被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字
第427 號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉83年計畫案之土地使用分區管制，原即不得作住宅使用，
被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告於106 年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告之人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分並無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A9街廓係商業區，為供
一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A9街廓不准許住宅使用；嗣105 年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於102 年12月10日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義
務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，該條於89年1 月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國、法律不溯及既往原則無涉。
⒊系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用）
，其係屬依都市計畫法第32條第1 項及臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第3條第2項劃定之其他使用區域；又依分區管制自治條例第21條至第24條之第3 款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖
都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7 條之比例原則及同法第9 條之有利及不利一體注意原則。又依107年3月14日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時，現場大門深鎖，管理員表示住戶不在家，不方便讓訪視人員進入及簽蓋訪視表等語。而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⒉又系爭建物面積為27.88 平方公尺，屬級距一，被告依系
爭規定及裁處作業原則第5 點等規定予以裁罰，於法並無不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。又裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，被告為合義務性裁量，並無違法。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告
之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則等語，難謂有理。
㈤原告有違規之故意且無違法性認識錯誤：
⒈被告於作成原處分前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規
作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查，復發文原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證並陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告裁罰；換言之，原告至遲在收到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事後，猶未改善違規使用情形之時，主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，遑論在此之後，原告都有可不作違規使用之決定權。是原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用、已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀具有故意之違法，至為灼然。
⒉按受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意
識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告於作成原處分前，以行政指導函、領勘函及陳述意見函通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用，原告實難謂無不法意識。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
㈥聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，有建物所有權相關部別列印本（
《卷證》卷第9、10頁）、使用執照存根（《卷證》卷第67頁至第70頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖說（《卷證》卷第11頁至第20頁）、105年11月9日公告及其
105 年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第41頁至第52頁）、106年5月12日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1 頁至第5 頁）、107年2月21日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第7頁至第9頁）、現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷第11頁至第13頁）、107年3月22日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第15頁至第19頁）、原處分及訴願決定書（《原處分卷證》卷第23頁至第26頁；本院卷第19頁至第27頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」修正前都市計畫法第4 條定有明文。上開規定乃都市計畫法就該法明定之權責事項所為管轄權層級分配之規定，其僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（類似見解，參見最高行政法院103年2 月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨），若直轄市政府或縣（市）政府擬將此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條所定管轄權移轉之程序。次按「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
…。（第3 項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」「（第2 項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。…。（第5 項）前三項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」行政程序法第15條第1項、第3項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5 項分別定有明文。經查，「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並經公告在案等情，有104年4月29日權限委任公告在卷可稽（《卷證》卷第7 頁），是關於直轄市政府執行系爭規定之裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被告執行之，本件被告自得以自己名義作成原處分，合先敘明。
㈢經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依81
年5 月22日起實施之81年計畫案的計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫（《卷證》卷第12頁），依該83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A9區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用（《卷證》卷第13頁）；嗣92年1月7日公告之92年計畫案，A9區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用（《卷證》卷第24頁）；其後於105年11月9 日公告之105年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A9區屬「商業區」（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用（《卷證》卷第46頁），是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區（供一般商業使用），且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉及之A9區，除經劃設為商業區（供一般商業使用）外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質。按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」修正前都市計畫法第79條第1 項前段定有明文。本件系爭建物所坐落之土地既經前揭都市計畫劃設為商業區（供一般商業使用），且予以不得作為住宅使用之使用管制，原告亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用（本院卷第127 頁），則被告以原告違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），而予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。
㈣原處分並無違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則、法安定性原則、有利及不利事項一體注意原則：
⒈參諸司法院釋字第525號、第589號解釋意旨，適用信賴保
護原則應具備三要件：⑴信賴基礎：令人民產生信賴之公權力行使結果，包括法規、行政處分；⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為；⑶值得保護之信賴利益。
⒉原告主張其於102 年12月10日購買系爭建物（第二手），
當初與第一手之賣方交涉購買時，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，且該建物內已有廁所、廚房、瓦斯管等居家構造，原告確為不知情者，並無故意欺瞞臺北市政府等語。然建築物之使用，應符合土地使用管制規定，乃建築物所有人、使用人或管理人應予遵守之行政法上義務，此義務之履行，並不因私法上交易行為相對人未善盡告知義務而得以解免，行為人仍應盡一般性之注意義務（依個案之客觀情事，審慎、守法的國民將不致實現行政罰之構成要件），以避免實現行政罰之構成要件。是本件原告購屋時，其交易相對人是否告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制、系爭建物內部構造是否屬於居家格局，均屬其交易對象是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，不僅非屬於公權力行使結果，而無從成為原告信賴之基礎，原告據此而主張免責，亦非可取。
⒊原告又主張本件相關建照、使照、包括地籍謄本及建物權
狀，均無註記「不得做住宅使用」之字樣，且系爭建物之建商當初申請建照、使照時，被告未善盡把關職責，原告購置系爭建物，構成信賴行為等語。然土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，相關權狀或謄本僅為證明不動產所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎。又觀諸系爭建物之使用執照（存根）所載（《卷證》卷第67頁至第70頁），該建物所屬之建築物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），各該建築物樓層之用途分別為「一般零售業甲組」或「一般事務所」，均核與前揭使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符，原告所指被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告竟然都沒有發現任何違法之處等語，不僅未能提出相關事證供本院審酌，且行政機關未依法執行違規稽查職務，充其量亦僅是怠於執行職務而生失職之行政責任問題，並不足以創設使人民產生信賴該違規行為為合法之外觀，尤無使違法行為因此成為合法行為之理，是原告上開主張，亦均無足採。
⒋原告復主張其申請變更為住家用稅率，經稅捐處同意變更
，此自屬於足使人民信賴之國家行為等語。惟按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵所顯示之資訊判斷，稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，原告自無信賴基礎之可言。
⒌至原告所稱監察院105 年8月9日院台內字第1051930636號
函表示臺北市政府自81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失等語，然按所謂都市計畫，乃係指在一定地區預計25年內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（都市計畫法第3條、第5條規定參照）；而都市計畫之訂定或變更，原則上應歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，不論是主要計畫或細部計畫，在依法定程序變更前，仍應依現有之土地使用管制規定使用、管理土地，非可因現有都市計畫有予以檢討變更之必要，以適應社會經濟發展快速變遷需要，即得解免此項行政法上之義務，是原告上開主張，亦無從為其有利之認定。
⒍綜上，原告主張原處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁
反言原則、法安定性原則、有利及不利事項一體注意原則，所執情詞，均難認為有理，自無足採。
㈤原處分並無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：原告主
張原處分乃係依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及104年4月29日權限委任公告「都市計畫法第79條」等，然原告購買系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於上開規範制訂前早已終結，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求等語。惟查，系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物於96年間取得使用執照（《卷證》卷第67頁），原告亦在102年間取得系爭建物（《卷證》卷第9頁），均已處於土地使用規制之中，而105 年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更；又104年4月29日權限委任公告僅涉及事務管轄權限之變動問題，無關裁處法規之適用，而在取得使用執照、原告購買系爭建物之前，都市計畫法第79條第1 項即定有違反行政法上義務之裁處罰鍰、勒令停止使用等規定，並非上開公告始生適用系爭規定之問題；更何況，原告直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被告依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題。
㈥原告合致違反行政法上義務之主觀要件，其並無違法性錯誤，於遵守土地使用分區管制規定，亦有期待可能性：
⒈按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行
政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。是行政罰法第7條第1項規定：
「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」確立「有責主義」為本法之立法原則（前此則依司法院釋字第275 號解釋，採「推定過失主義」）。又法規課予人民義務時，如依客觀情事並參酌義務人之特殊處境，無法期待人民遵守時，此種義務便應消除或不予強制實施，此乃人民對公眾事務負擔義務之界線，學理上稱之為期待可能性。行政罰法固未明文人民履行行政法上義務具有期待不可能之情事時，得免除其行政罰責任，然從行政罰責任乃立基於有責主義觀之，解釋上應當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在，否則形同強令人民於無法期待其遵守行政法上義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，而背負行政上之處罰或不利益，當不符法治國原則（最高行政法院102年度判字第611號、106 年度判字第
585 號等判決意旨，亦同此見解）。⒉原告雖主張都市計畫法第35條、都計施行自治條例第10條
之1均未明言商業區不得作為住宅使用，原告自有可能認為其行為乃法之所許，而欠缺行為之違法性認識等語。然稽諸都市計畫法第33條至第38條規定，無非意在揭明都市計畫各使用區（保留保護區、住宅區、商業區、工業區、行政文教風景區、特定專用區）之主要用途，其並不排除同法第32條第2項「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」規定之適用，是原告稱上開規定均稱「為主」，是否意味著法規範容許適當之例外等語，乃原告一己之主觀法律見解，尚非得解免其行政罰責之理由。
⒊又原告主張關於使用分區之劃分及限制，從107 年3月5日
起，一般市民方能從土地建物登記簿謄本知悉系爭建物的主要用途是商業區；都市計畫使用分區之查詢，一般民眾也要在104年9月1日起方得以查悉，而及至106年9月7日，使用執照才始於注意事項加註不得為住宅使用。原告購屋時，賣方是以住宅為標示而出售，當時並無垂手可查的資訊，且稅捐處課徵房屋稅亦係依實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，原告對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果之認知有錯誤，是可以理解的等語。然原告所舉賣方售屋手法、房屋稅等事例，均無足以構成原告之信賴基礎，已詳如前述；且依系爭建物使用執照（存根）所示，其上業已登載建物所在之使用分區為「商業區」（《卷證》卷第67頁），原告既自承購屋係為了作住家使用等語（本院卷第127頁），其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，原告應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使原告購屋時之102年間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，原告查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事，詎其不此之圖，仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，即使依現有事證無從認定此部分原告於主觀上具有故意，亦難謂無過失之情；更何況，被告於作成原處分裁罰之前，已以106年5月12日函提醒原告系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請原告確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，原告業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟原告仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之責。
㈦至原告舉臺北市政府於108年7月11日通過「中山區都市計畫
通盤檢討案」內提出住宅使用之許可機制，足見臺北市政府已坦承其疏失而就與本件相同之違規使用案件予以放寬等語。然依原告所提「市府新聞稿」（本院卷第149頁至第153頁）之內文所載：「中山區都市計畫通盤檢討案」中，關於大彎北段居民10餘年來未獲解決之違規住宅問題，提出「有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制」，亦即在該通盤檢討案公開展覽（107年10月1日）前領得使用執照之既有建築，1樓仍應維持商業使用，開放2樓以上得作住宅使用，以戶為單位申請並繳交回饋金，取得住宅使用許可等語，並無原告所稱臺北市政府坦承疏失之情，毋寧係在「既有違規住宅短期已無回復之可能性」之現實考量下，採「就地合法」方式，由違規住戶繳交回饋金以取得住宅使用許可，是自難以臺北市政府事後採取有條件放寬住宅使用規定及回饋金機制，即認本件原告得以解免其違反土地使用管制規定之行政罰責，原告上開主張，自無可採。
㈧綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告所有系
爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 8 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 黃翊哲法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 19 日
書記官 陳德銘