臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1130號109年1月16日辯論終結原 告 柯鼎峰被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年4月26日交訴字第1080001197號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
理 由
一、事實概要：內政部警政署航空警察局（下稱航警局）員警於民國107年10月4日7時許，在桃園國際機場第二航廈（下稱機場二航廈），查獲原告駕駛其所有之OOO-OOOO號自用小客車（下稱系爭車輛）違規攬載旅客，擬自桃園國際機場至桃園市龍潭區，議定車資新臺幣（下同）900元。案移被告所屬臺北區監理所處理，該所以107年11月12日交公北監字第4005482號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發單），舉發原告未經申請核准經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。被告繼以107年12月7日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣牌照及駕照4個月。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：原告係前往桃園機場搭載友人，無任何從事載客之行為。原處分所謂乘客，實係誤認原告所駕駛之系爭車輛為違規載客之車輛，而將其行李放置於車輛之後車廂，且原告已向現場稽查人員表明該名所謂乘客係認錯車，原告並未有任何載客收取報酬情事。依公路法第2條第14款規定，所謂汽車或電車運輸業，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業，故其性質上應具反覆性及繼續性之特徵，詎原處分全然未說明原告有如何反覆性及繼續性之特徵，即遽認原告有所謂未經申請核准而經營汽車運輸業等情事，於法實有違誤。又原處分遽為吊扣車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照之處分，嚴重損害原告之財產權及自由權，違反比例原則。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)被告作為公路監理機關，具有本件之管轄權：
1.本件原告違規經營汽車運輸業，其違規態樣該當公路法第34條第1項第4款之計程車客運業及汽車運輸業管理規則第100條規定小客車租賃業之代僱駕駛。按本件原告駕駛系爭車輛，載客自桃園國際機場至桃園市龍潭區，車資議價金額900元之行為，究其違規態樣，因小客車租賃業亦有「人車合一的載客服務」，即「代僱駕駛之小客車租賃業」，以自小客車利用資訊平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵－就其使用之車輛與該APP通用全國無營業區域之劃分之特性，較接近代僱駕駛之小客車租賃業；就其依里程計費之模式卻又相似計程車客運業，且未加裝計費表卻又與計程車客運業不同。另查手機APP提供使用者可事先與駕駛人商議運費及行程起訖點，依據其需求選擇車種，並以得事先經由資訊平台將乘車資訊，先提供使用者所知及預估收費金額等情，其營業態樣顯與小客車租賃業相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營計程車客運業，亦構成未經核准經營代僱駕駛之小客車租賃業。
2.本件原告以「自用」小客車載客並約定到達時收費900元，顯屬非法經營汽車運輸業之行為。公路法第77條第2項之構成要件係違規經營汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條9大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」「經營客、貨運輸」「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。申言之，倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。
3.依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，是對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。
(1)由「自用車」之主管機關取得管轄權：依公路法第77條第2項可知，對未申登者之裁處，除罰鍰外，尚可能包含吊扣或吊銷其車牌及駕照之處分。準此，由車籍、駕籍之主營機關為吊扣吊銷之處分，自屬具適當性、必要性與合目的性。再依道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性。交通部91年6月17日交路字第0910038129號開會通知單及會議資料可知，交通部邀集公路總局、臺北市政府交通局、高雄市政府建設局、臺北市監理處及高雄市監理處等轄管監理業務之機關，為因應公路法第77條第2項之修正，就有關未經許可而經營汽車運輸業之違規裁量基準研修「自用車違規營業處罰裁量基準」，且嗣後交通部於91年8月22日以交路字第091008184號函頒該基準（106年1月6日名稱修正為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」）。該會議並研商「監警聯合稽查小組勤務規範」，由交通勤務警察及監理機關稽查兼取締違規營業之各型車輛。
(2)由「汽車運輸業」之主管機關取得管轄權：汽車運輸業具「跨域流動性」之產業，則可能隨著未經申登者之違規事實跨域流動，而使得數個土地管轄機關皆具有管轄權，產生管轄競合之不安定。即使認為依公路法第37條第1項第3款－僅有「主事務所」所在地之主管機關方取得管轄權，遂當不致生土地管轄競合。然以汽車運輸業之產業特性而言，「主事務所」常非違規事實所在地，目前所查緝到的違規事實皆是在路上攔查所得。倘以主事務所設於臺北市，而認定僅有臺北市政府方具管轄權，則期待臺北市政府（公共運輸處）去取締該業者於臺中市、高雄市之違規事實，亦不符土地管轄劃分之適當性與合目的性。公路法第37條第1項第3款之立法，採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。
4.另管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而過去一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。綜上，交通部102年7月22日交路字第10250097788號公告雖未納入計程車客運業，惟依上開論述，被告作為公路監理機關，仍得依前揭規定取得本件之管轄權，核無欠缺管轄權之情事。
(二)本件原告於製作訪談筆錄時已承認接獲朋友通知搭載乘客，該名乘客亦說明係接受訴外人承攬系爭車輛至龍潭，訴外人亦承認乘客係其承攬，議價金額為900元。乘客於系爭車輛抵達約定處所將其行李放置後車廂，然原告此時發現航警局員警盤查，於是駕駛系爭車輛駛離，留置乘客於現場，顯與原告所稱不符。爰此，被告依法認定該訪談筆錄及採證影像等資料具有形式上真實性，並裁處原告於法有據，本處分並無違誤。
(三)原處分之作成合於比例原則。關於公路法第77條第2項後段吊扣車輛牌照部分，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議認為，觀其法條文義，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段違規行為人所有者為限。考其立法意旨係基於行政管制目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供作違規使用，是公路監理機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。按交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準規定：「二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月；第2次，處新臺幣12萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照6個月……。」係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等情節輕重之不同，訂定相對應的處罰額度之裁量基準，以落實個案之正義，使裁罰手段符合比例原則，核與行為時公路法第77條第2項規定所賦予行政機關之裁量權尚無牴觸，亦未逾越授權裁量之範圍，是處分皆有法律合法授權，並符合上開處罰基準表之規定。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有桃園地區監警聯合稽查小組談話紀錄、現場照片、機場監視器影象截圖、原告駕照、系爭車輛行照、汽車車籍查詢資料、舉發單、原處分、訴願決定書（訴願卷第43-53頁、本院卷第9-34頁）在卷可稽，應可認定。而依兩造前述主張答辯，本件爭點厥為：原告是否未經申請核准經營計程車運輸業、被告是否具有管轄權限，茲敘如下。
五、本院之判斷
(一)原告未經申請核准經營計程車運輸業：
1.按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」而授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
2.探求前揭規範之立法意旨可知，以汽車經營計程車客運業者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。因此，公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制，雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符。是以，有意以小客車經營載客運輸之計程車客運業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。若未依公路法申請核准即經營計程車客運之汽車運輸業者，依同法第77條第2項規定，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。又經營計程車客運業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備後始得為之。而所謂經營，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為經營行為之認定。
3.原告固不否認乘客有將其行李置於伊所有之系爭車輛之後車廂，惟主張係乘客認錯車，並未收取任何費用云云。然查，原告於遭查獲時係供陳朋友告訴伊來載的等語，並於本院供稱當時係朋友請伊載他的友人等語（本院卷第174頁），顯示原告確係要來載客無訛（本院卷第69頁）。原告雖主張朋友要伊在22、23號柱處接人，但因第一、第二航廈都有22、23號柱處，伊到第二航廈接人，朋友說是在第一航廈接人，才發現接錯人，朋友並未告知在哪一航廈接人云云，然既第
一、第二航廈都有22、23號柱處，豈可能於出發接人前不先確認係在何航廈接人，更遑論於要求接人者未告知在何處接人情況下，即逕行出發去接人，是以，原告主張顯有違常情。參以乘客廖新梅證稱：係由另1人張顯達招攬搭乘系爭車輛，由機場二航廈搭至龍潭900元等語（本院卷第70頁），原告自承不認識該乘客廖新梅等語（本院卷第174頁），乘客廖新梅僅短暫搭乘原告駕駛之系爭車輛，渠等並無有何糾葛之利害關係，殊無故為虛構情節誣陷不利於原告之必要與事理，復核與本院勘驗採證光碟結果：「一、2018_1004_065056_001.MOV檔案(2018/10/04/06：50：56員警走向乘客)……員警：小姐妳是要搭計程車嗎?乘客：對。員警：阿這個是人家，妳剛剛有人問妳的對不對?乘客:對啊。啊我行李呢?員警：在抽查。OOO-OOOO嘛?乘客：恩。員警：好，是不是那個穿白色衣服的那個?乘客:蛤?員警：站在門口的那一個?因為我現在要去幫妳找行李，妳看一下是不是在22號柱的那一個。乘客：蛤?甚麼甚麼?員警：就是是不是站在22號柱那個男生?剛剛問你要不要搭車的?(乘客點頭)乘客：他是不是UBER?員警：不是，他是機場的黃牛，他不是排班計程車。(乘客點頭)員警：對，所以那個部分我現在要去幫妳找行李回來，因為他那個是白牌車啦，妳懂我意思嗎?就是，他不是非法的，他不是合法的排班車，啊我會去幫妳找行李回來，……(員警開始記錄)員警：小姐怎麼稱呼?妳幫我寫一下好了，這邊上面妳願意留的妳就留，阿至少名字要幫我留一下。(將紙筆遞給乘客)(2018/10/04/06:52:51乘客開始書寫記錄)……乘客：澳洲的電話?員警：沒關係。(2018/10/04/06:53:14乘客書寫完畢)員警：所以剛剛是，我等下帶妳去找人，所以是那一位問妳要不要搭車對不對?(2018/10/04/06:53:23員警開始記錄)那妳是要坐到哪裡去?乘客：龍潭。員警：那妳，剛才是怎麼跟妳說收費的?乘客：900。員警：900，好，來，這邊幫我簽個名。(2018/10/04/06:53:37將記錄遞交給乘客)員警：答話人的部分幫我簽個名。(2018/10/04/06:53:40乘客開始簽名)員警：好，回來了，車子回來了。(2018/10/04/06:53:51員警開始跑向原告車輛)二、2018_1004_065357_002.MOV檔案(2018/10/04/06:54:01員警跑向原告車輛)……(2018/10/04/06:57:46乘客走向員警)員警：是這一位問妳要搭車的嗎?那是妳的行李對不對?行李都沒有少對不對?就這兩個而已嗎?(2018/10/04/06:57:52乘客不斷點頭)員警：妳跟他有認識嗎?(2018/10/04/06:57:57乘客搖頭)員警：他剛剛是怎麼跟妳講的?不然為什麼妳的行李會搬上他的車?乘客：『行李那個車子他說900塊到龍潭。
』……乘客：他跟我說到龍潭900。員警：好，了解。好，OK。旁邊男性：沒有，這客人是我叫的啊。可是我是叫一台黑色來載耶。員警:OKOKOK好，小姐，妳那個行李拿著，然後可以到……我請保全陪妳，走到中間，過馬路，那是合法的排班計程車。……員警：小姐妳確定東西都沒有少嗎?(2018/10/04/06:59:01乘客點頭)……員警：你違反公路法啊。
原告:我載人了嗎?員警：你行李都上完了，你只是人來不及載而已。原告：那這樣也算?……原告：你可不可以直接開紅線比較簡單?員警：沒辦法。原告：為什麼?員警：因為你剛剛那個是另一個違規事實。兩個都是行政法。原告：不是，客人有沒有簽名?員警：簽完了啊。原告：借我看一下。……你今天原本來機場要幹嘛?原告：接朋友啊。員警：阿你原本要載人到哪邊去?原告：不知道啊。員警：你接你朋友有沒有收費?原告：沒有。……員警：阿你朋友搭甚麼航班?原告:不知道，沒告訴我。員警:不知道喔，阿你們怎麼聯絡的?電話通知你的?用LINE通知的?六、2018_1004_070557_006.MOV檔案(2018/10/04/07:05:57員警持續問話)原告：
別人告訴我的啊。員警：誰告訴你的?也是你朋友嗎?原告：
對啊……原告：那我請教一下，人只要沒上車，行李沒上沒事嘛?員警:我不知道啊。原告：因為完全不會涉及到任何相關的，不是嗎?員警:或許是這樣啊。原告:人沒上，東西沒上，沒事啊。員警:或許是這樣啊，阿就跟你講你東西就已經從車子下來了啊。原告:那我就隨便丟一丟就好了啊，我還繞回來。……。」（本院卷第157-163頁）相符。甚且，依前揭勘驗結果，原告已當場自承乘客之行李已上車，並不否認有違章情事而要求員警以較輕之罰責開單舉發，實堪認原告與另1人名為張顯達之人於機場二航廈共同招攬出境乘客廖新梅搭乘原告所有系爭車輛，原告與該乘客並約定報酬900元，於該乘客之行李上車後，因見警上前，該乘客來不及上車，即逕行駛離再返回等情。則原告並非合法之汽車運輸業者，足認其係故意未經申請核准即以系爭車輛任意載客之營業行為無誤，實已違反前揭汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定甚明。而原告於乘客廖新梅找尋車輛欲搭乘之際，即以準備之系爭車輛招攬欲搭乘之乘客，顯見原告已具備有投入汽車客運運輸市場，反覆多次從事計程車客運運輸營業行為與意圖，故本件遭查獲之載客運輸服務雖僅有一次，核仍屬汽車運輸業之經營行為，殆無疑義。原告前開主張，顯係事後推諉卸責之詞，實無可採。
(二)被告就原告之違規行為並無管轄權：
1.按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄法定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第65 4號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，其所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
2.依公路法第37條第1項及第3條規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰。至於同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，仍應屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形，而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。被告雖辯稱原告未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記，自無從得涵攝該款規定以定其管轄權云云，核與前揭規定不符，尚無可採。
3.經查，本件原告未經申請核准，以其所有之系爭車輛攬載乘客，業如前述，被告認定其未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處原告罰鍰10萬元及吊扣牌照及駕照4個月，有原處分在卷足佐。惟依前所述，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣牌照及駕照之該管公路主管機關。準此，本件原告所有系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，則本件公路法主管機關應依違規經營行為之主事務所定之，而原告係屬自然人，固無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主事務所即應以其住所地定之。查原告起訴狀陳報之住所地為新北市○○區○○街○○○巷○號O樓，且其車籍地亦在新北市（見本院卷第9、72、111頁），自應認原告之主事務所在新北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬新北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否，當由新北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。是本件依公路法第77條第2項規定對原告為罰鍰及吊扣牌照處分者，應為新北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效。
4.被告雖辯稱：本件原告營業行為亦屬經營小客車租賃業，且汽車運輸業此具跨域流動性，現行法未明文規定未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關，故管轄權可由汽車運輸業或自用車之主管機關取得云云。然查：
(1)依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。而本件被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「未經申請核准而經營汽車運輸業駕駛自用小客車違規營業搭載乘客收取費用」等語，已具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「違規載客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分云云，難認在原處分記載內容所及，自難憑採。況依前所述，本件原告現場招攬乘客提供載客服務，必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證認原告之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，被告辯稱原告尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
(2)汽車運輸業管理規則第139條之1第1項固規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則被告就本件所為罰鍰及吊扣系爭車輛牌照及駕照4個月之處分，即欠缺管轄權限。
(3)再依前揭說明，原告所涉系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，而公路法第37條第1項及第78條第1項規定，已就何者為公路法主管機關定有明文，自屬依行政罰法第1條但書之「其他法律有特別規定者」，應無道路交通安全規則之適用。況被告所指之道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項等規定，係就汽車牌照之登記、停駛異動登記、駕駛執照之登記、審驗、繳回所規範，核與本件原告未經申請核准以其所有之系爭車輛攬載乘客之違章行為無關，自無從以道路交通安全規則之牌照、駕照登記機關決定本件管轄機關為何。至行為人之主事務所非違規事實所在地，係屬適用前揭公路法規定可能之結果，自無倒果為因，而為違法不適用公路法規定。另行政機關之管轄權，基本上可分為事物管轄、土地管轄與層級管轄。事物管轄乃指依行政事務之種類為標準所定之權限劃分，係指行政機關執行特定行政任務之權利及義務。土地管轄則指於事物管轄所及之地域範圍內，依地域之界限劃分行政機關之權限，亦即行政機關可以行使事物管轄之地域範圍。依前引公路法第3條規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法第37條第1項第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」已就計程車客運業之申請核准籌備，依業者之主事務所所在地之不同，而劃分行政機關管轄之範圍，固屬土地管轄。本件被告所為原處分業已違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，乃屬有瑕疵之行政處分，應可認定。然依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊扣牌照及駕照處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。
六、綜上所述，原處分所指原告之違章行為，固有所憑，惟被告就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，從而，被告所為之原處分，自有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 陳 又 慈