臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1135號109年1月8日辯論終結原 告 張力心被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）住同上訴訟代理人 袁明賢
黃玫雀葉千慧上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年4月26日交訴字第1080006516號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：內政部警政署航空警察局（下稱航警局）警員於民國107年9月30日15時30分許，在桃園機場第一航廈航西路查獲訴外人張正義駕駛登記原告所有之○○○○號自用小客車（下稱系爭車輛）違規載客，遂製作駕駛及乘客訪談紀錄，案移被告所屬新竹區監理所（下稱新竹所）之桃園監理站處理。嗣被告所屬新竹所以108年1月11日交竹監字第53000755號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告將系爭車輛供張正義駕駛，由桃園機場至觀音區違規營業載客收取報酬，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告乃以108年1月31日第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣系爭車輛牌照4個月。原告不服，提起訴願，經交通部108年4月26日交訴字第1080006516號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告並不知張正義，要去做任何行為，原告基於人情義理將車子出借與父親張正義，又張正義係受友人姜佳良所託，前往桃園機場載兩位泰籍友人到桃園觀音，兩位泰籍友人，中文並不流利，當日稽查小組調查時，多為誘導詢問並有斷章取義等情，此觀被告所提乘客談話錄影即明。又張正義自始即向稽查小組表明，係受朋友之託載兩位泰籍友人到桃園觀音，並未收取車資，稽查人員向原告聲稱係因他人檢舉，然究為何人檢舉，稽查人員始終無法提出說明。次查姜佳良已為其之兩位泰籍友人和另外三位朋友，另行安排包車去台中、南投旅遊，因事前姜佳良已告知兩位泰籍友人旅遊和包車之所有費用，均由他們直接支付給包車司機，故而產生言語及認知上的誤解，張正義僅出於道義幫忙友人姜佳良，確實未向兩位泰籍乘客收取任何報酬，則被告僅憑現場談話紀錄提及「還未談及價錢就遭警方攔查取締，但我會付錢給司機等文字」即逕行認定係付錢給張正義，然兩位泰籍人士究竟係表示，會付錢給張正義，或係會付錢給包車之司機，及其泰國友人與姜佳良之聯繫內容等，訴願機關均未詳查，即逕認張正義確實未經申請核准經營汽車運輸業，尚嫌速斷。退步言之，公路法第2條第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業。所稱「事業」，須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關應就此提出證明。由前揭事實足徵張正義未有載客營業的行為，亦非利用自小客車經營客、貨運輸而受報酬，不該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之構成要件。
（二）查被告於原處分「簡要理由」欄僅記載原告有違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，惟依「違規事實」欄記載：「駕駛○○○○號車由桃園機場至觀音區違規營業載客收取報酬」等語，並分別載明攬載之地點暨時間，具體指出原告「攬載乘客」之行為，客觀文義上已可見係依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，而非涉出租車輛供人使用。故原處分所指張正義未經申請核准所經營之汽車運輸業，應指公路法第34條第1項第4款所定「以小客車出租載客為營業」之計程車客運業，並非同條項第5款所定之小客車租賃業。次查原告住所地在桃園市，張正義被查獲經被告認定未經核准經營計程車客運業之行為（假設語氣，非自認）亦在桃園市，均屬直轄市。縱依被告認定，張正義確有未經核准經營計程車運輸業（假設語氣，非自認），也應以其經營計程車運輸業之主事務所所在地的直轄市政府，才有依公路法第77條第2項規定，對原告裁處罰鍰或吊扣其駕照與其所有系爭車輛牌照的管轄權限。被告並無依上開規定為原處分所命罰鍰、吊扣駕照、車輛牌照的裁處管轄權限，原處分應予撤銷。本件原處分違反非專屬之土地管轄規定，業如前述，然依公路法第77條第2項規定所為罰鍰金額之決定，係屬裁量處分，該條項有關車輛牌照與汽車駕馳人駕駛執照之吊扣與否，與吊扣期間之長短，也屬裁量處分性質，有管轄權之主管機關本得依其違反情節輕重，斟酌比例原則，就罰鍰金額多寡，與有無必要吊扣車輛牌照與駕駛人駕駛執照等節，為合義務之適法裁量決定；亦即就原處分裁處之事實基礎，並非必然為相同處分。是原處分欠缺土地管轄，且不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，依行政程序法第115條規定反面解釋，原處分自仍應撤銷。
（三）綜上，原告提起本件行政訴訟，並聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）按公路法第77條第2項之處罰要件，係以行為人經營汽車運輸業者與否為據，另觀同法第2條第14款汽車運輸業之定義，依航警局107年11月6日航警行字第1070038213號函所附107年9月30日桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄及乘客談話紀錄，確認原告提供自用小客車非法經營計程車客運業違反公路法第77條第2項之違規情事。據乘客談話紀錄所載「3.How did you contact the driver？ii）I was approached by the driver once I arrived.Whose vehicle does belong to? i）Unknow What is
the vehicles number plate? i）Vehicle number plate
is ○○○○ 4.Where were you bound for? FromTaoyuan international Airport Terminal 1（Circle）
to: Hotel Voucher. How was the fare calculated? 尚未談及價錢就遭警方稽查取締但我會付費給司機」等並附有員警現場錄影蒐證光碟1片等事證，顯然與原告起訴狀所稱張正義係受友人委託前往桃園機場載兩位泰籍旅客到桃園觀音等語，並不相符。乘客訪談紀錄並經乘客親閱無訛後簽名在案，乘客與原告之間當無怨隙，外籍乘客自無誣攀之理，其所述應可採信。本案駕駛人係以駕駛汽車並收取報酬為意讓乘客上車。而所謂「經營」計程車客運業，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營計程車客運業目的所為之營業行為，均該當「經營」之意。按公路法第2條第1項第14款規定，汽車運輸業係以汽車經營客、貨運輸（客、貨運）行為而受報酬之事業，所謂受領報酬，非僅以當場受領為限，如搭載乘客與行為人間，就載運乘客將給付車資、報酬等事已有認知，或就車資已有合意者亦應屬之（本院103年度訴字第739號、102年度訴字第1588號判決）。依卷附資料所示，本案駕駛人係駕駛自用小客車並同意讓乘客及行李上車，雖未即表明車資之具體數額，惟亦陳述將會付費給司機，顯見駕駛人與乘客就給付車資並進行載運已有共同認知，其行為應以該當「經營」之要件，並不因員警稽查中斷車資交付而影響原告經營車運輸業行為之認定。是以，原告提供車輛供他人營業行為，使自用小客車從事計程車載客營業之行為，顯與前揭公路法規定應申請核准始能營運等規範不合，違反公路法第77條第2項規定。
（二）參照最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議及本院105年度訴字第1831號判決意旨，就由張正義實際為駕駛行為，而對汽車所有人處以吊扣牌照處分，被告依交通部106年1月6日交路字第10650001091號令發布修正之「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（下稱裁罰基準），以原告第一次被查獲，吊扣非法營業車輛牌照4個月，並未過重，原處分尚無違誤。
（三）行為人所駕駛之自用汽車，非屬公路法第34條第1項所稱之營業汽車，非得依公路法申請核准之汽車運輸業類別，自非屬依公路法第37條第1項第3款，可向其主事務所在直轄市公路主管機關申請之計程車客運業。業者非計程車客運業，自非當然以直轄市公路主管機關為裁罰機關。原告將公路法第37條關於業者如何申請登記為合法計程車客運業之規定，擴張為對於非計程車客運業之自用車營業為處罰，將公路法第37條第1項所規範之事項擴張，對此條文涵攝有過程顯不符公路法第37條。查原告提供「自用」小客車載客且搭載乘客與行為人間就載運乘客將給付車資、報酬已有認知，顯屬非法經營汽車運輸業之行為。公路法第77條2項之構成要件係違規經營汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。申言之，倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之被告針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。復依法務部94年9月27日法律決字第0940034647號函，管轄恆定原則目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而過去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。綜上，交通部102年7月22日交路字第10250097788號公告雖未納入計程車客運業，惟被告作為公路監理機關，仍得取得本案之管轄權，核無欠缺管轄權之情事。
（四）綜上，原告違規屬實，原處分並無違法之處，原告之訴無理由，並聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點：㈠本件原告之父即系爭車輛駕駛人張正義所為是否有違規營業載客而違反公路法第77條第2項規定？㈡被告是否有本件裁罰管轄權？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……。」第77條第1項、第2項分別規定：「汽車或電車運輸業，違反依第七十九條第五項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」、「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」⑴依據上開規定可知：為維護國內運輸營業秩序，汽車運輸
業係公路主管機關權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。
⑵公路法第77條第2項後段於106年1月4日修正公布前規定略
以：「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」，其立法理由乃係73年1月23日增訂「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」；嗣於106年1月4日修正現行條文時立法理由略以「……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……。」而參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。參照最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議即採相同見解。故吊扣或吊銷之車輛牌照不以違反公路法第77條第2項前段之行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。即上開吊扣或吊銷執照立法意旨，顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，非行政罰即非以車輛所有人有故意或過失主觀歸責為責任要件。
（二）次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」同規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」而司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」本件公路法中央主管機關交通部，依據行為時公路法第79條規定之授權，制定上開汽車運輸業管理規則，乃執行母法之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，本院亦予尊重。
３、交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（即裁罰基準）第1點規定：「未依公路法（以下簡稱本法）申請核准，經營汽車運輸業或計程車客運服務業者，得依其違反情節輕重，依本基準規定裁罰，並勒令其歇業；其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照經吊銷者，非滿2年不得再請領或考領。」第2點規定：「個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第一次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。……」上開裁罰基準係交通部為協助下級機關就未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量權之行使而制訂，且係依未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業之車輛種類及違反次數等情節輕重之不同，訂定相對應的處罰額度之裁量基準，以落實個案之正義，使裁罰手段符合比例原則，核與公路法第77條第2項規定所賦予行政機關之裁量權尚無牴觸，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍，本院自予尊重。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實：
１、107年9月30日15時30分，張正義駕駛系爭車輛搭載兩位女性外籍乘客經員警攔停，此有桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄及乘客談話紀錄可查（本院卷第39至40頁），並有被告製作之現場取締錄影光碟勘驗筆錄為證（本院卷第118至124頁）。
２、107年11月6日，航警局以航警行字第1070038213號函將本案移送被告所屬新竹所桃園監理站（本院卷第38頁）。⑴108年1月11日，被告所屬新竹所以交竹監字第53000755號
舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告將系爭車輛供張正義駕駛，由桃園機場至觀音區違規營業載客收取報酬，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定（本院卷第43頁）。
⑵108年1月31日，被告以第00-00000000號違反汽車運輸業
管理事件處分書（即原處分），以原告將系爭車輛供張正義駕駛，由桃園機場至觀音區違規營業載客收取報酬，為未經申請核准而經營汽車運輸業者，經核係違反汽車運輸業管理規則第138條規定，按公路法第77條第2項規定吊扣系爭車輛牌照4個月（本院卷第47頁）。
⑶108年2月15日，原告不服原處分，提起訴願（訴願可閱覽
卷第20至21頁），經交通部108年4月26日交訴字第1080006516號訴願決定駁回（本院卷第19至24頁），原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
３、108年7月1日，被告第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（即下稱另件處分），認系爭車輛駕駛人張正義本件所為（由桃園機場至觀音區違規營業載客收取報酬）違反汽車運輸業管理規則第138條規定，按公路法第77條第2項規定裁處罰鍰新台幣（下同）100,000元並吊扣駕照4個月（本院卷第127頁）。
五、經查，系爭車輛駕駛張正義未經申請核准即駕駛系爭車輛違規營業載客所為，有桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄、Taoyuan District Motor Vehicle Driver Information
Investigation Unit（Passenger）Report/Statement、稽查照片影本、錄影光碟等在卷可查；本足認為真實。
（一）原告雖主張張正義係受友人姜佳良所託，前往桃園機場載兩位泰籍友人到桃園觀音，而兩位泰籍友人中文並不流利，當日稽查小組調查時，多為誘導詢問並有斷章取義，且張正義僅出於道義幫忙友人姜佳良，確實未向兩位泰籍乘客收取任何報酬，另張正義未有載客營業的行為，亦非利用自小客車經營客、貨運輸而受報酬，不該當於公路法第77條2項規定云云。然查：
１、參照本件乘客談話紀錄記載（本院卷第40頁），足證本件是由系爭車輛駕駛張正義招攬乘客搭乘系爭車輛，又依卷附稽查照片所示，2名乘客及行李均已上車，縱然未確認車資多少，但亦足證乘客與駕駛就載運及給付車資等事已有共同認知，且查依據稽查錄影光碟，本件航警局警員攔查系爭車輛之後，2名乘客即從系爭車輛下車，拿取行李後離開，並未繼續搭乘系爭車輛，因此原告提出當日ETC通行費紀錄，與本件違規事實無涉。
２、參照公路法第2條第14款定義，所謂「事業」，顯未排除自然人。且所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。本件系爭車輛駕駛張正義所為，核屬未經依法申請核准而經營汽車運輸業之違規，己經證明。
３、再查，原告雖主張航警局警員對2名泰籍人士誘導詢問云云，然被告提出現場錄影光碟及譯文表（詳本院卷第118頁至124頁），本件警員於查察過程中，知該2名泰籍人士不通中文後，即洽請通譯（敏祥）到場翻譯，因此原告上開主張，並不足採。
（二）前開公路法第2條第14款（有關汽車或電車運輸業之定義），所謂「事業」，顯未排除自然人。而「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定；再參照前開本院認定之事實，系爭車輛由駕駕人張正義未經申請登記而違規載客營業行為，已經證明，原告前揭辯解，並不足採。
（三）再參照前述公路法第77條第2項後段，有關非法營業之車輛牌照並得吊扣或吊銷，係基於行政管制之目的，非行政罰，即非以車輛所有人即本件原告有故意或過失主觀歸責為前提要件之說明，本件原告前揭主張基於人情義理將系爭車輛出借與父親張正義，不知張正義做本件違法行為等語，核亦不能為其有利認定，亦應敘明。
六、再按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」及參照前揭第34條第1項第4款、第5款及第第37條第1項規定、第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照……方得開始營業或通車營運。」因此
（一）依上開規定，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」而針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。承上述，因違反上開公路法第77條第2項規定，針對（未依公路法申請核准）「經營計程車客運業，或住居或主事務所在直轄市」所進行之裁處案件，依同法第78條第1項規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分，應先敘明。
（二）再按行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨係為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，則當係指關於此處分權限欠缺之瑕疵，明顯違反權力分立或職權分配已達重大程度之情形而言，尚非所有欠缺事務權限之處分，均屬無效（最高行政法院108年度判字第459號判決參照）。
（三）經查原告住居所在桃園市（直轄市），則本件有無經申請核准乙事，即應屬桃園市公路主管機關之調查審究範圍，即審認本件系爭車輛有無違章、是否為管制處分時，參照前開規定與說明，自亦當由桃園市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。被告雖抗辯公路法第77條2項之構成要件係違規經營汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件，且本件由被告管轄並未影響人民對管轄程序安定性之期待，本件被告有裁罰管轄權云云，核對法律解釋適用有誤會，自不足採。況查：
１、再按「事務管轄」乃行政機關執行特定行政任務之權利及義務，事務管轄範圍之規範方式，有列舉個別權限或某一範圍之複合權限，亦有對特定領域之全部行政事務為整體之託付者。而「土地管轄」乃行政機關可以行使事務管轄之地域範圍，在法律邏輯上，須先有事務管轄，而後有土地管轄，斷無有土地管轄而無事務管轄之情事。而各行政機關有不同之組織及任務，其事務管轄必須由各機關之組織法規或其他相關法規定之，無法於行政程序法統一規定。至於同具有事務管轄之行政機關間，其土地管轄應如何分配，則可由行政程序法規定之。行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」此之謂「管轄權」主要指事務管轄而言，有事務管轄，土地管轄不明時，可依同法第12條定之，行政機關之管轄權係由法規所賦予者，自不得任意設定或變更，乃所謂「管轄法定原則」及「管轄恆定原則」。行政組織法固規定行政機關之權限範圍，但尚不足以建立可干涉人民自由權利之管轄權，因此通常應於行政作用法內為主管機關之規定，始符合依法行政之原則（司法院釋字第535號、第570號、第654號等解釋參照）。
２、而前開公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰或為管制性行政處分之管轄機關，乃立法者以公路法關於「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行裁罰案件之事務管轄規定，既已對人民職業自由及財產權等形成限制，則有權限為此等不利益處分之行政機關，自應以具作用法性質之公路法所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以行政組織法取代為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，行政機關不得任意設定或變更，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。因此本件被告上開見解，核無足採。
（四）因此，本件依行為時公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，既為桃園市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，然因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效，爰判決如
主文所示。
（五）又行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」仍須在管轄法定原則下，依法將權限委任所屬下級機關辦理；換言之，權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，授予之權限應屬其行政事務管轄之一部分，才有授予之可能。倘若委任之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自無得藉委任之程序形式，使所屬機關承受權限授予機關自己本無之權限。是縱交通部依據公路法第79條第5項之授權訂定汽車運輸業管理規則，該規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」惟依上述說明，未經核准經營計程車客運業處以管制性不利處分之事務管轄權，係以主事務所為區分，主事務所位在直轄市者，處分權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。準此，被告尚無從因委任關係自交通部取得「未經核准經營計程車客運業且主事務所位於直轄市部分」之查緝與裁處之權限。又本件原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定，明確規範係以業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，並無同一事件，數行政機關均有管轄權之管轄權競合情形，本件自無行政程序法第13條第1項規定適用之餘地。
（六）至於行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。
二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關……。」），因並未具體敘明行政院所為函釋內容之法令依據，本難採信為合法。又按行政程序法第14條第1項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」然就本件情形而言，原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，並無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，已如前述；況查，依地方制度法第77條第1項規定：「中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與鄉（鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。」本件縱有管轄權限之爭議，中央機關與地方政府間權限爭議之解決，亦應由立法院院會議決之，而非由行政院決定。故行政院以前揭函文所為釋示，合法性顯有疑慮，本院尚無從憑以為被告有利之認定，併此敘明。
五、綜上，原告違反本件行為時（即106年1月4日修正前）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告遂以原處分裁處原告吊扣系爭車輛牌照4個月，經核固非無據，惟被告就本件違章行為欠缺管轄權，不具作成原處分的裁罰權限，因此原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分之理由雖未及於此，然被告缺對本件違章行為裁處管轄權詳如上述，因此仍應認原告之訴為有理由，並判決如主文所示。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
書記官 陳德銘