臺北高等行政法院判決
108年度訴字第114號108年6月6日辯論終結原 告 李秀鳳被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 魏碧雲（兼送達代收人）上列當事人間勞工保險條例事件，原告不服行政院中華民國107年11月8日院臺訴字第1070204653號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年10月間檢附○○○醫院附設民眾診療服務處林俊杰醫師103年10月21日開具之勞工保險失能診斷書，記載其因腰椎滑脫併神經根病變，雙下肢永久失能，持向被告勞工保險局（下稱勞保局）申領勞工保險失能給付新臺幣（下同）62萬9,948元，經臺灣臺北地方法院檢察署（現更名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）檢察官作成106年度偵字第3793號、第10530號及第10880號緩起訴處分（下稱系爭緩起訴處分），認原告明知不符合勞工保險失能給付標準之規定，卻以不實之勞工保險失能診斷書向勞保局申請失能給付，經緩起訴處分確定且命原告應向公庫支付8萬元。被告以原告係以詐欺或其他不正當行為領取保險給付為由，依勞工保險條例第70條及行政罰法第26條規定，以107年7月13日勞局職字第10701801420號裁處書（下稱原處分），按原告原領給付處以2倍罰鍰計125萬9,896元，扣抵應支付公庫之8萬元，應繳納罰鍰117萬9,896元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：原告並非蓄意詐領失能保險金，惟因身體確有不適、學歷不高，誤信保險黃牛之言，不知自身非屬失能保險給付之條件，導致誤觸司法；原告名下房產係由原告配偶一人所得支付，只是登記在原告名下，不能以此為由要求原告繳交2倍罰鍰；原告因不懂法律、心裡害怕，在被告科員指導下寫下切結書，為不符合常理之程序；原告已依法將保險金歸還，並無逃避行為；且原告僅受緩起訴處分，未經刑事法律處罰，卻遭處高額罰鍰，其無力負擔，而原告經亞東紀念醫院診斷患有心絞痛等疾病，生活陷於痛苦不堪，身心靈飽受責難，還得面對高額罰鍰，盼法院能酌情減輕原告之罰責，使原告得以生存並回歸正常生活。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠查原告於106年4月21日（被告收文日）出具切結書自承不實
領取勞保失能給付，同意自老年給付金額中扣除，嗣經被告以106年5月9日保職失字第10660140970號函重新審查核定失能給付不予給付，其溢領之失能給付計62萬9,948元，逕自其所請勞保老年給付計188萬3,685元中扣減後，實發125萬3,737元。又原告於107年7月30日（被告收文日）申請分期繳納勞保失能給付行政罰鍰計117萬9,896元，經被告以107年8月8日勞局職字第10701802150號函同意自107年8月起至110年11月止分40期攤還，第1期至第39期每期應繳納金額為2萬9,500元，第40期應繳納金額為2萬9,396元，至108年3月26日止已收回23萬6,000元，尚未還款金額94萬3,896元。
㈡按政府係考量一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務
規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑罰由法院依法定程序為之，較符合正常法律程序，故應優先適用。惟如行為人經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，未經依刑事法律予以處罰，即無一事二罰之疑慮，為兼顧行政法立法目的之達成及促進行政效能，爰明定得依違反行政法上義務規定裁處，並考量經命向公庫等支付一定金額者，行為人受有財產之負擔，為符合比例原則，其所支付之金額得扣抵罰鍰（行政罰法第26條規定及其立法理由參照）。復查，勞工保險條例第70條於立法制定時，既明定「按其『領取之保險給付或診療費用』處以2倍罰鍰」，並未賦予行政機關裁量權限，行政機關僅得裁處該唯一之法定罰鍰，原告訴請減輕罰責，核無依據。依系爭緩起訴處分書載，原告明知不符合勞工保險失能給付標準之規定，卻以不實之勞工保險失能診斷書向勞保局申請失能給付，經緩起訴處分確定，實屬附條件之便宜不起訴處分，其既未經刑罰制裁，無所謂一事二罰情事，被告自得依勞工保險條例第70條規定處其罰鍰，並扣抵應支付之公庫金。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告103年10月21日勞工保險失能給付申請書及給付收據（原處分卷第3至4頁）、系爭緩起訴處分書（原處分卷第13至24頁）、原處分（原處分卷第25至27頁）、訴願決定（原處分卷第32至36頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告依勞工保險條例第70條規定對原告裁處2倍罰鍰計125萬9,896元（扣抵原告支付公庫之8萬元後，尚餘117萬9,896元），是否適法？
五、本院之判斷：㈠按勞工保險條例第53條第1項規定：「被保險人遭遇普通傷
害或罹患普通疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，請領失能補助費。」第70條規定：「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明、報告、陳述及申報診療費用者，除按其領取之保險給付或診療費用處以2倍罰鍰外，並應依民法請求損害賠償；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。特約醫療院、所因此領取之診療費用，得在其已報應領費用內扣除。」㈡經查，原告於103年10月間檢附○○○醫院附設民眾診療服
務處林俊杰醫師103年10月21日開具之勞工保險失能診斷書，記載其因腰椎滑脫併神經根病變，雙下肢永久失能，持向勞保局申領勞工保險失能給付，經勞保局發給07等級普通傷病失能給付440日計62萬9,948元，嗣經臺北地檢署檢察官認原告明知不符合勞工保險失能給付標準之規定，卻以不實之勞工保險失能診斷書向勞保局申請失能給付，係犯行使業務上登載不實文書、詐欺取財及加重詐欺取財等罪，惟因原告於偵查中坦承犯行，清楚交代其與共犯之犯案細節，並深表悔悟，已向勞保局繳回全部不法犯罪所得，犯後態度良好等情，對原告作成系爭緩起訴處分，緩起訴期間為2年，且命原告應向公庫支付8萬元確定，此為原告所不爭執，並有原告103年10月21日勞工保險失能給付申請書及給付收據（原處分卷第3至4頁）、失能給付受理審核清單、勞工保險失能診斷書（原處分卷第1至2頁、第7至9頁）、勞保局103年10月31日保職核字第103031030964號函（原處分卷第11頁）、原告於106年4月間出具切結書（原處分卷37頁）、系爭緩起訴處分書（原處分卷第13至24頁）。基上，被告認原告有以詐欺行為領取勞工保險失能給付之事實明確，而依勞工保險條例第70條及行政罰法第26條第2項、第3項規定，按原告領取之保險給付，處以2倍罰鍰計1,259,896元（扣抵原告支付公庫之8萬元後，尚餘117萬9,896元），即屬於法有據。
㈢雖原告主張其並非蓄意詐領失能保險金，惟因身體確有不適
、學歷不高，誤信保險黃牛之言，不知自身非屬失能保險給付之條件，導致誤觸司法；原告因不懂法律、心裡害怕，在被告科員指導下寫下切結書，為不符合常理之程序；也已依法將保險金歸還，並無逃避行為；又原告僅受緩起訴處分，未經刑事法律處罰，卻遭處高額罰鍰，其無力負擔，且原告經亞東紀念醫院診斷患有心絞痛等疾病，生活陷於痛苦不堪，身心靈飽受責難，還得面對如此重罰責，盼能酌情減輕原告之罰責，使原告得以生存並回歸正常生活云云。惟查：
⒈按人民不能以不知法律而免除責任，行政罰法第8條規定所
稱「不知法規」，係指行為人不知法規之「禁止（不得作為）」或「誡命（應作為）」規範，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反「何法規」有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大概為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書適用之餘地（最高行政法院108年度裁字第119號裁定意旨參照）。
又依行政罰法第8條之立法理由，第8條「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低，得按其情節減輕或免除其處罰而言。而有關行為人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上義務之判斷，亦即此處所稱故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，故行為人尚不能以其不知法規而否認其有故意或過失之責。至但書所謂「按其情節」乃指行為人不知法規之可責性高低而言，如依行為人之社會地位及能力，於可期待運用其認識能力，是否能意識到其行為係屬不法，苟能意識，並對該行為之合法性產生懷疑時，即負有查詢義務；倘行為人並非不知法規，縱為初犯，仍無上開但書規定之適用（最高行政法院107年度判字第440號判決意旨參照）。
⒉查原告於接受廉政官及檢察官偵訊時即坦稱：伊係透過訴外
人毛○玲、陳俊男夫婦介紹找訴外人林俊杰看診，並告稱有機會申請勞工保險失能給付，要經過一段期間8個月到1年的療程，主要目的係為了開立勞工保險失能診斷證明書，伊當時財務有困難，覺得本身就有疾病，所以就答應去看看，伊會將健保卡和500元交給陳俊男幫伊拿藥，林俊杰係開立B12給伊，伊服用一段期間後，覺得沒效果就沒再服用，每個月刷卡1次，係為符合請領保險給付需經治療至症狀固定之規定，林俊杰沒有問伊要開刀或治療復健，毛○玲、陳俊男有交代伊進入診間時，走路要慢一點，不要走太快，要看起來確實行動不便，而且要伊把病情講嚴重一點，並交代伊在檢查前一天要快走或跑步、拉單槓，伊有聽從照做，主要是希望醫師能在診斷證明書上註記，能符合申請勞保失能給付資格。伊知道診斷書上的看診次數是不實在的，伊的病情也沒有嚴重到可以領失能給付，伊向勞保局申請失能給付獲核撥後，有拿3成約18萬多元分給毛○玲及陳俊男；伊知道伊不符合失能給付規定，願意繳回勞保失能給付，但希望可以分期繳回等情屬實（臺北地檢署106年度偵字第3793號偵查卷6第215至219頁、第247至248頁），核與訴外人陳俊男於偵訊時供稱其確有幫忙介紹原告及其他人向林俊杰申請開立失能診斷書，並向勞保局申請失能給付，以抽3成佣金，並有交代被保險人在進入診間時要走慢一點及在檢查前要做劇烈運動等情（同上偵查卷1第48至54頁、第164至167頁、第199至201頁、同上偵查卷10第116至120頁、第152至154頁）及訴外人毛○玲於偵訊時承稱伊有負責協助陳俊男收取被保險人之健保卡，並透過張明源代為申請勞保失能給付，陳俊男向申請成功之被保險人收取3成佣金，再和張明源比例分配等情（同上偵查卷10第73至84頁）均相符合。是以，原告主張其誤信保險黃牛之言，並非蓄意詐領失能保險金，不知自身非屬失能保險給付之條件，導致誤觸司法云云，係與其於前揭偵訊時所述及訴外人陳俊男、毛○玲所供述情節不符，顯係臨訟卸責之詞，並無可採。據上，堪認原告係知悉其並不符合申請失能給付條件，而以不實失能診斷書向勞保局詐領失能給付之行為乃為法規所禁止，就該違反行政法上義務之行為而言，原告即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書適用之餘地。
⒊又按「行政罰法第26條第1項、第2項規定：『（第1項）一
行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。……（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。』其中第2項關於緩起訴處分部分（即系爭規定一），係行政罰法於100年修正時，為杜實務上關於緩起訴處分是否有該條項適用之爭議所增訂（立法院公報第100卷第70期第185頁以下參照）。查緩起訴處分之制度係為發揮篩檢案件之功能，以作為刑事訴訟制度採行當事人進行主義應有之配套措施，並基於填補被害人之損害、發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的而設（立法院公報第91卷第10期第943頁及第948頁以下參照）。故緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在，反係終止刑罰權實現之程序性處理方式。就此而言，緩起訴處分既屬對被告不予追訴之決定，亦以聲請再議及交付審判程序作為告訴人之救濟手段（刑事訴訟法第256條第1項、第258條之1參照），故實係附條件之便宜不起訴處分。……系爭規定一允許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後，仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，係立法者考量應履行之負擔，其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，其目的洵屬正當。其所採另得裁處罰鍰之手段，連同應履行之負擔，就整體效果而言，對人民造成之不利益，尚非顯失均衡之過度評價，與目的間具合理關聯性，並未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問題。尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負擔，於100年修正行政罰法時，同時增訂第26條第3項及第4項，規定應履行之負擔得扣抵罰鍰，系爭規定一更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。為避免被告對緩起訴處分應履行負擔效果之誤解，檢察官擬作成應履行負擔之緩起訴處分，而徵求被告同意時，應併向被告說明，該同一行為如違反行政法上義務規定，行政機關仍可能依法裁處，併此指明。」（司法院釋字第751號解釋理由書參照）。準此，行政機關為兼顧相關行政法立法目的之達成，並考量經緩起訴處分確定或免刑、緩刑之裁判確定者，未依刑事法律予以處罰，行政罰之裁處尚無一事二罰之疑慮，自非不得依行政罰法第26條第2項規定，依行為人違反行政法上義務之規定予以裁處，並考量經命向公庫等支付一定金額者，行為人受有財產之負擔，且為符比例原則，依同法第3項規定所支付之金額得扣抵罰鍰。查本件原告經臺北地檢署檢察官為系爭緩起訴處分，實屬附條件之便宜不起訴處分，所課予向公庫支付一定金額之負擔，係一種特殊之處遇措施，並非刑罰，則被告依勞工保險條例第70條規定處原告罰鍰計1,259,896元，並扣抵應支付公庫之8萬元，認原告應繳納罰鍰1,179,896元，於法並無不合。
⒋再按行政罰法第18條第1項列舉裁處罰鍰時應審酌及得考量
之事項，此項規定「僅適用於行政機關就裁處罰鍰得享有裁量權之情形」；行政機關如「無裁量權」，即「應依法律或自治條例『裁處唯一之法定罰鍰』」，而同法第3項規定之適用，限於依同法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定而予減輕或免除處罰之情形，與第18條第1項規定係在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處罰則時應審酌因素之一，實屬有別。從而，自不得以行政罰法第18條第1項之事由，作為同條第3項減輕或免除處罰之依據（最高行政法院104年度判字第430號判決意旨參照）。末按68年2月19日修正前之勞工保險條例第33條、第81條原係規定：「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付者，保險人得自發現之日起1年內，核定不發給其6個月以內應領各種保險給付之全部。」「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或虛偽之證明、報告及陳述者，除依第33條規定處理外，依刑法治罪及依民法請求損害賠償。」嗣於68年2月19日修正後，係將原第33條刪除，及將原第81條移列為第70條並增訂處罰規定為：「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付者」係「除按其領取之保險給付處以2倍罰鍰外，並應依民法請求損害賠償；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。」考其增訂罰鍰規定之立法理由係「藉以惕勵投保單位、特約醫療院、所及被保險人等，依法負擔義務與享受正當權益，以共策勞保業務之推展與健全制度之建立。」（本院卷第107至112頁之勞工保險條例修正草案總說明、本院卷第168頁之立法院公報第68卷第2期第8頁參照）。準此可知，立法者為達推展上開勞保業務與建立健全制度之行政目的，並未賦予行政機關裁量權限，揆諸前述說明，行政機關僅得裁處該唯一之法定罰鍰，無行政罰法第18條第1項之適用。且原告亦未主張並舉證有行政罰法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定減輕或免除處罰之情形，亦無行政罰法第18條第3項適用之餘地。從而，被告以勞工保險條例第70條既明定「按『以詐欺領取之保險給付』處以2倍罰鍰」，並未賦予行政機關裁量權限，其僅得裁處該唯一之法定罰鍰，無從依原告請求減輕裁罰等語資為抗辯，即非無據。故原告主張酌情減輕其罰責云云，即難認有據。
⒌至原告尚主張其係因不懂法律、心裡害怕，在被告科員指導
下寫下切結書，為不符合常理之程序云云。惟觀諸卷存原告於106年4月21日（被告收文日）出具切結書（原處分卷37頁），其上僅係記載原告願意退還已領取之失能給付，並同意自老年給付金額中扣除不法所得失能給付629,948元等情，此核與原告於偵訊時表明願意繳回已領取之失能給付乙節相合。是以，原告此部分主張係與事實不符，亦無從據此即卸免其責。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
書記官 黃玉鈴