臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1152號110年2月18日辯論終結原 告 許守君（即許能江繼承人）
許守金（即許能江繼承人）共 同訴訟代理人 陳力銓 律師
王世華 律師被 告 國防部空軍司令部代 表 人 熊厚基（司令）訴訟代理人 鄭彗伶
林剛伊周秀娟上列當事人間退伍金事件，原告不服國防部中華民國108年4月30日108年決字第64號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分關於否准主文第二項所示申請部分均撤銷。
二、被告就原告民國九十六年十一月九日之申請，應作成准予發給空軍已故退員許能江一次撫慰金半數之行政處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告均係大陸地區人民，以其等為空軍已故退伍士官許能江（於民國96年8月26日死亡）之子，於96年10月28日填具申請書，於96年11月9日向被告提出領取許能江一次撫慰金（餘額退伍金）之申請（下稱系爭申請），經被告先後以96年11月13日空規字第0960012660號及98年6月30日國空人勤字第0980006304號書函請原告依該書函附件格式備妥委託書及相關證明公證書等資料後，逕寄被告憑辦（下稱被告96年11月13日及98年6月30日書函），又以105年4月15日國空人勤字第1050004269號、105年6月28日國空人勤字第1050007477號、105年7月6日國空人勤字第1050007824號及107年3月8日國空人勤字第1070002616號書函請原告許守君補正相關佐證資料後憑辦（下稱被告105年4月15日、105年6月28日、105年7月6日及107年3月8日書函），再以107年4月26日國空人勤字第1070004689號書函請原告許守君於被告107年3月8日書函通知之補正期滿日即107年5月29日前，補正許能江親屬關係公證書後憑辦（下稱被告107年4月26日書函），惟原告均未能補正，被告遂以107年6月28日國空人勤字第1070007076號書函否准系爭申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經國防部以108年4月30日108年決字第64號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告因年事已高，加上來臺旅費不貲，故於96年間提出系爭
申請後，即於97年間出具委託書，全權委託在臺親友陳化民代為請領許能江之一次撫慰金，嗣經陳化民致電被告確認本件已核定准予原告免進入臺灣地區後，即依被告指示，陸續將許能江與原告之合照、原告之大陸地區常住人口登記卡、許能江戶籍謄本等資料寄交被告，且被告107年3月8日及107年4月26日書函之內容，亦僅命原告補正關於許能江女兒之親屬關係公證書，且原處分駁回系爭申請之理由載明為「台端迄未補正故許員親屬關係公證書，已逾本機關酌定期限，無法核發其一次撫慰金」，顯見被告業依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第26條之1第4項規定，准予陳化民代理原告申領許能江之一次撫慰金甚明。⒉原告檢具之大陸地區江蘇省句容市公證處（2008）句證民台
字第5號親屬關係公證書（下稱親屬關係公證書），業經財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）以97年9月2日（97）核字第068016號證明完成文書驗證（下稱文書驗證）；而許能江之自書遺囑中亦載明原告許守君、許守金分為其長子、次子，並有許能江與原告全家之合照為證；又據許能江之胞妹許芙蓉之信函所載，許能江之2名女兒即許守蘭、許守珠均早夭，因當時大陸地區尚未建國，故大陸地區戶籍管理部門自始未登錄此2人資料，因而無法出具相關證明，此與句容市公安局華陽派出所（下稱華陽派出所）出具之情況說明（下稱情況說明）記載「未發現許守君、許守金兄弟有其他兄弟姊妹」之內容互核一致。上述事證皆可印證親屬關係公證書所載內容確為真實，原告確為許能江在大陸地區僅存之合法遺族。被告未綜合一切事證審查，逕以許能江戰士授田紀錄卡之記載而駁回系爭申請，難認適法，訴願決定無視被告先前之核定內容，逕以原告未委託合法遺族其中一人代表申請為由駁回訴願，亦違反信賴保護原則。
⒊縱認許守蘭、許守珠至今尚生存，且因原告無法取得其等委
託，而無代表全體大陸地區遺族申領許能江一次撫慰金之權。但原告本身既為許能江居住大陸地區之合法遺族，許能江在臺灣地區又無遺族或法定受益人，其一次撫慰金又僅新臺幣（下同）54萬225元，未逾200萬元，則被告應按原告之應繼分比例合計2分之1計算金額後准予核發，是被告以原告提供之親屬公證書與其檔存資料不符為由，全數未准核發，於法無據。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告之系爭申請，應作成准予發給空軍已故退員許能江一次撫慰金54萬225元之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈大陸地區遺族申領一次撫慰金，於查證階段時，依規定不得
由第三人代為申請，仍應由大陸地區遺族名義申請，經審符合申領資格而無法來臺領取後，始可由在臺親友代為領取。被告於系爭申請查證階段，已多次以書函說明相關規定，惟考量兩岸聯繫不便，故對於大陸地區遺族相關申請案件或補正資料經由在臺親友代為轉寄予被告時，被告皆從寬認定相關資料係以申請人名義申請或補正，並非表示被告同意由第三人為代理人。
⒉退除士官許能江於96年8月26日亡故，原告就其一次撫慰金
之請求權應至101年8月25日止，原告於96年間提出系爭申請時，被告考量原告不諳相關規定，乃以96年11月13日書函告知原告應提供之文件及應由大陸遺族本人申請等情，並未就此駁回系爭申請，其後陳化民多次陳情其應有權代理，而未就申請事項儘速補正資料或善盡查證之能事，被告為避免系爭申請長期處於不確定狀態，影響處分作成之安定性，爰以105年7月6日書函，通知原告於收受後次日起2年內補正申請資料，且原告於107年3月23日、107年5月18日致函被告，皆敘明許能江並無女兒，仍無法於被告從寬給予補正之期限內提出合理正確之資料，被告自無從計算原告之應繼分比例，故被告依法駁回系爭申請，並無違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告以其等為空軍已故退員許能江在大陸地區之遺族，依兩岸人民關係條例第26條之1規定，向原告申請領受許能江之一次撫慰金，是否於法有據？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有許能江之兵籍資料、退伍資料（乙證4、10）、臺灣新竹地方法院檢察署相驗屍體證明書（下稱新竹地檢署相驗屍體證明書，訴願可閱卷第33頁）、系爭申請書（本院卷第365頁）、被告96年11月13日書函（本院卷第494頁）、被告98年6月30日書函（本院卷第475-476頁）、被告105年4月15日書函（乙證12）、被告105年6月28日書函（乙證13）、被告105年7月6日書函（乙證3）、被告107年3月8日書函（原證3）、107年4月26日書函（原證4）、原處分（乙證1）、訴願決定（本院卷第17-23頁）可查，堪信為真。
㈡被告就原告之系爭申請，應作成准予發給空軍已故退員許能江一次撫慰金半數之行政處分：
⒈應適用的法令及說明：
⑴因應海峽兩岸人民交流日益密切，居住中國大陸地區之遺族
或法定受益人之權利，亦應予維護，然鑒於公法上給付與遺產性質不同，應以保障臺灣地區遺族或法定受益人為優先，且鑒於年撫卹金及月撫慰金因驗證困難等諸多技術問題難以克服，又為避免臺灣地區資金大量流入中國大陸，及使權利義務狀態早日確定，兩岸人民關係條例於86年5月14日修正公布增訂第26條之1第1項、第2項規定：「（第1項）軍公教及公營事業機關（構）人員，在任職（服役）期間死亡，或支領月退休（職、伍）給與人員，在支領期間死亡，而在臺灣地區無遺族或法定受益人者，其居住大陸地區之遺族或法定受益人，得於各該支領給付人死亡之日起5年內，經許可進入臺灣地區，以書面向主管機關申請領受公務人員或軍人保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金，不得請領年撫卹金或月撫慰金。逾期未申請領受者，喪失其權利。（第2項）前項保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金總額，不得逾新臺幣200萬元。」是居住大陸地區遺族除上述以無臺灣地區遺族或法定受益人，始取得請領上述公法給付之權利，且其所得請領之金額不得逾2百萬元，並應於5年內行使權利等限制外，應與臺灣地區遺族相同。
⑵行政院依兩岸人民關係條例第95條之4授權訂定之兩岸人民
關係條例施行細則第32條規定：「大陸地區遺族依本條例第26條之1第1項規定申請餘額退伍金或一次撫慰金者，應檢具下列文件：一、餘額退伍金或一次撫慰金申請書。二、死亡人員支（兼）領月退休金證書。三、死亡人員之死亡證明書或其他合法之死亡證明文件。四、死亡人員在臺灣地區無遺族或合法遺囑指定人證明。五、經行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證之大陸地區遺族或合法遺囑指定人身分證明文件（大陸地區居民證或常住人口登記表）及親屬關係證明文件。六、遺囑指定人應繳交死亡人員之遺囑。」第33條第1項規定：「依本條例第26條之1規定得申請領受各項給付之申請人有數人時，應協議委託其中1人代表申請，受託人申請時應繳交委託書。」第39條規定：「有關請領本條例第26條之1所定各項給付之申請書表格及作業規定，由銓敘部、教育部、國防部及其他主管機關另定之。」而國防部依兩岸人民關係條例施行細則第39條規定令頒之「大陸地區遺族或法定受益人請領在臺單身亡故軍人各項給付作業規定」（下稱給付作業規定）第4點規定：「申請查證：㈠軍人保險死亡給付或一次撫卹金：⒈大陸地區遺族或法定受益人向權責機關提出申請或查詢，經審查後通知申領人檢附以下文件：⑴親屬關係公證書……⑵委託公證書……⑶身分證明文件（大陸地區居民證及常住人口登記表等影本）。……㈡餘額退伍金或一次撫慰金：大陸地區遺族向權責機關提出申請或查詢時，除應檢附前款第1目之文件外，另須加附亡故退除官兵死亡證明書、全戶戶籍謄本（含原始及除戶戶籍謄本）……㈢查證注意事項：……⒊申領人檢附之親屬關係公證書，權責機關應調閱存管老歷或兵籍資料審核比對；如有不符，請其重新辦理更正或提供親屬關係相關佐證資料。⒋同一順序遺族或法定受益人有數人時，應協議委託其中1人代表申領。受託之申領人並應繳交經大陸各縣市公證機關公證，及行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證之委託書。……」準此，大陸地區遺族依兩岸人民關係條例第26條之1第1項規定申請一次撫慰金，應檢具經驗證之親屬關係證明文件，係為確認其遺族身分；至於同一順序遺族有數人時，應協議委託其中1人代表申領，無非為確認領受一次撫慰金者乃其大陸地區全體遺族，以維全體遺族權益。上開規定核乃執行母法之細節性、技術性事項規定，合於立法意旨，且未逾越母法之限度，自得適用。
⑶又兩岸人民關係條例第7條規定：「在大陸地區製作之文書
，經行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證者，推定為真正。」及兩岸人民關係條例施行細則第9條規定：「依本條例第7條規定推定為真正之文書，其實質上證據力，由法院或有關主管機關認定。文書內容與待證事實有關，且屬可信者，有實質上證據力。推定為真正之文書，有反證事實證明其為不實者，不適用推定。」可知，所謂「推定為真正」，係指形式上之真正而言，該文書之內容是否足以證明某一待證事實存在，各主管機關對於經海基會驗證之大陸地區公證書，仍應綜合一切事實證據，確實審查其實質內容之真實性與適法性（最高行政法院107年度判字第608號判決參照）。
⒉退除士官許能江於62年7月1日上士6級退伍，服役年資23年8
月，許能江於96年8月26日死亡，死亡時同官階本俸為2萬1,120元，依當時陸海空軍軍官士官服役條例第37條第3項之附表（乙證8）規定，其退伍金基數為49個基數，退伍金金額共計108萬450元〔（本俸2萬1,120元＋主副實物代金930元）×49＝108萬450元〕，而許能江於96年7月至12月支領退休俸金額為11萬2,026元，且自退伍至死亡支領退休俸34餘年，領取金額已逾上開退伍金額，依同條例第36條第1項、陸海空軍軍官士官士兵退伍除役及退除給與發放作業規定（下稱發放作業規定）第18點第3項第1款、第21點第1項第2款規定，其遺族可申領之一次撫慰金仍按其退伍金之半數計發，故其一次撫慰金為54萬225元，未逾200萬元，且許能江在臺灣地區並無遺族或其他法定受益人等情，此為兩造所不爭執，並有許能江之退伍資料（乙證10）、新竹地檢署相驗屍體證明書（訴願可閱卷第33頁）可稽，故許能江居住於大陸地區之遺族，自得依兩岸人民關係條例第26條之1規定，於許能江死亡之日起5年內，經許可進入臺灣地區，以書面向被告申領許能江之一次撫慰金。
⒊原告均係大陸地區人民，以其等為許能江之子，於許能江死
亡之日起5年內之96年10月28日書具申請書，於96年11月9日向被告申領許能江之一次撫慰金（本院卷第365頁），而依原告所提出經海基會文書驗證之親屬關係公證書（訴願可閱卷第42-44頁）記載，許能江在大陸地區之父母及配偶均先於許能江去世，直系血親卑親屬為長子即原告許守君（00年00月生）及原告即次子許守金（00年0月生）。佐以被告所提出許能江之兵籍資料、入出境資料（乙證4、6）及本院依職權所調取許能江之俸金支領憑證（本院卷第268頁）、臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）98年度聲繼字第4號聲明繼承民事卷附許能江之遺囑及許能江與大陸地區長子、次子全家合影照片（該卷第18、20-21頁）顯示，許能江係38年3月1日入營，於77年起曾數度赴大陸地區探親，並與原告全家合影，遺囑上亦提及其長子及次子為原告2人，另依原告提出之許氏宗譜，亦記載許能江有原告2子（本院卷第438、439頁），堪認原告許守君、許守金確分別為許能江從軍前、後出生，均為許能江之子，而為許能江在大陸地區之遺族無誤。
⒋雖依被告所調閱國防部後備司令部（下稱後備司令部）留守
業務署檔存許能江之戰士授田證紀錄卡（乙證5），以及本院依職權向後備司令部所調取許能江於80年間申領戰士授田憑據補償金所繳回國防部於45年6月間核發之戰士授田憑據（本院卷第269頁）所載，許能江尚有2女許守蘭、許守珠，與原告所提出親屬關係公證書之記載內容不符，且經被告先後以96年11月13日、98年6月30日、105年4月15日、105年6月28日、105年7月6日及107年3月8日書函通知補正，再以107年4月26日函請原告許守君於被告107年3月8日書函通知之補正期滿日即107年5月29日前，補正許能江之親屬關係公證書後憑辦。惟原告於107年3月23日回復被告107年3月8日書函之信函（訴願可閱卷第38-39頁），係表示依原告同村人及堂兄弟所述，許能江在大陸地區只有2個兒子，沒有女兒等語，所檢附未經海基會驗證之107年3月20日華陽派出所情況說明（訴願可閱卷第40頁）亦記載：「經檔案查詢及調查走訪，未發現許守君、許守金兄弟有其他兄弟姊妹」等語；原告於107年5月18日回復被告107年4月26日書函之信函（訴願可閱卷第9-10頁），亦表明依許能江之同村親戚及表親所述，許能江在大陸地區只有2個兒子，沒有女兒等語。嗣被告以原告未依限補正關於許能江2女之親屬關係相關佐證資料為由，以原處分否准系爭申請，原告於訴願程序時又以108年3月10日信函（訴願可閱卷第23頁）改稱，據許能江胞妹許芙蓉表示，許能江確生有許守蘭、許守珠2女，但該2人幼年剛會說話時即夭折，因當時大陸地區尚未建國設立戶籍制度，公安機關無該2人之戶籍資料，故無法出具該2人之戶籍證明等語。是原告就其等是否有姊妹許守蘭與許守珠，前後陳述不一，亦未據提出許守蘭與許守珠確實已歿之客觀證據佐證，已難盡信。
⒌至於原告依兩岸人民關係條例第66條規定為繼承許能江遺產
之表示，經新竹地院家事科以98年4月14日新院雲家謙98年度聲繼字第4號通知准予備查，固據本院依職權調取新竹地院98年度聲繼字第4號聲明繼承民事卷查明屬實。惟新竹地院僅係依原告提出之繼承系統表等證明文件為形式上審查相符，即予以備查，並未實質調查許能江是否尚有其他與原告同一順序直系血親卑親屬之繼承人，尚不足以證明許守蘭、許守珠即非許能江居住大陸地區之遺族。
⒍但依前述給付作業規定第4點第3款第3目規定，僅就申領人
檢附之親屬關係公證書與存管老歷或兵籍資料不符部分，規定應辦理更正或提供其他相關佐證，並未區分親屬關係公證書不符處係涉申領人本身為死亡人員大陸地區遺族身分之確認，抑或其他親屬資料之不符，復未載明未能更正或提供其他佐證之法律效果。核就申領人檢附之親屬關係公證書不符其為死亡人員大陸地區遺族部分，因其不合申請資格，固應駁回其申請。惟就已於法定期間備齊文件證明死亡人員在臺無遺族或法定受益人，而為該死亡人員大陸地區遺族之申領人，雖其檢附之親屬關係公證書中有關其他親屬資料與權責機關所調閱檔存資料審核比對有所不符，倘得確定其他大陸地區遺族範圍及順序，且不影響死亡人員其他大陸地區遺族權益之情形，考量兩岸人民關係條例暨其施行細則、上述作業規定並未排除此已符兩岸人民關係條例第26條之1第1項規定要件者，享有申請餘額退伍金或一次撫慰金之權益；惟就其無法取得其他大陸地區遺族委託代表申請餘額退伍金或一次撫慰金權益部分，參酌國防部本於權責所訂之發放作業規定第21條規定，臺灣地區遺族申領一次撫慰金或餘額退伍金等公法上給付時，原則上亦由全體遺族協議推由一人具領，如同一順序遺族無法協議推由一人具領，係得依個別應繼分金額計算之規定（乙證9），則有上述情狀之死亡人員大陸地區遺族，應得比照辦理，始符維護該死亡人員大陸地區遺族之立法初衷（最高行政法院101年度判字第922號判決參照）。
⒎民法第1138條規定：「遺產繼承人，除配偶外，依左列順序
定之：一、直系血親卑親屬。二、父母。三、兄弟姊妹。四、祖父母。」第1141條規定：「同一順序之繼承人有數人時，按人數平均繼承。但法律另有規定者，不在此限。」依原告所提經海基會文書驗證之親屬關係公證書記載，許能江之配偶已先於許能江去世，原告均為許能江之直系血親卑親屬；至於許能江之女許守蘭及許守珠是否先於許能江過世，則尚有未明，已如前述。然原告所提出之系爭申請，雖不足以證明其係受「全體遺族」委託代表申請領受許能江之一次撫慰金，惟原告均為許能江居住大陸地區之遺族，為被告所不爭執（本院卷第385頁），並有經海基會文書驗證之親屬關係公證書為證，故得請領許能江一次撫慰金之許能江大陸地區遺族，依查得之既有資料並按民法第1138條及第1141條規定，至多僅有許能江之直系血親卑親屬2子即原告2人與2女即許守蘭及許守珠2人，共計4人，故原告之應繼分可得特定合計為2分之1，是並無被告所稱無從確知原告應繼分比例之情事。故原告雖不能證明受許能江合法之其他遺族（即姊妹許守蘭及許守珠2人）委託，而有代表全體大陸地區遺族申領之權，但原告本身既為許能江居住大陸地區之合法遺族，許能江在臺灣地區又無遺族或法定受益人，且其一次撫慰金未逾200萬元，亦如前述。是原告於許能江死亡後5年內，以書面向被告申請領受，已符合兩岸人民關係條例第26條之1第1項規定，其等依法取得請領許能江一次撫慰金之權利，應予保障，自不因其等未能代表其他遺族共同請領而遭剝奪。從而，被告就原告之系爭申請，應就民法第1138條、第1141條所定直系血親卑親屬應繼分比例範圍內即許能江一次撫慰金之半數發給。
㈢綜上所述，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於否准發給原
告許能江一次撫慰金之半數部分，並命被告應作成按該比例發給許能江一次撫慰金之行政處分部分，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於此部分均撤銷，並依行政訴訟法第200條第3款規定，判決如主文第2項所示；至原告逾上開範圍之請求部分，則屬無據，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 陳 雪 玉法 官 孫 萍 萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
書記官 李虹儒