臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1156號109年3月26日辯論終結原 告 蔣台亮被 告 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 馮世寬（主任委員）訴訟代理人 黃羨雯上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服行政院中華民國108年5月2日院臺訴字第1080173406號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准提供原告閱覽、抄錄及複製如附表編號一、二所示文件部分均撤銷。
被告就原告民國107年11月19日之申請案，應作成准予提供原告閱覽、抄錄及複製如附表編號一、二所示文件之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人先後於民國108年7月26日、同年8月5日變更為李文忠、馮世寬，並分別具狀聲明承受訴訟（見本院卷第95、
263、265、267、269頁），應予准許。
二、提起行政訴訟，依行政訴訟法第7條規定，得合併提起損害賠償之訴。本件原告原僅訴請撤銷訴願決定及原處分否准其申請部分，並請求被告作成提供該否准部分政府資訊之處分，嗣為訴之追加，合併提起損害賠償之訴，核與前揭規定相合，應予准許。是被告抗辯原告所為訴之追加為不合法，並不可採。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告於104年6月1日向被告所屬新北市榮民服務處（下稱新北市榮服處）申請全部供給制安置就養（下稱系爭榮民就養案），新北市榮服處以原告具有國軍退除役官兵就養安置辦法第6條第4款規定不予安置就養之情形，於同年7月20日以新北處字第1040009400號函駁回其申請，原告不服，提起訴願，經被告以同年10月14日輔法字第1040084752號訴願決定（下稱104年10月14日訴願決定）駁回後，訴經本院以被告訴願審議委員會委員未自行迴避，以104年度訴字第1893號判決將被告104年10月14日訴願決定撤銷。案經被告訴願審議委員會重行審議，於105年8月29日以輔法字第1050069223號訴願決定（下稱105年8月29日訴願決定）駁回後，循序訴經本院105年度訴字第1468號及最高行政法院107年度判字第87號判決駁回其訴及上訴。嗣原告於107年8月28日以其為提起行政訴訟再審及請監察院調查違法失職為由，向被告申請提供104年10月14日訴願決定及105年8月29日訴願決定之處理、訴願審議會議紀錄、議程、決議內容、出席委員名單、答辯書、請業管單位提供審酌意見、簽稿會核單等，經被告於107年9月10日以輔法字第1070075078號函復原告，以原告申請新北市榮服處答辯書、訴願審議委員會會議議程（程序表）、訴願決定書（已列載出席訴願委員），均已影印供參；至原告申請業管單位簽稿會核單、訴願審議會議紀錄，屬政府機關作成意思決定前內部單位之擬稿及準備作業資料，依檔案法第18條第6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項規定，不予提供。原告復於同年11月19日向被告申請閱覽104年10月14日訴願決定及105年8月29日訴願決定案卷，經被告於107年11月29日以輔法字第1070096282號函（下稱原處分）復原告，以上開訴願決定案卷資料，其中屬於該會作成訴願意思決定前之內部單位擬稿及準備作業資料，具有檔案法第18條第6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項規定限制申請情形，不予提供閱覽；至其餘部分，影附新北市榮服處原處分書、答辯書、訴願人訴願書及該會訴願決定書等相關資料供參，原告就原處分否准其申請部分不服，提起訴願，經行政院於108年5月2日以院臺訴字第1080173406號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告為瞭解被告作成訴願決定時，有無依法行政，俾依行政
程序法第128條規定申請系爭榮民就養案之行政程序重開，以維護原告之主張及法律上權益，乃依檔案法第17條規定，以108年11月19日申請書，向被告申請閱覽、抄錄及複製104年10月14日訴願決定及105年8月29日訴願決定案卷。惟被告僅提供前與原告進行系爭榮民就養案行政訴訟時完全相同之資料，就如附表所示文件（下合稱系爭文件）部分，以具有檔案法第18條第6款、第7款、政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之情形為由，不提供原告閱覽、抄錄及複製。然系爭文件為被告受理原告申請系爭榮民就養案之相關審核資料，被告訴願審議委員會之委員，亦係以該審核資料之基礎事實審議，並作成訴願決定，系爭文件縱屬被告相關內部單位擬稿及準備作業資料，然亦屬原告之個人檔案，原告自可依法申請閱覽、抄錄及複製，不生被告所稱會引起外界誤解或衍生爭議與困擾之問題。
⒉原告因被告不予提供系爭文件，為循序提起行政救濟，以維
自身法律上權益，因而支出法律諮詢費新臺幣（下同）8,500元、影印費380元、交通費5,370元，並因訴訟壓力導致失眠、焦慮加劇，服藥劑量增加，影響身心健康，受有非財產上損害4萬元，共計5萬4,250元，凡此均屬原告因被告拒絕提供系爭文件所生之損害，被告自應負損害賠償責任。
㈡聲明：⒈訴願決定及原處分關於否准提供原告閱覽、抄錄及
複製系爭文件部分均撤銷。⒉被告就原告107年11月19日之申請案，應作成准予原告閱覽、抄錄及複製系爭文件之行政處分。⒊被告應給付原告5萬4,250元及自追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告於105年9月6日以行政訴訟為由，向被告申請提供105年
8月29日訴願決定案卷，惟究其爭執事由，係認104年10月14日訴願決定與105年8月29日訴願決定之駁回理由相同，而質疑被告訴願審議委員會是否確有重新審議。然原告所申請應用之檔案，其中會議紀錄、簽稿會核單、簽呈及審議資料等，均為被告作成訴願決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，非屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，如公開或提供，易引起外界之誤解，衍生爭議與困擾。縱於訴願決定作成後，將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾，被告依訴願法第51條第2款、檔案法第18條第6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項等規定，原不應提供，惟考量上揭資料已足證104年10月14日訴願決定中，應迴避之訴願審議委員業於105年8月29日訴願決定審議中迴避，原告疑慮事項得以平息，且有預防訟爭之可能，故除系爭文件外，其餘均遮蔽承辦人員職章後提供。原告既已取得上開資料，復又於107年8月28日、同年11月19日一再向被告申請閱覽104年10月14日訴願決定及105年8月29日訴願決定案卷，已無申請應用檔案實益，且原告於107年11月19日之申請案，並未說明系爭文件公開與否與公益有何關聯，是被告依訴願法第51條第2款、第3款、檔案法第18條第6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項等規定，否准其系爭文件提供之申請，自屬於法有據。
⒉惟經被告於本件言詞辯論終結前，再行參照法務部105年10
月5日法律字第10503515120號函，再次衡量判斷「公開內部單位之擬稿或其他準備作業所欲增進之公共利益」與「不公開內部單位之擬稿或其他準備作業所欲保障決策過程中之參與人員能暢所欲言，無所瞻顧，避免干擾最後決定之作成」後，公開附表編號一、二所示文件，所欲減省行政與訴訟資源，及促進紛爭解決一次性公共利益，顯大於提供相關資訊所侵害之決策過程中參與人員言論表達之法益，故依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書、第2項規定，同意提供。
⒊至於原告請求損害賠償部分，並未提供各項請求金額單據明
細以實其說，亦未具體說明其因果關係，是原告此部分主張，顯屬無據。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、經與兩造確認的本件爭點：㈠系爭文件有無訴願法第51條第2款、第3款、檔案法第18條第
6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款本文規定，應不予提供原告閱覽、抄錄及複製之情形？㈡原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償5萬4,250
元及其法定遲延利息，是否有理由？
五、本院的判斷：㈠前開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有104年7
月20日函（乙證1）、104年10月14日訴願決定（乙證2）、本院104年度訴字第1893號判決（乙證3）、105年8月29日訴願決定（乙證4）、本院105年度訴字第1468號判決（乙證5）、最高行政法院107年度判字第87號判決（乙證6）、原告107年8月28日申請書（乙證7）、107年9月10日函（乙證8）、原告107年11月19日申請書（乙證9）、原處分（乙證10）、訴願決定（乙證11）可查，堪信為真。
㈡系爭文件中，被告僅就如附表編號一、二所示之文件應提供原告閱覽、抄錄及複製：
⒈為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案
功能，於88年12月15日制定檔案法（91年1月1日施行）。該法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」第18條第6款、第7款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」及同法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」又為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行之政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第18條第1項第1款、第3款及第2項規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」⒉綜觀上揭各規定可知，檔案法、政府資訊公開法之立法宗旨
，均在促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。而政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣；亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。惟觀諸政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成；復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政府資訊公開法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政府資訊公開法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，即應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。
⒊訴願法第51條第2款、第3款規定：「左列文書，受理訴願機
關應拒絕前二條之請求：……二、訴願決定之準備或審議文件。三、為第三人正當權益有保密之必要者。」其立法理由係：「為免影響訴願程序之正常運作及侵犯他人隱私或祕密，……。」另考諸前述政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款規定之立法理由，乃係基於資訊公開之範圍不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，以及政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。
⒋系爭文件中，如附表編號一、二所示文件部分：
⑴按「當事人於言詞辯論時為訴訟標的之捨棄或認諾者，以該
當事人具有處分權及不涉及公益者為限，行政法院得本於其捨棄或認諾為該當事人敗訴之判決。」行政訴訟法第202條定有明文。
⑵如附表編號一、二所示文件，其外觀上雖屬訴願決定之準備
文件，部分並涉及第三人之訴願審議案件，而符合前揭訴願法第51條第2款、第3款、檔案法第18條第6款、第7款、政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款本文之規定。然細觀如附表編號一所示文件內容，僅為通知訴願審議委員會委員及列席者關於系爭榮民就養案等訴願審議案件之開會事由、時間、地點、主持人、聯絡人及電話等事項；如附表編號二所示文件內容，亦僅記載該次會議訴願審議案件之案由、時間、地點、主席、出席人員、列席單位、會議結論及附帶決議，均不涉及被告訴願審議委員會委員作成訴願決定前，個別委員之發言或意見，自不屬訴願法第51條第2款、第3款、檔案法第18條第6款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款本文規定所欲限制公開之資訊，被告並於本件言詞辯論終結前，具狀表明同意提供該等文件予原告閱覽、抄錄及複製（本院卷第444-445頁），而為訴訟標的之部分認諾。由於被告就該等文件之提供閱覽、抄錄及複製與否具有處分權，且該部分認諾亦符合前述規定之規範意旨，而與公益無違，本院自得就此部分本於被告之認諾而為其敗訴之判決。
⒌系爭文件中，如附表編號三、四所示文件部分：
如附表編號三、四所示文件，依序為出席被告訴願審議委員會104年第7次、105年第4次訴願審議會議之個別委員，就系爭榮民就養案所出具之審議意見，其性質屬訴願決定之審議文件，並涉及被告訴願審議會委員作成訴願決定前之思辯過程，為確保訴願決定之作成不受干擾，不同意見者得暢所欲言，且事後不受攻訐，縱訴願決定已作成，並終結相關程序，然如予提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，將導致被告訴願審議委員會委員未來於訴願案件審議過程中，不願無所瞻顧充分表達意見，對於被告訴願審議委員會嗣後妥適為訴願決定之形成將造成妨害，並影響訴願程序之正常運作，故依訴願法第51條第2款、檔案法第18條第6款、第7款、政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款本文之規定，應屬豁免公開之資訊，又核無基於公益而應予公開之必要，故被告依上開規定，否准提供該等文件予原告閱覽、抄錄及複製，自屬於法有據。
㈢原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償5萬4,250元及其法定遲延利息，為無理由：
承上所述，原告請求閱覽、抄錄及複製如附表編號一、二所示文件部分為有理由，原告雖據此依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償其因被告不予提供上開文件，為循序提起行政救濟，而支出之法律諮詢費8,500元、影印費380元、交通費5,370元及非財產上損害4萬元，共計5萬4,250元。然原告就其主張支出法律諮詢費、影印費、交通費部分，並未舉證以實其說；其就身心健康受影響部分，雖提出臺北榮民總醫院藥袋影本為證，然至多僅能證明其因失眠、焦慮而服藥，但不足以證明造成其失眠、焦慮之原因，即係因被告否准提供如附表編號一、二所示文件所致。是原告此部分主張，為無理由，應予駁回。
㈣綜上所述，原告聲明訴請撤銷訴願決定及原處分關於被告認
諾准予提供原告閱覽、抄錄及複製如附表編號一、二所示文件部分，並請求作成准予提供原告閱覽抄錄及複製此部分資訊之行政處分，為有理由，應予准許。至於如附表編號三、四所示文件部分，因符合訴願法第51條第2款、第3款、檔案法第18條第6款、第7款、政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款本文之規定，而應豁免公開，原處分否准原告申請閱覽、抄錄及複製此部分應豁免提供之資訊，核無違誤，訴願決定就此部分遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷此部分原處分及該訴願決定，並請求作成准予提供原告閱覽抄錄及複製此部分資訊之行政處分，為無理由，應予駁回。又原告請求損害賠償部分，因未舉證證明其確受損害及其間之因果關係，故無理由，亦應駁回之。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予敘明。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 梁哲瑋法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 李虹儒