臺北高等行政法院判決
108年度訴字第117號110年1月28日辯論終結原 告 ○○○被 告 新北市新店區公所代 表 人 朱思戎訴訟代理人 鄭婷尹
古文宏被 告 新北市新店地政事務所代 表 人 廖俊隆訴訟代理人 林怡葶
董苓永邱莉綺上列當事人間祭祀公業事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告新北市新店區公所（下稱新店區公所）之代表人由林煌源變更為朱思戎；被告新北市新店地政事務所（下稱新店地政）代表人由黃美娟變更為廖俊隆，茲據其等先後聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、原告表示其母親○○○○，於民國78年8月12日向第三人張明章購買新北市○○區○○段○○○段000○0○號（重測後地號為梅花湖段366地號）土地，買賣條件包括買方可以無條件使用同小段○○○-○、○○○-○地號（重測後地號分別為梅花湖段○○、○○○地號）土地。82年間，原告開始居住在坐落○○○-○地號土地上，門牌號碼為改制前臺北縣○○市○○路○段○○○號之建物，入口設置大門、道路、擋土牆、周圍圍牆，並養護花圃、植栽及種菜。同小段○○○-○、○○○-○、○○○-○地號（重測後地號依序為梅花湖段○○、○○、○○地號，下稱系爭3筆土地）位於大門圍牆內，均由原告占有使用，而同小段○○○-○、○○○-○地號土地也是在大門圍牆內。91年1月8日，第三人林盛傳表明讓渡系爭3筆土地予原告，雙方簽訂土地永久使用權讓渡契約書，約定日後土地可辦理過戶時，賣方應配合辦理。是以，原告自82年和平公然占有系爭3筆土地迄今。
㈡、原告復認為，依臺灣光復後土地總登記簿，系爭3筆土地登記為「五十六份」所有，身分不明且未登記住址，有地籍清理條例第32條、同條例施行細則第26條規定土地總登記時登記名義人住址不全或不符之情形，屬地籍清理清查辦法第3條第10款土地，依地籍清理條例第11條應由主管機關代為標售，而代為標售時，其係依地籍清理條例第12條第1項第4款該條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續占有土地之優先購買權人。或者，於依祭祀公業條例第51條由主管機關代為標售土地時，其係同條例第52條第1項第4款規定「條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為土地之占有人」之優先購買權人。被告錯誤認定「五十六份」係祭祀公業，以系爭3筆土地屬於祭祀公業所有而為相關之處分，影響原告前述優先購買權之權益，其即具確認利益。在本件起訴前，原告曾委託律師以107年12月24日函向被告請求確認被告新店區公所就系爭3筆土地，以98年6月18日北縣店民字第0980030360號公告（下稱98年6月18日公告）屬祭祀公業清查處理原則第2點第2款之土地，以及後續之相關處分均為無效；請求確認被告新店地政就系爭3筆土地依被告新店區公所98年6月18日公告所為之登記，以及後續之相關處分均為無效，均未被允許，為此提起本件確認行政處分無效訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、依臺灣光復後土地總登記簿，系爭3筆土地登記為身分不明之「五十六份」所有，統一編號為00000000，管理者有劉、林、王、唐、李及張等不同姓氏計13人，管理者統一編號分別為000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000、000000000，呈連續性之不合常情，且未記載地址。又認定為祭祀公業之土地，須具為祭祀祖先設立、享祀人、設立或派下人、獨立財產等要件，所以當土地所有人不具祭祀公業要件時，即非已存在之祭祀公業。系爭3筆土地登記的所有權人「五十六份」，不具備祭祀公業要件，並非祭祀公業，該等土地自非屬祭祀公業所有，被告新店區公所98年6月18日公告，將系爭3筆土地列為祭祀公業，後續並多次核發「祭祀公業五十六份」之派下全員證明書，欠缺事務權限，有重大明顯瑕疵，各次行政處分均屬無效。被告新店地政依被告新店區公所98年6月18日公告之登記，違反法律保留原則，欠缺事務權限，其歷次所為行政處分，均屬無效。
㈡、系爭3筆土地，於日據時期登載「祭祀公業五十六份」，與光復後土地總登記記載「五十六份」，二者權利主體顯然不同，有違同一性，不得辦更名登記。依日據時期明治38年即西元1905年已公布施行之臺灣土地登記規則第1條，相關土地登記事項應登載於光復後土地登記薄，而非日據時期土地台帳，應以土地總登記簿為準。系爭3筆土地之土地總登記之所有人既為五十六份，而非祭祀公業五十六份，自不能認五十六份為祭祀公業。被告新店地政只憑被告新店區公所備查函，即行補發書狀、變更管理人登記及統一編號更正，屬重大明顯之行政瑕疵。又申報人劉文祥之祖先劉祖堆，僅為五十六份13名管理者之一，不是原設立人，檢附之推舉書名單，是劉祖堆後代成員，不是派下現員，未見申報人祖先牌位及祭祀祖先相關活動相片。且五十六份之管理者達13名，多為異姓組合，可見無共同祖先之祭祀事實，不具認定為祭祀公業之事實，不可援引祭祀公業第56條第1項規定辦理祭祀公業之申報及登記。被告新店區公所明知五十六份並非祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，卻仍違法公告五十六份為祭祀公業，實屬重大明顯瑕疵，已構成行政程序法第111條第5、6、7款之無效情形。被告2人將系爭3筆土地，註記為祭祀公業土地，規避政府代為標售程序，圖利劉文祥等人獲得土地潛在利益，所為違背公序良俗。
㈢、關於五十六份，民事上有多件祭祀公業訴訟，原告與五十六份無關，無法參與祭祀公業的民事訴訟，也有刑事案件，有些承辦人員的刑事案件已判決。另依臺灣高等法院107年度重上更一字第111號民事判決、最高法院109年台上字第2734號民事裁定，確認五十六份並非祭祀公業。系爭3筆土地，屬地籍清理條例應由主管機關代為標售之土地，被告新店區公所核發五十六份派下全員證明書，認定五十六份為祭祀公業之相關處分，已影響原告之優先承買權利，顯具確認利益。又劉文祥等人以訴訟詐欺方式取得派下權確定民事判決，被告新店區公所依該判決出具派下全員證明書，囑託被告新店地政補發土地所有權狀及後續相關登記處分，顯屬重大明顯瑕疵等語，並聲明求為判決如附表所示。
四、被告則略以：
㈠、被告新店區公所部分：
⑴、系爭3筆土地所有權人為五十六份，屬祭祀公業以外名義登
記之不動產，經申報人劉文祥99年7月14日出具已知過半數派下現員願意以祭祀公業案件辦理之同意書及申請書，並依規定提出祖先牌位、祭祀祖先相關活動照片及書面文件資料提出申報，經審認具祭祀公業性質，以99年8月10日北縣店民字第0990039839號公告，公告徵求異議期間，計劉秀良等25人提出異議，異議人劉萬等17人向法院提起確認之訴，經100年5月5日、101年3月28日臺灣臺北地方法院民事判決確認，原土地登記簿謄本所載之管理人唐秋池、張暖、劉獻臣、林木山、王詣計5人之後代繼承人共17人派下權存在，被告新店區公所依上開判決以101年6月19日新北店民字第1012083521號函核發派下全員證明書。被告新店區公所依祭祀公業條例第56條規定受理申報，並依同條例第10條第1項前段規定進行書面審查，於依規定辦理公告徵求異議後核發派下全員證明，秉持依法審慎查核態度，並未違法，亦無重大明顯瑕疵等無效事由。
⑵、系爭3筆土地所有權人係五十份，原告表示其自第三人林盛
傳受讓取得該等土地使用權，其繼受林盛傳之非法占用，無合法使用權源，無確認利益。另部分原告訴請確認無效之標的，並非行政處分等語，為此聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡、被告新店地政部分：
⑴、系爭3筆土地中，○○○-○地號在日據時期土地登記簿之登
記名義人為「祭祀公業五十六份」，管理人劉文通、劉先進、劉得旺、王花、王順元、張秋桂、唐秋池、林木山、張鄧、王德福、林寬永、劉祖堆及李氏滿涼等13人，○○○-○地號雖查無日據時期土地登記簿，惟依○○○-○地號臺帳記載之沿革，○○○-○地號於昭和8年11月25日分割出○○○-○及其他地號，故○○○-○地號臺帳所載權利者氏名及管理者皆與○○○-○地號相同。另○○○-○地號在日據時期土地登記簿之登記名義人為「祭祀公業五十六份」，管理人為劉文通、劉獻臣、林寬永、劉伙生、王花、王詣、張安、張暖、唐秋池、林木山、王德福、劉祖堆、李氏滿涼等13人。再查系爭3筆土地之光復初期登記簿所載登記名義人皆為「五十六份」、管理者劉文通等13人，系爭土地依現地籍資料庫登記名義人雖僅登載「五十六份」，惟依日據時期土地登記簿所載，係以「祭祀公業五十六」為業主名稱，並有管理人之記載。被告新店地政依祭祀公業土地清查處理原則第2點第2款及第5點第2、3款規定，以電腦搜尋、查閱日據時期及光復後土地登記簿、土地台帳等相關文件，初步清查系爭3筆土地於日據時期土地登記簿即以登記名義人「祭祀公業五十六份」登載，且光復後土地登記簿所載管理人與日據時期登記資料相符，於完成清查作業後，將系爭3筆土地列冊函送被告新店區公所，原告實為不諳土地登記資料及法令而有誤解。至原告質疑土地管理者統一編號呈連續性編碼乙節，係因各管理者於日據時期及光復初期尚未有身分證統一編號，為實施地籍資料電腦化作業後，由電腦自動配賦流水編號，並非真正的統一編號。
⑵、又依內政部97年11月24日內授中民字第0970732938號函，祭
祀公業土地及建物之清理，亦屬地籍清理之範疇，為與地籍清理條例作業一致及有效列管祭祀公業土地及建物，依限完成祭祀公業清理工作，並便利登記機關日後辨識是否為公告清理之土地及建物，各鄉鎮、市、區公所依祭祀公業條例第7條規定辦理公告時，應同時通知登記機關於登記簿所有權部或他項權利部之其他登記事項欄註記。是被告新店地政依被告新店區公所98年6月18日公告所為之98年新登字第95380號案之註記登記，並無不當。之後，「五十六份」經劉文祥前於101年辦理祭祀公業申報，被告新店區公所以101年6月19日新北店民字第1012083521號函核發派下全員證明書，被告新店地政依該區公所101年7月10日新北店民字第1012087427號函、102年5月31日新北店民字第1022083314號函及106年6月14日新北店民字0000000000號函等備查文件，受理祭祀公業五十六份之管理者變更登記申請案，案經審查無誤，分別以101年新登字第102240號、102年新登字第78100號及106年新登字第73470號案辦竣管理者變更登記，所為之登記，亦屬有據。此外，系爭3筆土地，不論依地籍清理條例或祭祀公業條例代為標售，主管機關皆為新北市政府，並非被告新店地政之權責等語。為此聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、按行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」所稱有即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去，此一要件之作用，一方面係對提起確認訴訟有所限制，防此當事人濫訴；另方面作為權利保護要件之一種。是以，原告對於法院之確認判決，不僅須有法律上利益，且時間上有即受判決之利益，即確認利益必須於判決作成的時間點上存在。又因確認行政處分無效的訴訟對象，為無效之行政處分，所以提起之訴訟，必須客觀上有行政處分存在，自屬當然。
㈡、再者，地籍清理之目的，是為健全地籍管理，透過法定清理程序，釐清土地權利內容及權屬。當透過清查地籍、公告，並敦促土地權利人於法定期間申報或申請登記，而權屬不明情形仍繼續存在時，除公共設施用地外，由主管機關代為標售，係為澈底清理地籍，而不是為了剝奪土地權利人之財產權益。又為儘速清理祭祀公業，祭祀公業條例第7條規定：「直轄市、縣市地政機關應自本條例施行之日起1年內清查祭祀公業土地並造冊，送公所公告90日，並通知尚未申報之祭祀公業，應自公告之日起3年內辦理申報。」第51條第1項並規定：「祭祀公業土地於第7條規定公告之日屆滿3年，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣市主管機關代為標售：期滿3年無人申報。經申報被駁回，屆期未提起訴願或訴請法院裁判。經訴願決定或法院裁判駁回確定。」該條之立法理由已明揭「代為標售之祭祀公業土地，大部分係登記主體不明、產權認定不易之情形，難以找到真正權利人，無法藉由司法途徑解決。代為標售規定，性質上係藉非常手段，解決長久以來地籍管理問題，若祭祀公業可檢具證明文件申報或申請登記，即可依祭祀公業條例規定辦理豋記，不必以公權力介入而代為標售」意旨。可知，不論是地籍清理條例權屬不明土地之代為標售，或是祭祀公業條例清理祭祀公業土地之代為標售，都是基於地籍管理之公益目的，就占有該等土地達一定期間之占有人而言，難認有何請求主管機關進行代為標售之公法上請求權，且該占有人於主管機關日後實際代為標售之時，是否具備仍繼續占有土地之要件，尚未可知。主管機關就該等土地是否權屬不明或屬祭祀公業土地之清查、認定及祭祀公業申報案之備查、派下全員證明書之核發，繼以所為後續相關之行政行為，涉及該等土地所有權人、管理人之確認，對於非該等土地所有權人之占有人，難認有何損及其權利或法律利益之可言。
㈢、系爭重測後地號為梅花湖段○○、○○、○○之3筆土地，登記之所有權人均為五十六份，面積依序係4846.45平方公尺、2001.70平方公尺、15015.83平方公尺（計21863.98平方公尺，即約6613.85坪），有該等土地登記謄本附於本院卷一第37-41頁為憑，復為原告所不爭執，此部分事實堪信為真。因此，即使原告所稱其於91年1月8日向非系爭3筆土地所有權人之第三人○○○，以新臺幣150萬元，購買範圍為「面積計約1500坪之系爭3筆土地、面積約50坪之屈尺小段○○○-○地號土地，及屈尺小段○○○-○○地號寬約1公尺之登山步道」之永久使用權（見本院卷二第77-80頁土地永久使用權讓渡契約書）、自82年占用系爭3筆土地等情節為真。然依本件全卷資料所示，關於下列被告2人之行政行為（即如附表聲明第一、二、三項），或為被告新店區公所本於其祭祀公業主管機關地位進行祭祀公業土地之清理程序，續依規定辦理公告，並就祭祀公業之申報、派下員及管理人之變動、規約為備查；或為便利登記機關辨識或地籍清理作業一致，依被告新店區公所公告，於登記簿所為之註記、民事事件已起訴證明之註記、土地所有權狀之補給及換發、土地管理者之登記、土地分割及標示變更登記，均無涉原告所主張其向非系爭3筆土地所有權人約定受讓取得使用權之無權占有人地位，核未損及其權利或法律利益，原告以之為標的，訴請確認無效，依上開說明，並無即受確認判決之法律上利益。爰分別說明之。
⑴、關於被告新店區公所部分：
①、為清理祭祀公業土地，認為系爭3筆土地屬祭祀公業土地清
查處理規則第2點第2款之土地，依祭祀公業條例第6、7、56條規定，以98年6月18日公告清理之各筆土地，並通知3年內辦理申報。嗣就劉文祥提出99年7月29日申請書辦理申報並申請核發五十六份派下全員證明書，以99年8月10日北縣店民字第0990039839號公告徵求異議，復以99年9月20日北縣店民字第0990047095號重行公告徵求異議，繼准許劉文祥申報辦理五十六份申報案，以101年6月19日新北店民字第1012083521號函核發派下全員證明書（包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊）。
②、關於五十六份派下員之變動，⒈針對劉宗燦等5人申請拋棄
派下權，以101年7月19日新北店民字第10120889441號函公告徵求異議，復依祭祀公業條例第18條規定辦理，以101年9月4日新北店民字第1012097166號函同意備查；⒉針對申辦補增張增慶等20人補列派下員案，以102年9月9日新北店民字第1022096460號函通知符合規定，並就該案五十六份之變動部分派下員名冊、變動部分派下員系統表、變動後派下現員名冊及變動後派下全員系統表等文件，以102年9月9日新北店民字第10220964601號公告徵求異議。復以102年10月21日新北店民字第1022107281號函同意備查。⒊針對派下員唐文良等2人死亡繼承變動案，以104年1月13日新北店民字第1042061021號函通知符合規定，復以104年3月4日新北店民字第1042069385號函同意備查，並檢發五十六份變動後派下現員名冊及變動後派下全員系統表。⒋針對派下員張子良等5人死亡繼承變動案，以105年8月23日新北店民字第1052099515號函同意備查，並檢發五十六份變動後派下現員名冊及變動後派下全員系統表。
③、針對五十六份管理人劉豐榮申報五十六份管理暨組織規約備
查，以104年4月17日新北店民字第1042074983號函通知符合規定，准予備查。針對五十六份推選張仁鴻為新任管理人案，以106年6月14日新北店民字第1062087817號函通知符合規定，准予備查。
⑵、關於被告新店地政部分：
①依被告新店區公所98年6月18日公告，於系爭3筆土地登記簿所為該等土地屬祭祀公業清查處理規則第2點第2款土地之註記；②就五十六份管理人張文奇101年7月10日申請管理人變更之管理人變更登記，101年7月19日申請補發系爭3筆土地所有權狀之書狀補給；③就五十六份管理人劉豐榮102年5月31日申請管理人變更之管理人變更登記；④102年8月6日，依第三人彭忠山持102年8月6日臺灣臺北地方法院102年8月6日民事事件已起訴證明書所為申請，在系爭3筆土地登記簿其他登記事項欄為起訴證明之註記；⑤就五十六份管理人劉豐榮105年6月20日申請土地所有權狀之書狀換給；⑥就五十六份管理人劉豐榮對系爭3筆土地中，重測後之梅花湖段85地號土地申請分割，所為分割及標示變更登記；⑦就五十六份管理人張仁鴻106年6月14日申請管理人變更之管理人變更登記。
㈣、況且，行政處分是行政機關在行政法上為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為單方公權力措施。土地登記制度是對土地所有權、使用權和其他權利，進行正式的編檔和紀錄的一種制度，目的在於保障權利，為土地各項權利標的之轉讓、使用、繼承和其他處分等行為，提供可靠的資料基礎，不是土地登記簿的每一種登記事項，都會因登記而發生設權或變更效果，土地登記事項，可能是生效要件，也可能是處分或對抗要件，效力迥然不同，也可能只是純粹事實的登記。另祭祀公業管理人選任係屬團體自治事項，行政權原則上不介入。是管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨。因此，新任管理人申請備查當僅係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分，有最高行政法院105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參。查如附表聲明所示之行政行為，關於被告新店區公所部分，上述104年4月17日新北店民字第1042074983號函對五十六份管理暨組織規約之備查、106年6月14日新北店民字第1062087817號函管理人張仁鴻之備查（即附表聲明），因無法律效果，參之前開揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨，均非行政處分；關於被告新店地政部分，上述依101年7月19日申請之所有權狀補發及依105年6月20日申請之所有權狀換給（即附表聲明㈡㈤㈨），都只是事實行為，另被告新店地政依被告新店區公所98年6月18日公告在系爭3筆土地登記簿所為屬清查之祭祀公業土地之註記、102年8月6日所為民事事件已起訴之註記（即附表聲明㈠㈧），亦均未因此設定法律效果，均非行政處分。此等非行政處分部分，原告以之為標的訴請確認無效，更於法未合。
㈤、綜上，原告對被告2人之如附表聲明第1-3項所示行政行為，核無即受確認判決之法律上利益，且如上開㈣所述之行政行為，亦非屬行政處分，已如前述。原告以之為標的，訴請確認無效，當無理由，其訴應予駁回。
六、本案事證明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁；原告聲請調取臺灣臺北地方法院100年度重訴字第11號劉萬等人與劉文祥等人間確認派下權存在之民事事件全卷、100年度重訴字第523號劉長吉等人與劉文祥等人間確認派下權存在之民事事件全卷，核無法影響本件判決結論，無調查之必要，併予指明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 11 日
書記官 黃明和