臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1187號108年11月21日辯論終結原 告 蔡重慶被 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）訴訟代理人 林志宏 律師複 代理人 楊翕翱 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國108年5月9日院臺訴字第1080173190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告以其於民國67年5月12日頂讓自國軍老舊眷村原眷戶楊書發（下稱楊員）原受核配，位於改制前臺南縣仁德鄉（現改制為臺南市仁德區，以下均以改制後之行政區劃稱之）二空新村（下稱二空新村），門牌號碼坐落臺南市○○區○○里000號之眷舍（下稱系爭眷舍），未辦理眷舍權利轉讓手續，主張為國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條所稱之違占戶，於103年12月13日，出具戶籍謄本、門牌證明、切結書，及楊員將系爭眷舍權利讓與原告之讓渡書等資料，向眷舍原列管單位前空軍第四四三戰術戰鬥機聯隊（嗣於106年12月1日更名為空軍第一戰術戰鬥機聯隊，下稱第一聯隊），依眷改條例上開規定及眷改條例施行細則第22條第4項等規定，申辦列為系爭眷戶違占戶存證資料之補件，經國防部空軍司令部（95年2月15日改制前為國防部空軍總司令部，下稱空軍總部）呈報被告，被告於104年8月24日以國政眷服字第1040009838號令（下稱被告104年8月24日令）復空軍總部，就原告申辦違占戶補件列管案，以系爭眷舍原核配原眷戶楊員，請空軍總部查明是否已申撥輔助購宅款，並對違規頂讓一節，依權責註銷眷舍居住憑證及輔助購宅權益，管制於104年9月30日前報被告審辦。空軍總部嗣於107年1月19日以國空政眷字第1070000198號令（下稱空總107年1月19日令）復第一聯隊，就原告申請案部分，略以：二空新村原眷戶楊員是奉空軍總部配住系爭眷舍，於67年5月12日違規頂讓予原告，經第一聯隊依行政程序法送達通知限期改善，逾期仍未完成改善，且由現占用人即原告住居使用，惟楊員及其配偶張美華已分別於80年及77年間亡故且無子女，依國軍軍眷業務處理作業要點第玖、一之（二）規定，予以撤銷眷舍居住權。空軍總部另並以107年6月27日國空政眷字第1070001552號呈（下稱空總107年6月27日呈）報被告上情，又略指稱：系爭眷舍頂讓予原告住用後，原告自述因工作因素，80年5月9日（該呈文誤載為29日）戶籍遷出至臺南市○區○○路○○○巷○○○號，85年12月23日遷回補件房舍（即系爭眷舍），嗣後……106年8月10日先行完成水、電表廢止及戶籍遷出，並將眷舍點交本屬第一聯隊接管，現已由臺南市仁德區公所代辦拆除。……原告申辦違占戶補件，應符合「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（下稱眷改注意事項）陸、二、規定等語。之後，被告即以：原告於67年3月30日將戶籍遷入系爭眷舍，於80年5月9日（原處分誤載為29日）遷出，復於85年12月23日遷回，眷改條例於85年2月7日公布施行時，原告戶籍未設立在系爭眷舍，經審不符眷改注意事項
陸、二之違占戶補件規定為由，於107年8月28日以國政眷服字第1070007853號函（下稱原處分），否准原告關於系爭眷戶存證補件之申請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）依眷改注意事項第陸之一點規定，只要於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，就屬違占戶，並得依眷改條例第23條第1項規定，獲得拆遷補償、成本價購改建住宅或優惠貸款等權益。至關於違占戶認定及其權益，應與戶籍之戶政管理行政無關，參照司法院釋字第542號解釋意旨，戶籍僅是證明占有事實的其中一方法，仍應以「85年2月6日以前是否占有眷舍及居住事實」為審查基準，始能達成眷改條例改建眷村補償因此受拆遷居民的公益目的，不得將違占戶資格限定為以「戶籍」加「占有居住事實」作為雙重認定條件，否則有違給付行政平等原則及憲法保障人民財產權的意旨，而有違憲之虞。本件原告於67年5月12日自原眷戶楊員處，以新臺幣（下同）12萬元之代價受讓系爭眷舍，同年舉家即搬入並遷入戶籍，雖原告同時受讓原眷戶之居住憑證，夫妻二人也均具備軍眷身分，但漏未向主管機關申請眷戶變更，不符合國軍眷舍入住法定程序，而屬85年2月6日以前未經法定程序占有眷舍之違占戶，且原告確實自67年5月12日起定居於系爭眷舍，直至106年8月系爭眷舍遭拆除為止，未曾搬遷，原告也在67年搬入時即將戶籍遷入系爭眷舍，已符合眷改注意事項第陸之一及陸之二點規定。至於原告自80年5月9日起至85年12月23日前（下稱系爭戶籍遷出期間），實際仍居住在系爭眷舍內，只是因原告退伍後經退輔會媒合至清潔隊工作，依退輔會內規，須以退伍官兵戶籍地分配服務單位，原告才將戶籍遷往臺南市友人住處，始獲分派到距離系爭眷舍較近之臺南市環保局清潔隊服務，有通勤上不得已考量，原告並無搬出系爭眷舍之主觀意圖或客觀行為。另眷改條例、施行細則或注意事項等相關法令，均未見有禁止違占戶遷移戶籍之規定，也無條文明定違占戶若遷移戶籍便喪失其資格。因此，原處分以眷改條例於85年2月7日公布施行時，原告戶籍未在系爭眷舍內，即否准原告申請，顯不恰當。
（二）聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告103年12月13日之申請，作成同意原告為系爭眷舍違占戶存證補件有案之行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）違占建戶本為無權占有國有眷舍，或無權占有國有眷村土地興建建物者，原應依民法所有物返還請求權、妨害除去請求權，及同法第179條不當得利請求權等規定，依法起訴排除無權占有國有財產，並追索無權占有期間所受相當於租金的不當得利。眷改條例第23條第1項規定則為避免部分眷村違占建戶若需經拆屋還地司法訴訟程序才得排除，時程過長，恐影響眷村改建整體工作執行期程，才明定授與被告採行提供拆遷補償及住宅價購等特殊恩遇措施的裁量權限，並沒有賦予違占建戶有令被告應補償其拆遷或提供住宅予其價購的公法上請求權，被告不負有依違占建戶申請即應作成發給拆遷補償的公法上義務，此經最高行政法院108年度判字第295號、101年度判字第606號等判決意旨所肯認。至於眷改條例第23條第2項限定違占建戶以條例施行前存證有案者為限，則為避免同條第1項的特殊恩遇措施，反造成原非違占建戶者，為謀求補償利益，大肆違法占用或興建房屋，反阻礙眷舍或眷村土地的收回。而眷改條例施行細則第22條第4項規定，則因考量各眷村管理單位經年累月更迭後，就違占建戶的檔案建立、保管及移交等，缺件、遺失、毀損的情形所在多有，未必能如實反映現實情況，故允因存證缺件、遺失、毀損之違占建戶，得辦理補件程序。被告就此另訂定眷改注意事項，其中第陸之一點規定，明訂以「占有人戶籍設立資料」及「列管軍種現場勘查確認堪住事實」二者為違占戶認定事實的基準，是出於便利被告下級機關及屬官統一解釋眷改條例內涵及認定事實標準之考量所設。其中「戶籍設立」資料部分，是斟酌違占戶查察認定可能及明確性，才納入要件事實認定的判斷標準，難謂有另增加法律所無限制的情事，且眷改注意事項是被告基於眷改條例主管機關權責所頒行，就執行眷改條例違占戶、違建戶資格審認之細節性、技術性事項為規範，並未與法律保留原則相違背，也經最高行法院103年度判字第113號判決意旨所肯認。本件原告戶籍資料顯示，其於67年3月30日將戶籍設於系爭眷舍後，於系爭戶籍遷出期間，亦即眷改條例85年2月6日施行前及當時，戶籍並不在系爭眷舍內，故原處分否准原告違占戶存證補件的申請，並無不法。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄所載之事實，有原告申請違占戶存證補件所提資料（見本院卷第219-241、249-251頁）、被告104年8月24日令（見同卷第281-282頁）、空總107年1月19日令（見同卷第283-284頁）、空總107年6月27日呈（見同卷第213-215頁）、原處分（見同卷第23頁）、訴願決定書（見同卷第25-30頁）等在卷可供查對屬實。
（二）原告所稱於67年間即購入系爭眷戶，但未依法定程序辦理眷戶權利變更即遷入居住而為違占戶之情節，於85年2月7日眷改條例施行以前，並未經眷改條例主管機關即被告存證有案，是直至眷改條例施行後，原告依該條例規定申請違占戶存證補件作業，經主管機關派員至現場勘查測量等情，業經原告陳述明確（見本院卷第196、301頁），並為被告肯認無誤（見同卷第288-289、301頁）。且參卷附空總107年1月19日令之說明，系爭眷戶前經楊員違規頂讓予原告後，第一聯隊是依行政程序法第11節送達規定，通知原眷戶楊員限期改善，惟因原眷戶楊員及其配偶已分別於80年及77年間亡故且無子女，空軍總部才依「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱眷務處理要點）第玖之一之（二）規定，撤銷其眷舍居住權（見同卷第283頁）。而行政程序法是於88年2月3日立法公布，於90年1月1日才開始施行；另被告所發布之眷務處理要點，則是為延續被告前依「國軍軍眷業務處理辦法」（下稱眷務處理辦法）所處理的軍眷權益與公產管理工作，在眷務處理辦法於91年12月30日遭廢止同日，才由被告所發布施行。可見，行政程序法與眷務處理要點，均在85年2月7日眷改條例施行之後，才經發布開始施行。而空軍總部所屬第一聯隊既是依行政程序法與眷務處理要點之相關規定，對楊員發通知限期改善，並撤銷該眷戶居住權，顯見第一聯隊得悉系爭眷戶遭原告違占而存證立案開始處理之時點，應確在85年2月7日眷改條例施行之後，與兩造前共陳之情節相吻合，當可確認屬實。
五、爭點：
（一）原告是否符合眷改條例施行細則第22條第4項規定補件之要件？
（二）如一為肯定，則原告是否須於眷改條例施行前在系爭眷舍設有戶籍，始得完成補件作業？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.眷改條例是為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀等目的而制定，此參該條例第1條前段規定即明。同條例第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」依上開規定可知，眷改條例為落實其立法目的而保障原眷戶（及其配偶、子女）享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款的權益，所照顧對象的主體為眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，原未包括眷舍房地的違占建戶。但眷改條例第23條第1項前段又規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。但……。」由此可知，眷改條例是為避免倘依一般法律爭議解決途徑排除眷村內違占建戶，恐曠日廢時，影響眷村改建效能，難以積極落實其立法目的，故透過拆遷補償、依成本價格購買依眷改條例興建住宅，及提供比照國民住宅條例優惠貸款等優惠性措施，促使違占建戶主動配合眷改條例之施行而自願遷離違占或違建之眷舍，加速國軍老舊眷村之更新，提高土地使用經濟效益，並能更有效興建住宅以照顧原眷戶。然同條第2項另規定：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」則是基於同條第1項規定可能引發道德風險的預防觀點，為避免眷改條例第23條第1項前段對違占建戶之優惠性措施，恐造成施行後原非違占建戶者，為圖優惠措施之利，大肆違法占用或興建房屋，反阻礙眷舍或眷村土地的收回，影響眷村改建的效能，故而限定同條第1項所稱違占建戶，以條例施行前，經主管機關存證有案者為限。再參酌眷改條例第23條第2項關於違占建戶之定義，既稱須以該條例施行前，「經主管機關存證有案者」為限，而非單以「該條例施行前之違占建戶」稱之，又鑑於此等優惠性措施屬於立法裁量所創設，並非條例施行前即存在之違占建戶本於憲法財產權保障而得享有之固有權利內涵，更可知悉本條項規定除在預防前述搶占、搶建之道德風險外，更有明定「主管機關前已存證有案」的要件，以節制眷村改建工作之政府負擔。綜言之，享有該條例第23條第1項優惠性措施之違占建戶資格，依眷改條例之立法形成條件，就只限於「眷改條例施行前，經主管機關存證有案者」。
2.至於眷改條例施行細則第22條第4項規定：「（本條例第23條）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」雖考量眷改條例第23條第2項所稱主管機關之存證資料，可能有缺件、遺失、毀損之情形，而特設存證資料補件作業程序，容許存證資料有上述情形者，違占建戶得依此辦理存證資料補件，使違占建戶獲准存證資料補件後，該補件之存證立案，視同回溯自眷改條例施行前即已存在，使主管機關可憑此視同條例施行前已存證有案之資料，認定其符合眷改條例第23條第1項、第2項規定之違占建戶資格，而得辦理同條例第1項優惠性措施之分配。此施行細則之規定，是依眷改條例第29條授權而定，且屬落實眷改條例第23條規定之細節性、技術性規範，內容並未超過母法授權範圍，也未牴觸母法或其他法律之規定，固得由執法機關所援用。然而，母法眷改條例第23條第2項既稱同條第1項之違占建戶，以該「條例施行前，經主管機關存證有案者為限」，且寓有前述認證要件以加速眷村改建效能之立意，施行細則縱可因原本存證有案之資料的缺件、遺失、毀損，寬容主管機關與違占建戶在條例施行後再行補件，此所謂之「補件」，仍應以該等存證有案資料，是「在眷改條例施行前即確實曾經存在，僅嗣後因缺件、遺失或毀損而不完整者」為限。倘若眷改條例施行前，違占建戶雖有違占或違建之事實，但根本未曾由主管機關存證有案者，即無所謂補件問題，該等違占建戶於眷改條例施行後，才經主管機關發現其違占或違建事實，並予存證立案者，並非原存證資料之補件，而屬新立案之存證資料，自不得適用眷改條例施行細則第22條第4項規定，進行補件作業，使新立案之存證資料，視同於眷改條例施行前即已存在。
（二）爭點事實的認定與評價：經查，本件原告所稱其違占系爭眷戶的事實，依據原告所提讓渡書、戶籍謄本、水費繳納或以原告名義在該眷戶內裝設電表資料等（見本院卷第221-238、251頁），雖可認自眷改條例施行前，就有違占該眷戶的事實存在。然而，如本院查明在前之說明，該眷戶違占之情節，在眷改條例施行前，從未經主管機關存證有案過；是眷改條例施行之後，藉由原告申辦存證資料補件程序，才經二空新村管理機關第一聯隊發現，並依行政程序法與眷務處理要點相關規定，通知原眷戶限期改善。參照前開說明，為貫徹眷改條例所形塑對條例施行前違占建戶之要件，以加速此等違占建戶優惠性措施分配與整體老舊眷村改建執行之效能等立法意旨，原告就系爭眷戶為違占戶，既未在眷改條例施行前，就經主管機關存證有案者，即無眷改條例施行細則第22條第4項規定之適用，並不能在眷改條例施行以後，再申辦立案存證資料之補件，使新立案之存證資料，視同於眷改條例施行前即已存在。綜上，原告並不符合眷改條例施行細則第22條第4項所定立案存證資料之補件要件，則原處分否准原告之申請，理由雖有不同，但此立案存證資料之補件作業，性質上屬羈束行政，原告既無申辦違占戶存證資料補件之權利，原處分在結果上否准原告之請求，整體而言，於法即無違誤。
七、綜上所述，原告主張並不足採。被告以原處分駁回原告申請之結論，核無違誤，訴願決定遞予維持，於法也無不合。原告仍執前開主張，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告應依其申請作成原告為系爭眷舍違占戶存證補件有案之行政處分，核無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告其餘之主張及陳述，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
書記官 林 苑 珍