臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1205號109年2月13日辯論終結原 告 胡進保被 告 桃園市中壢地政事務所代 表 人 劉瑞德（主任）住同上訴訟代理人 羅淑華
宋怡慧上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園市政府中華民國108 年5月8日府法訴字第1080091906號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告胡進保與謝炎祐（起訴不合法，另行裁定駁回）於民國107年6月25日檢附坐落桃園市○○區○○段潭尾小段315 地號土地（所有權人：中華民國，管理機關：行政院農業委員會【下稱農委會】林務局，下稱系爭土地）之他項權利位置圖、讓與聲明書、農育權讓與登記同意書、訴外人彭永月所出具之證明書（即四鄰證明書）、印鑑證明、國民身分證影本、戶籍謄本、農委會林務局新竹林區管理處（下稱新竹林區管理處）101年5月11日竹政字第1012211652號函（下稱新竹林區管理處101年5月11日函）、104年2月13日竹政字第1042101716號函、新竹林區管理處97年6 月18日竹政字第0972212236號公告、國有林地濫墾地補辦清理實施計畫、桃園市政府農業局函文、異議狀、臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）民事判決等相關文件，向被告桃園市中壢地政事務所申請系爭土地之時效取得農育權登記（收件號：壢登字第131910號，原因發生日期填載為：78年5 月27日），且原告、謝炎祐權利範圍各二分之一。經被告審認後，認：㈠本件占有之土地乃國有林地，無時效取得規定之適用；㈡原告應提出以行使農育權之意思而占有之證明文件；㈢原告應檢附足資證明土地四鄰證明人彭永月於占有人開始占有時及申請登記時，繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者，且於占有人占有之始應有行為能力之證明文件；㈣原告、謝炎祐主張係前占有人胡合及其繼承人胡徐梅蘭之受讓人，應提出胡徐梅蘭繼承被繼承人胡合占有之證明文件等，乃以107年9月26日壢登補字001027號補正通知書通知原告於15日內補正。因原告逾期補正未完全，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以107 年12月17日壢登駁字第000324號駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請。
原告不服，提起訴願，復經桃園市政府以108 年5月8日府法訴字第1080091906號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，遂於108年7月15日提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠新竹林區管理處101年5月11日函業已認定，於58年5 月27日
前，系爭土地即有耕種及房舍存在：農委會於94年5 月18日與原墾聯盟召開協商會議，決議由原墾聯盟補提供農民於58年5 月27日前實際耕作之具體證明文件，並於95年7月4日再度邀集原墾聯盟召開國土復育政策相關議題座談會，作成「有關早期在林班地開墾耕作之認定，應以58年5 月27日為基準日」之結論。96年2 月16日經建會召開「台灣農努聯盟陳情請願」協調會議，針對原墾農早期占用事實之認定，決議：「若林農能證明其於58年5 月27日前已有占用耕作事實，農委會林務局同意以第一版（民國65年）航空照片判釋確定開墾有案者，請林務局研議放寬認定使其取得使用權」。此部分經新竹林區管理處101年5 月11日函證實，故迄至78年5月26日已滿20年，符合民法第769 條、770條、772條時效取得規定。而系爭土地係於79年方登記為中華民國所有，於89年變更管理者為農委會林務局，然系爭土地耕作、住居係始於日據時代，登記之初承辦官員並未實地考察，將有人耕作、住居之系爭土地列為無人之國有公用財產，有怠於勘察事實、紙上作業之過失，罔顧人民權益，違背行政程序法第8條應以誠實信用保護人民及第9 條未顧及有利不利情形，是原告申請時效取得源自日據時代原墾農占用系爭土地之事實，應予准許。
㈡97年政府推出「國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」，為限
時法，係政府釋出國有林地惠民之重大政策，其中公告及通知期程係依據林務局97年5 月23日林政字第0971720623號函辦理，主要告知人民「國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」及「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」；申報期程規定應於97年7月底申報完成，依行政院97年2月21日臺農字第0970004763號函暨農委會97年4 月23日農林務字第0971720492號令，申報期間為40曆天之時間。然新竹林區管理處怠於執行以下事項：⒈期程結束前，匆匆擬製前述公告及通知與申報，並使用同案號，違反作業規定。⒉桃園市政府只有公告及通知檔案，並無申報檔案。民事庭於106 年8月8日開庭時，新竹林區管理處才提出申報函文。⒊公告及通知桃園市政府，依觀音區公所檔案之收件發文日期顯示有在途期間之違誤，不符期程規定之40曆天。經向行政院陳情，獲行政院移文農委會指導還原97年間新竹林區管理處理過程之真相，惟農委會至今並無回復。依行政程序法第172條2項，人民有陳情、訴願或請求國家賠償，受理機關應告知陳情人，行政訴訟法開宗明義第1 條保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能，故本件訴訟屬新竹林區管理處怠於執行政策，涉及嚴重瀆職行為及隱匿申報公文，農委會轄下各部屬，皆須負起怠職責任，並給予國賠補償。
㈢最高法院89年台上字第949 號民事判例及內政部89年11月18
日台內中地字第8921714 號函釋意旨，原告亦表不服，系爭土地在中壢工業區旁，並非真正森林，且造林者為原告之父胡合，非天然林木，管理者應依行政院專案決議，出租給原墾農胡合，參諸行政院多次釋出國有林地，及政府耕者有其田政策將私人土地移轉，林務局管理土地卻不能釋出，顯有矛盾，已違反民法第535 條善良管理人責任，且無視國有財產法第28條之規定。
㈣新竹林區管理處於系爭土地旁之316 地號土地，私自經營廢
土場，經民眾向林務局檢舉，林務局用密函回復，說明係新竹林區管理處同意承租給包商，林務局忘了本身才是管理人，違反森林法第56條之1 規定，且農委會公文，皆由○○○張俊德操盤回復，林務局上下其手，欺下瞞上，已喪失管理人資格，依行政程序法第6條，行政行為不得為差別待遇。㈤四鄰證明已有里長、鄰長及證明人彭永月親領印鑑證明證實
，不能因彭永月戶籍有遷出而予以否定，蓋彭永月父親戶籍並未變動，除非彭永月涉及偽證，否則應視為合法證人，不能私設不利於民之關卡。桃園地院106年度簡上字第159號民事裁定胡合與謝炎祐勝訴，胡合將上述土地一半讓與謝炎祐，並委任謝炎祐為訴訟代理人，共同參加原告之訴訟，此讓與、授權參加訴訟符合民法意思表示規範，據此胡合生前已妥處系爭土地定案，原告並無兄弟之紛爭。又原告設籍之門牌號碼與胡合相同，並變更水電等使用名義人，此為法院認定房舍使用權利人為原告之原因，原告又為胡合讓與占用系爭土地地上權利給謝炎祐之見證人。再者胡合依傳統囑付百年之後才將房舍歸於原告，故法院裁定胡合與謝炎祐勝訴，是胡合生前既已妥處，並有其妻胡徐梅蘭出庭證實，被告欲將系爭土地列入胡合遺產，與事實不合，理由不備，應予駁回。
㈥聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告107年6
月25日土地登記申請書之申請，就系爭土地作成准予時效取得農育權登記之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠適用法規：
⒈按民法第769 條規定：「以所有之意思，二十年間和平、
公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」同法第770 條規定：「以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」同法第772條規定：「前五條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」同法第850條之1第
1 項規定：「稱農育權者，謂在他人土地為農作、森林、養殖、畜牧、種植竹木或保育之權。」⒉次按森林法第3條規定：「（第1項）森林係指林地及其群
生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。（第2 項）森林以國有為原則。」、森林法施行細則第2 條規定：「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」⒊又按土地登記規則第56條規定：「有下列各款情形之一者
，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。未依規定繳納登記規費者。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…。
逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」、第118 條規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。…。前四項規定，於因主張時效完成申請不動產役權、農育權登記時準用之。」另按時效取得地上權登記審查要點第1 點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十八條辦理。」第6點第1款規定：「占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者，且於占有人占有之始應有行為能力。」第11點規定：「占有人主張與前占有人之占有時間合併計算者，須為前占有人之繼承人或受讓人。前項所稱受讓人指因法律行為或法律規定而承受前占有人之特定權利義務者。」第17點規定：「第一點、第二點、第四點、第六點至第十四點之規定，於申請時效取得農育權或不動產役權登記時，準用之。」⒋再按最高法院89年台上字第949 號判例要旨：「森林係指
林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第三條及該法施行細則第二條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條參照），自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用。」同院64年台上字第2552號判例要旨：「地上權為一種物權，主張取得時效之第一要件須為以行使地上權之意思而占有，若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。上訴人占有系爭土地之始，即係基於承租人之意思而非基於行使地上權之意思，嗣後亦非有民法第945 條所定變為以地上權之意思而占有，自不能本於民法第772條準用同法第769條之規定，請求登記為地上權人。」同院84年度台上字第748 號判決要旨：「主張時效取得地上權者，須為以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行（最高法院64年度台上字第2552號判例參照）。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任。」同院87年度台上字第1284號裁判要旨：「主張因時效取得地上權者，依民法第772 條準用同法第769條或第770條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一定之期間，始得請求登記為地上權人。此項意思依民法第944條第1項之規定既不在推定之列，故須由占有人負證明之責。又占有人無法律上之權源在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木，可能係基於侵權行為之意思，亦可能基於越界建築使用，亦或界址不明致誤認他人土地為自己所有，或因不知為他人土地而誤為占有使用，尚難僅以占有人在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木之客觀事實，自認占有人係基於行使地上權之意思而占有。」另最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議：「…。稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木為目的而使用其土地之權，民法第832 條定有明文。又占有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告。」。
⒌復按內政部89年11月18日台（89）內中地字第8921714 號
函釋說明二略謂：「…㈡參依最高法院87年台上字第1738號裁判要旨…，故依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，參依上開最高法院裁判意旨，該管地政機關應不予受理」。
㈡原告以107年6月25日土地登記申請書並檢附相關文件，申請
辦理系爭土地時效取得農育權登記。案經審查認本件尚有應予補正事項，遂以107年9月26日壢登補字第1027號登記案件補正通知書，請原告依限補正有關資料，雖原告提送補正說明書，惟仍未就補正事項完全補正，爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定，駁回原告之登記申請，並無不合。
㈢次查系爭土地於89年8月1日更正編定使用分區為森林區，使
用地類別為國土保安用地，79年5月8日登記為中華民國所有，管理者為林務局，故系爭土地為已登記之國有林地，依最高法院89年台上字第949 號判例意旨，國有林地已非時效取得之客體，國有林地既無民法第769條、第770條取得時效規定之適用，自亦無依民法第772 條準用第769條、第770條規定時效取得所有權以外財產權之適用，爰原告就系爭土地主張時效取得農育權與法令規定不符。
㈣復查原告主張系爭土地依新竹林區管理處101年5月11日函認
其地上房舍於58年5 月27日前有既存事實。惟按最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議，地政機關審查因時效取得地上權登記申請事件時，申請人尚需提出「行使地上權之主觀意思而占有」之證明文件，並重申「…又占有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任。…。」次按「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件…。前四項規定，於因主張時效完成申請不動產役權、農育權登記時準用之。」為土地登記規則第118 條所明定。該條修正之立法理由所稱「以行使地上權意思而占有之證明文件」，係指當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件。由於原告自始即未檢附足資認定係行使農育權之意思而占有之證明文件，經審查後通知補正，請其就占有使用土地方式舉證。惟原告提出補正說明書僅就占有人在系爭土地有造林等事實加以說明，無提出以行使農育權意思而占有證明文件，於法不合。
㈤又查原告原於107年6月25日土地登記申請書附繳之里鄰長四
鄰證明書，因未依時效取得地上權登記審查要點第6 點規定檢附該四鄰證明人之相關資料，經被告通知後，已親自到所將里鄰長之四鄰證明書領回，而另檢附證明人彭永月之四鄰證明書及其印鑑證明憑辦。然經查證彭永月及其父彭金蒼自58年至今，戶籍皆有遷出觀音區之紀錄，尚難認定其屬占有人於開始占有時及申請登記時，繼續為系爭土地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者。另查本件原告及謝炎祐既受讓前占有人胡合及其繼承人胡徐梅蘭之農育權，仍應就讓與人胡徐梅蘭取得前占有人胡合占有之繼承權舉證，惟原告僅檢具胡徐梅蘭就胡合於桃園地院106年度簡上字第159號民事裁定提起上訴期間死亡而主張承受訴訟提出之聲明書為證，然繼承人於訴訟程序中聲明承受訴訟之法律行為，與繼承之承認尚屬有別，原告並未提出胡徐梅蘭繼承胡合占有之證明文件，如遺囑或全體繼承人協議由其一人取得繼承權之證明文件。復查原告所附桃園地院105年度壢簡字第260號民事簡易判決，認定原告（按：答辯狀誤載為「謝炎祐」）為系爭土地上建物及水泥地之事實上處分權人，占有系爭土地面積174.72平方公尺，與欲申請時效取得農育權登記之範圍（22762.88平方公尺）不符，尚難僅憑上開民事判決及裁定據以認定原告及謝炎祐即時效取得農育權之受讓人。
㈥觀諸本件原告所提出之位置圖、四鄰證明、印鑑證明、讓與
同意書、桃園地院民事簡易判決書及新竹林區管理處函影本等文件，僅就占有系爭土地之事實提出證明，尚未證明確於占有初始即以行使農育權之意思表示於外部。是本件原告未依前揭補正通知書，依限補正提出其占有之始以行使農育權之意思而占有之證明文件、占有土地四鄰證明或其他足資證明占有至申請登記時繼續占有事實之文件，以及讓與人胡徐梅蘭繼承前占有人胡合占有之證明文件。再者，系爭土地為國有林地，已非時效取得之客體，自無法依民法第772 條準用第769條、第770條規定時效取得農育權。故被告依土地登記規則第57條第1項第4款規定駁回原告之申請，與前揭規定、裁判及決議意旨，並無違誤。
㈦聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：
登記申請書。登記原因證明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」（第34條第1 項）、「（第1 項）土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。（第2 項）前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。（第3 項）公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。（第4 項）土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。（第5項）前四項規定，於因主張時效完成申請不動產役權、農育權登記時準用之。」（第118條）、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺。登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。未依規定繳納登記規費。」（第56條）、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…。逾期未補正或未照補正事項完全補正。」（第57條第1項第4款），依土地法第37條第2 項規定授權訂定之土地登記規則第34條第1項、第118條、第56條及第57條第1項第4款分別定有明文。次按時效取得地上權登記審查要點第1點、第6點第1項、第17點亦分別明定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十八條辦理。」「占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者，且於占有人占有之始應有行為能力。」「第一點、第二點、第四點、第六點至第十四點之規定，於申請時效取得農育權或不動產役權登記時，準用之。」上開土地登記規則乃中央地政主管機關內政部就土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項，所為技術性、細節性之規定，其中第118條及內政部依職權所發布時效取得地上權登記審查要點第1點、第6點、第17點關於人民申請辦理時效取得農育權登記等規定，亦均合於民法規定之時效取得要件與規範意旨，經核尚無違反母法授權範圍或法律保留原則之情，自得為被告採為執法之依據。又土地登記規則第56條、第57條第1項於107年11月30日固均經修正，惟純屬配合法制體例所為無關法律適用宏旨之微調，附此敘明。
㈡另按「以所有之意思，二十年間和平、公然、繼續占有他人
未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「前四條之規定，於所有權以外財產權之取得準用之。」98年1 月23日修正施行前民法第769條、第772條分別定有明文。又按民法關於地上權之定義性規定原為：「稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木為目的而使用其土地之權。」嗣於99年2月3日修正時，將以在他人土地之上下有「建築物或其他工作物」為目的而使用其土地之權，仍維持為地上權之權利內涵，並進一步區分為普通地上權及區分地上權；而原亦屬地上權而以種植「竹木」為目的，在他人之土地為使用、收益之情形，則另於增訂之「第四章之一農育權」內規範之，並於第850條之1擴大權利內涵為：「稱農育權者，謂在他人土地為農作、森林、養殖、畜牧、種植竹木或保育之權。」本件原告主張其父母早在58年5 月27日之前即已在系爭土地上住居、耕作及造林，迄至78年5 月27日（即土地登記申請書所登載之「原因發生日期」，見被告所提訴訟答辯處理專卷【下稱專卷】第1 頁）已占有使用系爭土地達20年以上而得申請設定「農育權」，固然地上權之權利內涵於修正前後已有不同，惟就原告主張時效取得農育權而言，以種植竹木之目的而使用他人土地，既為修正前之地上權所涵蓋，則於審酌原告是否因時效取得農育權設定登記請求權之要件上，並不因法律修正而有所差別，至於原告是否基於其他目的使用他人土地而主張時效取得「地上權」，因原告並非向被告申請時效取得地上權設定登記，自不在本件審理範圍內，此合先敘明。
㈢本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執事項外，餘均為
兩造所不爭執，並有土地登記申請書、他項權利位置圖、讓與聲明書、農育權讓與登記同意書、訴外人彭永月所出具之證明書、印鑑證明、國民身分證影本、戶籍謄本、新竹林區管理處101年5月11日函、104年2月13日竹政字第1042101716號函、國有林地濫墾地補辦清理實施計畫、桃園市政府農業局106 年8月1日桃農林字第1060023228號函、新竹林區管理處97年6 月18日竹政字第0972212236號公告、異議狀、桃園地院105年度壢簡字第260號、106年度簡上字第159號民事判決、土地補件及證明、補証說明書、被告107年9月26日壢登補字第001027號補正通知書、原處分及訴願決定書（專卷第
1 頁至第52頁、第66頁至第68頁、第83頁、第86頁，本院卷第35頁至第43頁）附卷可稽，是此部分之事實應可認定。茲兩造爭執所在，厥為原告請求被告應依其申請，就系爭土地辦理農育權設定登記，是否合於法定要件？㈣按民法關於公有土地得否適用時效取得規定而取得不動產物
權，並無明文，惟「沙洲淤地未經人民依法取得所有權者。依土地法第12條第1 項之規定。為公有土地。此項土地。就私法關係而論。其所有權屬於國家。國家為公法人。佔有公法人之土地。自屬民法第769條第770條所謂佔有他人之不動產。故公有土地。除土地法第8 條（按：即現行土地法第14條）所定不得私有者外。亦有取得時效之適用。」「公有土地供公用者。在廢止公用後。得為取得時效之標的。（參照院字第2177號解釋）城壕一部分淤成平地。經人民占有建造房屋。歷數十年者。應認為公用早巳廢止。如人民之占有。具備民法第769條或第770條之條件者。自得請求登記為所有人。」司法院院字第2177號、院字第2670號解釋分別闡明甚詳；而時效取得地上權登記審查要點第8 點亦規定：「占有人占有公有土地申請時效取得地上權登記，無土地法第二十五條之適用。」可見無論於司法或地政登記實務上，均肯認除法律有特別規定（例如土地法第14條），或於不動產之性質上（例如供公眾使用之公物）不適用時效取得制度外，原則上公有土地得為時效取得之客體。而上開司法院院字解釋及時效取得地上權登記審查要點之規定，符合時效取得制度促進物盡其用之公益目的，本院於審判案件時，自可予以引用。又按土地法第10條規定：「（第1 項）中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。（第2 項）私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」因此，未經人民依法取得所有權，或私人所有權消滅之土地，均屬國有土地。查本件系爭土地於79年5月8日經登記為中華民國所有，管理者為前臺灣省政府農林廳林務局，嗣於89年4 月10日變更管理者為農委會林務局等情，有臺灣省桃園縣土地登記簿、新竹林區管理處104年2月13日竹政字第1042101716號函（本院卷第468頁、第416頁）附卷可查。是系爭土地無論於登記為中華民國前、後，均屬國有，揆諸前述意旨，其原則上得為時效取得之客體，至於能否時效取得地上權或農育權，則應視法律有無特別除外規定，或於性質上有無不適用時效取得制度之情形而定。
㈤按稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或
竹木為目的而使用其土地之權，修正前民法第832 條定有明文。又占有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告（最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議，亦同此見解）。土地登記規則於99年6 月28日修正時（於同年8月3日施行），即參照前揭最高行政法院決議意旨及相關實務見解，於第118條第1項原規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」增列應提出「以行使地上權意思而占有之證明文件」，而修正為「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」其修正理由略謂：「按主張時效取得地上權者，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條或第七百七十條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一段之期間，始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變更為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任…。現行條文僅規定由申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明占有之事實，尚不足以證明係基於行使地上權之意思而占有，爰修正第一項部分文字。又所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件，併予說明。」是申請時效取得地上權登記，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件，俾契合民法第832 條所定「以在他人土地上有建築物或其他工作物為『目的』」之地上權成立要件。本件原告所主張完成時效取得農育權（於種植竹木目的之範圍內，為修正前之地上權）之時（78年5 月27日），土地登記規則固未明文應提出以行使地上權意思而占有之證明文件，惟申請辦理相關土地登記所應提出之文件，乃屬程序事項，「程序從新」為法規適用之一般性原則，且地上權取得時效之第一要件原即須為以行使地上權之意思而占有他人之土地。若依其所由發生之事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行（司法院釋字第451號解釋理由書意旨參照），是上開修正乃使地政機關受理人民申請時效取得地上權等物權設定登記之案件時，處理程序更臻周妥與適法，被告依據修正後土地登記規則之規定，審查原告所為之農育權時效取得設定登記之申請，於法自屬有據。
㈥本件原告雖於107年6月25日檢附前揭文件，向被告申請辦理
系爭土地之時效取得農育權設定登記，並主張其父母早在58年5 月27日之前即已在系爭土地上住居、耕作及造林，迄至78年5月27日已占有使用系爭土地達20年以上等情。然查：
⒈依原告所提新竹林區管理處101年5月11日函文所載：「依
據台端（按：指胡進保，即本件原告）提送旨揭房舍門牌證明及戶籍謄本等相關資料，該房舍屬民國58年5 月27日既存…。」等語（專卷第17頁），並參諸另案原告被訴拆除地上物等民事事件卷附桃園市觀音區戶政事務所編釘證明書載稱：「○○鄉○○村O鄰○○O號民國44年即有人設籍」等語（見桃園地院105年度壢簡字第260號民事事件影印卷㈠第73頁），以及該民事事件經桃園地院判決原告應將坐落系爭土地上之增建建物、水泥空地及紅磚瓦建物（總面積174.72平方公尺）移除騰空後，將所占用之土地返還新竹林區管理處確定（見專卷第29頁至第49頁）等情，縱能證明原告世居於系爭土地之部分土地上，惟此至多僅能證明原告及其父母於系爭土地上有實際管領之建築物（門牌號碼：○○市○○區○○里O鄰○○O號）或工作物，並無法證明係以竹木為目的而使用其土地，就此而言，已難謂符合時效取得農育權之要件。
⒉退步言，即令原告或原告父母確有在他人土地上有竹木為
目的而使用系爭土地，然系爭土地既為國有土地，原告又未能提出任何占有權源相關證明，可認原告父母主觀上應知悉其乃無權占有部分系爭土地；且原告父母果若係基於行使地上權（有竹木為目的）之意思而占用系爭土地，則在原告所主張於78年5 月27日即已占用系爭土地達20年而符合長期時效取得地上權之要件，其父母即應於斯時即行申請設定地上權登記才是，原告生於00年（見專卷第14頁所附原告國民身分證影印本），亦早得促請父母辦理甚或於受讓占有後（原告經前揭桃園地院民事判決認定為因其父生前分產而取得系爭土地上建物之事實上處分權，見專卷第32頁至第33頁）自行申請地上權或農育權設定登記，何以原告遲至107年6月25日方提出本件申請？又何以一再要求向新竹林區管理處「承租」系爭土地，且在其遲誤向新竹林區管理處補辦清理訂約租用系爭土地，而經該處拒絕其申請「承租」前述房舍之基地時（見新竹林區管理處101年5月11日函，專卷第17頁），主張新竹林區管理處違法失職？是本件自難認原告及其父母係基於有竹木為目的之行使地上權或農育權意思而使用該土地。至原告雖提出訴外人彭永月於107年6月23日所出具之證明書（即四鄰證明書），惟該證明書係載稱：「茲證明胡合與胡徐梅蘭夫妻於民國58年5 月27日前就定居於桃園縣○○區○○段潭尾小段三一五地號內，並設籍○○縣○○區○○村○鄰○○○號世居，從事農耕。本人於民國五十八年間亦定居於上開地號三一五旁，為其鄰居」等語（見專卷第8 頁），惟依卷附彭永月戶籍資料（本院卷第344頁至第370頁）顯示，彭永月有多次遷籍紀錄，已難謂合於時效取得地上權登記審查要點第6點第1項所定「於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者」之要件，且核該證明內容，至多僅能證明原告父母於58年5 月27日起占有使用系爭土地之事實，並無法證明該兩人係基於行使地上權之意思而占有，是亦難據該證明書而為有利於原告所主張關於占有主觀意思之認定。
⒊至民法第944條第1項固規定：「占有人推定其為以所有之
意思，善意、和平、公然及無過失占有。」核其立法理由為：「查民律草案第一千二百七十六條理由謂占有人以所有之意思、善意、和平，且公然占有者為常例，法律之推定取常例而不取變例，故設本條第一項之規定，以保護占有人之利益。…。」考諸其立法意旨，乃以占有事實之舉證，本屬不易，若使占有人就占有各種事實之存在，皆須舉證，則法律認許占有得脫離本權，而受獨立保護，以維護社會秩序平和之目的，殆難實現。而根據上述占有狀態之推定，即產生舉證責任轉換之效果，占有人主張其為以所有之意思即自主占有時，無須負證明之責，而須由否認之人證明之。然其以取得所有權以外之財產權之意思行使權利，為財產權取得時效要件之一，則不在民法第944 條第1 項所定推定之列，附此敘明。
㈦至原告主張系爭土地登記為中華民國之初，承辦官員並未實
地考察，將有人耕作、住居之系爭土地列為無人之國有公用財產，有怠於勘察事實紙上作業過失，罔顧人民權益；新竹林區管理處怠於執行「國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」，涉及嚴重瀆職行為及隱匿申報公文，其應依行政院專案決議，出租給原墾農胡合。又該管理處於系爭土地旁之316 地號土地，私自經營廢土場，經民眾向林務局檢舉，林務局用密函回復聲稱該管理處同意承租給包商，忘卻本身為管理人之責，違反森林法第56條之1 規定等語，經核均與原告是否合致時效取得地上權或農育權之法律要件、被告應否受理申請並辦理公告、登記等本件訴訟爭點無涉，附此敘明。
㈧綜上，原告主張其已合致時效取得農育權之法定要件等語，
尚不足採。從而，被告以原告逾期未依107年9月26日補正通知書辦理補正為由，依土地登記規則第57條第1項第4款之規定，以原處分駁回原告107年6月25日之時效取得農育權登記申請，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並判命被告應依原告107年6月25日土地登記申請書之申請，就系爭土地作成准予時效取得農育權登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 秀 圓法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 劉 育 伶