臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1215號108年10月31日辯論終結原 告 姚皓中被 告 臺北市松山地政事務所代 表 人 高麗香（主任）住同上訴訟代理人 翁啟良
陳映成上列當事人間所有權登記事件，原告不服臺北市政府中華民國108年5月23日府訴二字第1086102738號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告之母姚楊鼎玉（已歿）於民國77年間就其所有之○○市
○○區○○段○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等4筆持分土地，與訴外人陳達仁簽訂合建契約書，經臺北市政府工務局（下稱工務局，建築管理業務自95年8月1日起移撥該府都市發展局）於79年2月23日核發79建字第0124號建造執照，其起造人為訴外人翁光儀。嗣起造人會同承造人及監造人向工務局報備達竣工標準，並於84年8月10日申請核發使用執照，經工務局於84年9月6日通知補正在案。起造人翁光儀於87年11月15日死亡，其繼承人迄未辦理變更起造人名義或代表會章請領使用執照。
㈡91年9月10日原告具狀向被告申請時效取得前開尚未領得使
用執照之○○市○○區○○路0段000巷000○00號0樓（下稱系爭建物）建物所有權登記，經被告以91年12月23日北市松地一字第09131809200號函通知原告應先向工務局申請取得使用執照，再依相關規定程序向被告申辦建物所有權第一次測量、建物所有權第一次登記或其他相關登記。原告不服，提起訴願，經訴願決定將之撤銷，著由被告另為處分。被告爰以92年8月13日北市松地一字第09231017800號函通知原告檢具相關證明文件，向被告申辦建物第一次測量及建物所有權第一次登記或其他相關登記。原告於92年9月8日向被告申辦系爭建物第一次測量並填具土地登記申請書（即時效取得系爭建物登記），被告就測量案部分，以92年9月17日松山補字第000206號通知請原告於接到通知之日起15日內補正系爭建物之使用執照及竣工平面圖等事項，因原告逾期未補正，乃以92年10月6日松山駁字第000111號通知駁回原告建物第一次測量申請，並另以92年10月7日北市松地二字第09231294500號函通知原告仍應先取得使用執照後，再申辦建物所有權第一次登記。原告不服，提起訴願，經訴願決定：「一、關於被告92年10月6日松山駁字第000111號通知部分，訴願駁回。二、關於被告92年10月7日北市松地二字第09231294500號函部分，訴願不受理。三、關於被告未就建物所有權第一次登記申請書為准駁部分，應由被告於收受決定書之次日起50日內速為處分。」原告不服，續提行政訴訟，為本院93年度訴字第1790號判決命被告應就系爭建物時效取得所有權之位置為測量，原告其餘之訴駁回。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第1725號判決（下稱95年判決）：「原判決命上訴人實施測量及其訴訟費用部分廢棄。廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。」原告提起再審之訴，亦分別經最高行政法院97年度判字第940號判決及本院97年度再字第228號裁定駁回在案。
㈢原告於107年11月19日就系爭建物時效取得所有權登記事項
向被告提具行政陳情書狀，經被告以107年11月27日北市松地登字第1076014142號函復原告，請其依最高行政法院95年判決意旨辦理建物第一次測量，並以107年11月22日收件信義字第157020號案件受理其時效取得建物所有權申請，且以107年11月27日松山補字002186號補正通知書（下稱2186號補正通知書）列載補正事項，通知原告於接到通知之日起15日內補正。107年12月20日原告以行政陳情暨補正書狀㈡檢附土地所有權狀、土地四鄰證明文件、臺灣臺北地方法院93年度訴字第2350號判決等，案經被告審認原告未照補正事項為完全之補正，乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以107年12月26日松山駁字第000426號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠被告主張原告須辦理使用執照始可完成時效取得登記一事，屬自始不能完成。被告要求實施建築管理後合法建物的證明須係使用執照、起造人名冊等文件，係不尊重原告長期占有之既成秩序並侵害公共利益。本案本質上係屬國家或地方自治團體公共事務之建築管理竟發生核發建照執照後近30年無法取得所有權登記之情事，不僅未改善該區域之居住環境，更無法使人民享有安全、和平與尊嚴之適足居住品質，顯然違反經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定。㈡時效取得所有權登記與建物第一次登記，二者法律依據及立法目的均不相同，本件原告係依據93年內政部修正公布之「時效取得地上權登記審查要點」（下稱審查要點）第16點申請時效取得所有權登記，被告依上開規定辦理時效取得登記即可，無庸跳躍適用土地登記規則、地籍測量實施規則及最高行政法院判決。被告跳躍適用的結果，使81年已停止適用之審查要點第5點第1項規定（即以建物為目的使用土地者，應依土地登記規則第70條提出該建物係合法建物之證明）重行復活，並使時效制度形同具文。被告不遵守審查要點，竟要求原告依最高行政法院95年判決檢附使用執照辦理第一次測量，已增加該要點所無之限制，依司法院釋字第525號、第605號解釋意旨，亦違反信賴保護原則。此外，被告以登記內容正確為由要求原告依地籍測量實施規則檢附使用執照辦理第一次測量，罔顧時效制度立法目的並侵害原告財產權等語。並聲明：⒈訴願決定、原處分、被告2186號補正通知書均撤銷。⒉請求被告依審查要點第16點等規定辦理公告，測繪位置圖及時效取得所有權登記。
三、被告答辯略以：㈠依土地登記規則第78條規定，申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請建物第一次測量。又依地籍測量實施規則第279條第1項規定，申請建物第一次測量，應填具申請書，檢附土地登記規則第79條所規定之文件辦理。另有關原告以被告要求其依最高行政法院95年度判字第1725號判決內容檢附資料，違反信賴保護原則並增加法律所無限制，主張本案非受該判決既判力所及一節，被告僅係說明該判決就本案所表示之法律見解，通知原告仍須補正時效取得所有權登記案依法所應備之文件，與該判決之既判力無涉。㈡審查要點僅係內政部就申請時效取得地上權登記案件，登記機關應審查事項所訂頒之行政規則，法律位階不及於屬土地法授權訂定之土地登記規則及地籍測量實施規則，故關於時效取得「建物」所有權之建物測量相關作業程序及規範，仍應依土地登記規則及地籍測量實施規則相關規定辦理。且建物所有權第一次登記，乃就建物所有權所為之第一次登記，若未經辦理該項登記，建物權利之取得、設定、喪失、變更及其他相關事項均無從辦理登記。建物第一次測量時提供使用執照僅係確認該建物為合法建物，尚非進入時效取得所有權之實質審查。至於時效取得非合於建築管理規定建物之人，雖可能因無使用執照，而無法登記為該建物之所有權人，惟此乃係屬我國立法政策上就不動產登記制度所裁量選擇之結果，既非立法疏漏，亦無否定時效取得之意。㈢司法院釋字第291號解釋係就修正前審查要點第5點第1項規定所為解釋，與原告所主張占有時效完成，申請時效取得建物所有權登記有所不同。時效取得地上權所勘測之標的為該地上權所在之位置及範圍，係就土地進行測量，依地籍測量實施規則第204條第5款、第205條第1項第4款及第208條等規定辦理；至於建物第一次測量，縱原告已完成占有時效，亦僅係其取得建物第一次測量之申請資格，仍應依地籍測量實施規則第259條、第279條據以辦理第一次測量。原告指摘原處分違反司法院釋字第291號解釋，顯係誤解等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、如事實概要欄所載之事實，以及系爭建物為未經辦理第一次所有權登記之建物，為兩造所不爭執，並有原告所具107年11月19日行政陳情書狀、被告107年11月27日北市松地登字第1076014142號函、最高行政法院95年判決、被告2186號補正通知書、原告107年12月20日行政陳情暨補正書㈡狀及隨函所附證據資料、原處分、訴願決定書等各在卷可稽，自堪認屬真實。稽之兩造前開主張及答辯，本件應審究者為：原告就未辦理所有權第一次登記之系爭建物，依審查要點第16點等規定申請時效取得所有權登記，並請求被告辦理公告及測繪位置圖，有無理由？被告否准其請，有無違誤？
五、本院的判斷：㈠按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之
登記。」土地法第37條第1項定有明文。鑑於土地登記為不動產權利之表徵，具有公示力及公信力，其登記自須遵守嚴謹之程序，登記內容更須正確真實，以保障人民之財產權及維護交易之安全（司法院釋字第600號解釋參照），故土地法及其授權訂定之法令乃設有登記制度，以為辦理不動產物權登記之準據。而關於建築改良物即建物之登記，依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第78規定：「申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請建物第一次測量。……」可知建物所有權第一次登記，乃就建物所有權所為之第一次登記，若未經辦理該項登記，就有關建物權利之取得、設定、喪失、變更及其他相關事項，均無從辦理登記，是關於建物之登記，應最優先辦理者，乃建物所權第一次登記。另取得未經建物所有權第一次登記之建物所有權，其原因不一，或因起造房屋，或因時效取得，或其他原因，惟其均應優先辦理建物所有權第一次登記則一，此觀土地登記規則第4章總登記之規定，其第2節關於建物所有權之登記，僅有「建物所有權第一次登記」乙項亦明。又因建物所有權取得原因之不同，於申請為所有權第一次登記時，其「登記原因」固有不同，而其「登記種類」同為建物所有權第一次登記，則無二致，是於土地登記規則之適用，應一體適用該規則有關建物所有權第一次登記之共通規定，僅基於不同之登記原因有相異之規定時，分別適用相異之規定。至土地登記規則第27條係就何種登記得由單方申請為登記所作規定，乃自登記原因方面進行規範，而非自登記性質方面進行規範，尚不能據此認因時效取得而辦理之建物所有權登記，非屬建物所有權第一次登記，而無土地登記規則第4章第2節有關建物所有權第一次登記規定之適用。
㈡又建築改良物，無論合乎建築管理與否，固均為所有權之標
的物，然而起造建築改良物，建築法令設有管理規定，其合乎建築管理規定者，基於確保人民之財產權及維護交易安全之必要，始有予以正確真實的登記之必要，其不合建築管理規定者，則無予以登記之必要，亦即合法建物始得為建物所有權第一次登記。土地登記規則第79條第1項前段規定：「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照或依法得免發使用執照之證件及建物測量成果圖或建物標示圖。」及地籍測量實施規則第279條第1項規定：「申請建物第一次測量，應檢附土地登記規則第79條所規定之文件辦理。」第259條規定：「新建之建物得申請建物第一次測量。但有下列情形之一者，不得申請測量：一、依法令應請領使用執照之建物，無使用執照者。二、實施建築管理前建造完成無使用執照之建物，無土地登記規則第79條第3項所規定之文件者。」以證明申請登記建物合於建築管理之規定，其故在此。準此以論，無使用執照或依法得免發使用執照之證件即不合建築管理規定者，依地籍測量實施規則第259條規定，不得申請建物第一次測量，因而不得申請建物所有權第一次登記。上開土地登記規則及地籍測量實施規則分別係內政部依土地法第37條第2項及第47條之授權所訂定，其內容並未逾越土地法授權範圍，亦符合登記制度之意旨，為辦理建物第一次測量、第一次所有權登記程序所必要，且與民法時效取得規定，各有不同之規範功能及意旨，難謂增加法律所無之限制，與憲法第15條財產權保障、第23條之法律保留原則、比例原則及平等原則尚無牴觸，足資適用（最高行政法院101年度判字第668號判決參照）。
㈢另審查要點第1點規定：「占有人申請時效取得地上權登記
，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」第2點規定：「占有人就土地之全部或一部申請時效取得地上權登記時，應先就占有範圍申請測繪位置圖。」第4點規定：「占有人占有之始，須有意思能力。如為占有之移轉，具有權利能力者得為占有之主體。」第5點規定：「以戶籍證明文件為占有事實證明申請登記者，如戶籍有他遷記載時，占有人應另提占有土地四鄰之證明書或公證書等文件。」第10點規定：「占有人占有時效之期間悉依其主張，無論20年或10年，均予受理。」第16點規定：「第1點、第2點、第4點至第7點、第10點及第11點之規定，於申請時效取得所有權登記時，準用之。」㈣本件原告雖主張其係依審查要點第16點規定，就系爭建物申
請時效取得所有權登記，與申請建物所有權第一次登記、第一次測量無關，被告依審查要點規定辦理時效取得登記即可，無庸適用土地登記規則、地籍測量實施規則相關規定云云。惟系爭建物既係未經辦理第一次所有權登記之建物，揆諸前揭規定及說明，尚不能認原告以時效取得為登記原因而辦理之建物所有權登記，非屬建物所有權第一次登記，無土地登記規則有關建物所有權第一次登記規定之適用。而系爭建物領有79建字第0124號建造執照而起造新建，嗣起造人翁光儀會同承造人及監造人向工務局報備達竣工標準，於84年8月10日申請核發使用執照，經工務局於84年9月6日通知補正，乃兩造不爭之事實，原告亦自陳「本案就是起造人未取得使用執照，建物未登記」等語在卷（本院卷第140頁參看），則系爭建物自非合於建築管理規定之合法建物。又系爭建物係實施建築管理後建造完成之建物，因未領得使用執照，依地籍測量實施規則第259條第1項第1款規定，不得申請為建物第一次測量，並因不符合建物第一次測量之要件，且無法提出使用執照或依法得免發使用執照之證件，亦不符合土地登記規則第78條、第79條第1項之規定，而無從以時效取得為原因申請辦理系爭建物之所有權第一次登記。從而，被告以原告未檢附系爭建物使用執照等文件，且經通知逾期未補正，乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回原告之申請，於法核無違誤。
㈤原告主張應逕依審查要點第16點規定辦理，無庸適用土地登
記規則、地籍測量實施規則相關規定云云，容有所誤，進而指摘被告適用土地登記規則、地籍測量實施規則相關規定之結果，使81年已停止適用之審查要點第5點第1項規定重行復活，並使時效制度形同具文，且違反信賴保護原則云云，要非可採。再者，被告2186號補正通知書記載「本案標的前經最高行政法院95年度判字第1725號判決在案」，旨在說明該判決所表示之法律見解，通知原告仍須補正依法所應備之文件，已據被告辯明在卷，並無原告所指被告係依上開判決理由辦理而增加法律所無限制之情事。此外，系爭建物業經臺灣臺北地方法院93年度訴字第2350號民事判決認定係屬原告之母楊鼎玉出資興建，乃原始所有人，原告為楊鼎玉之繼承人，繼承取得該權利，因而確認系爭建物為原告所有，此有上開民事判決及確定證明書在卷可考（原處分卷第42頁至第49頁），且原告現亦住居系爭建物，尚難認原告使用系爭建物之權利因其未能以時效取得為原因申請辦理系爭建物之所有權第一次登記而受影響，致有無法為安全、和平、尊嚴居住的情事，而違反經濟社會文化權利公約第11條第1款規定之適足住房權。原告主張本案性質上係屬國家或地方自治團體公共事務之建築管理竟發生核發建照執照後近30年無法取得所有權登記之情事，不僅未改善該區域之居住環境，更無法使人民享有安全、和平與尊嚴之適足居住品質，違反經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定云云，亦無足採。
㈥綜上所述，被告以原處分否准原告所請，於法並無違誤，訴
願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由。另因本件原告不得就系爭建物申請第一次測量、所有權第一次登記，請求被告依審查要點第16點等規定辦理公告及測繪位置圖，即無理由，應予駁回。至原告訴請撤銷之被告2186號補正通知書，揆其內容僅記載原告應補正之事項，並敘明如逾期不補正或補正不完全將依土地登記規則第57條規定駁回原告申請，核其性質乃觀念通知，非屬行政處分，原告訴請撤銷，於法未合，鑑於卷證之共通性並基於裁判統一之考量，爰併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述以及原告請求函詢工務局以證明其自始無法領取使用執照之調查證據聲請，經本院審酌後，認均與判決之結果不生影響，爰不逐一論述並予調查，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 許婉茹