臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1236號110年9月9日辯論終結原 告 吳晁名
陳淑君徐翌菱林南廷陳倍儀李宗儒施兆聰薛祐珽共 同訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師被 告 考選部代 表 人 許舒翔（部長）訴訟代理人 白又謙
王睿君上列當事人間考試事件，原告不服考試院中華民國108年5月6日108考臺訴決字第83、84、85號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面原告起訴時，被告代表人原為蔡宗珍，嗣於本件訴訟程序進行中變更為許舒翔，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷第189、195頁），應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告參加民國107年專門職業及技術人員考試高等考試律師考試（下稱系爭考試）第二試，總成績雖達各該選試科目組及格標準，惟扣除國文及選試科目以外其他科目合計成績未達400分，於榜示後不服被告不予及格之處分（下合稱原處分），提起訴願，經考試院以108年5月6日108考臺訴決字第
83、84、85號訴願決定駁回（關於各該原告訴願決定部分，下合稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告於106年8月16日公告修正「專門職業及技術人員高等考
試律師考試規則」（下稱律師考試規則）第19條第2項規定（下稱系爭規定）前，雖曾於106年1月13日召開公聽會，惟被告係於公聽會召開前4日即106年1月9日，始於官網上簡短發布訊息，未將此訊息事先以電子郵件送達應考人，或至少囑託各大學之法律系辦公室協助轉知相關訊息，使應考人得以及時知悉並預留時間參與公聽會，並在公聽會予以應考人充分之發言名額及時間，即以1次公聽會之結果，逕於106年4月18日公告屬法規命令之系爭規定草案，並以書面方式受理陳述意見，顯不足以廣泛蒐羅應考人之意見，難認已遵循行政程序法第4條所定正當行政程序原則及第9條所定利益衡平原則。
⒉系爭規定但書明定系爭考試應考人選試科目以外其他科目合
計成績未達400分者，均不予及格，顯係於專門職業及技術人員考試法（下稱專技考試法）第11條第1項各款規定以外，創設法律所無之及格方式，亦逾越同條第3項規定之授權範圍，違反行政程序法第158條第1項第2款所定法律保留原則，應為無效之法規命令。
⒊系爭規定修正前之及格門檻為「總成績須為全程到考人數之
前33％」，應考人可預見及格人數約為律師考試第一試總報名人數之10％，然系爭規定將及格門檻增設為「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績應達400分」，使應考人無法於報名時預知自己是否會成為系爭規定及格門檻之規範對象，系爭規定顯然違反明確性原則中之可預見性原則，當屬違法。
⒋律師考試之及格門檻採全程到考人數比例制，自100年起已
施行長達6年，被告對於系爭規定修正之緣由，僅泛稱係因職業團體質疑衡鑑之適切性，未為任何評估或統計報告，又未如102年8月27日修正時，給予2年之過渡期間，即率爾於短短半年內修正，且其及格方式無異鼓勵應考人放棄研讀選試科目及國文，亦違背律師考試規則第12條增列選試科目之意旨，不但使不同年度之應考人，甚至同年度考試之應考人間，即使專業科目能力所差無幾，卻僅因分數分布之不同，而受有不合理之差別待遇，且其採取之手段，是否足以達成潛在「維護律師執業品質」之目的，亦非無疑，系爭規定亦違反行政程序法第6條所定平等原則、第7條所定比例原則及第8條所定誠實信用及信賴保護原則。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應對原告報考系爭考試第二試作成予以及格之處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭考試於107年4月13日公告，有關系爭考試之辦理、及格
標準與及格人數之決定等，均應適用107年1月1日有效施行之律師考試規則相關規定。原告參加系爭考試第二試，扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達400分，核屬系爭規定所定不予及格之情形，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查並決議，依規定應不予及格，原處分並無違誤。
⒉律師考試規則過去歷次訂定或修正，並無公聽會或聽證程序
，行政程序法亦未強制規定法規命令訂定或修正應經公聽會或聽證程序，被告於106年1月13日舉辦之律師考試改革公聽會，係以廣泛之改革議題徵詢各界意見，並非針對系爭規定之修正而召開，原告主張系爭規定之修正程序違反正當行政程序、利益衡平原則等語，顯係對於法規命令訂定或修正之行政程序有所誤解。
⒊系爭規定之修正，係經考試院依法審議通過，並依專技考試
法第16條第1項及第3項規定，將系爭考試第二試及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於但書規定「成績特別設限」：「有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格。
」即公、民、刑、商事法等四大核心領域法律專業科目共800分，合計成績未達400分者（相當於百分制之50分），均不予及格。此與各類專技人員考試之及格標準下限〔包括各科均須60分之科別及格制（如：建築師）、總平均成績須達60分之總成績及格制（如：醫事人員、不動產估價師）、總平均成績須達50分之兼採總成績及格與比例及格制（如：32類技師、消防設備人員、專利師）及各種公務人員考試錄取標準下限（總成績須達50分）〕，並無二致，未逾越法律所授權之範圍，亦符合法規明確性原則。
⒋專門職業人員考試之目的，在確保相關考試及格者具有執業
所需之知識與能力，故考試主管機關就有關考試資格及方法之規定，涉及考試之專業判斷，應給予適度之尊重，始符憲法五權分治彼此相維之精神。被告於106年4月11日召開之律師考試制度改革相關事宜研商會議，雖經決議新制之過渡期為2年，惟此項決議應屬建議性質，其施行日期及緩衝過渡期間，仍須視考試院最後審議結果及修正發布日期始為確定。系爭規定修正草案嗣經被告依法定程序陳報考試院審議通過，由考試院於106年8月16日修正發布，定自107年1月1日施行，距被告辦理107年10月20日至21日舉行系爭考試第二試，實已預留1年以上之緩衝期間，應考人仍有相當之時間蒐集知悉並預為因應準備。是系爭規定並未違反行政程序法第158條第1項第2款所定法律保留原則、第5條所定明確性原則、第6條所定平等原則、第7條所定比例原則及第8條所定信賴保護原則。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原處分所適用之系爭規定是否違反正當行政程序原則、利益衡平原則、法律保留原則、明確性原則、平等原則、比例原則、誠實信用及信賴保護原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第43-45、49-60頁）及訴願決定（甲證2）可查，堪信屬實。
㈡系爭考試依典試法第2條、第3條、第4條及第5條規定，由總
統特派典試委員長，並由考試院聘用典試委員，組設系爭考試委員會，辦理典試事宜。系爭考試典試委員會對於107年8月4日舉行之系爭考試第一試、107年10月20日至21日舉行之系爭考試第二試，均依典試法第9條第1項規定及系爭規定，審查考試成績，決定第一試錄取標準及第二試及格標準。又系爭考試第二試之應試科目共計6科、總分1,000分，除「憲法與行政法」（200分）、「民法與民事訴訟法」（300分）、「刑法與刑事訴訟法」（200分）、「公司法、保險法與證券交易法」（100分）、「國文（作文與測驗）」（100分）等5科共同科目外，另設「智慧財產法」、「勞動社會法」、「財稅法」、「海商法與海洋法」等4科任選一科之選試科目（100分），典試委員會即分別以各該選試科目組全程到考人數前33％最後一名之總成績為各該選試科目組之及格標準，亦即：
⒈選試「智慧財產法」科目全程到考人數為1,025人，計算前
33％之人數為338.25人，予以進位為339人，第339名（計2人）之總成績為501.00分，為該選試科目組之及格標準；依系爭規定但書，第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查後，選試「智慧財產法」科目組及格人數為310人。
⒉選試「勞動社會法」科目全程到考人數為595人，計算前33
％之人數為196.35人，予以進位為197人，第197名（計2人）之總成績為507.00分，為該選試科目組之及格標準；依系爭規定但書，第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查後，選試「勞動社會法」科目組及格人數為184人。
⒊選試「財稅法」科目全程到考人數為303人，計算前33％之
人數為99.99人，予以進位為100人，第100名之總成績為495.50分，為該選試科目組之及格標準；依系爭規定但書，第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查後，選試「財稅法」科目組及格人數為69人。
⒋選試「海商法與海洋法」科目全程到考人數為677人，計算
前33％之人數為223.41人，予以進位為224人，第224名（計2人）之總成績為504.00分，為該選試科目組之及格標準；依系爭規定但書，第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查後，選試「海商法與海洋法」科目組及格人數為196人。
上述各選試科目組及格人數合計為759人，及格人員名單於107年12月17日由典試委員長簽署榜單揭示，被告爰依典試委員會所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於107年12月17日公告系爭考試第二試及格人員名單。
㈢原告參加系爭考試第二試，其中選試「智慧財產法」科目2
人、「財稅法」科目2人、「海商法與海洋法」科目4人，原告之總成績雖已達前述各該選試科目組之及格標準，但扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達400分，核屬系爭規定但書所定不予及格之情形，經典試委員會依法為系爭考試第二試成績審查後不予及格等情，為原告所不爭執，並有原告之系爭考試第二試成績通知書（本院卷第43-45、49-60頁）、系爭考試第二試應考人成績統計表（甲證3）、系爭考試第二試應考人成績統計分析（甲證13）可稽，是被告據以作成原處分，於法有據。
㈣原處分所適用之系爭規定並未違反正當行政程序原則、利益
衡平原則、法律保留原則、明確性原則、平等原則、比例原則、誠實信用及信賴保護原則：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴人民之工作權受憲法第15條所保障，其內涵包括選擇及執行
職業之自由，以法律或法律明確授權之命令對職業自由所為之限制是否合憲，因其內容之差異而有寬嚴不同之審查標準。憲法第86條第2款規定，專門職業人員之執業資格，應經考試院依法考選之。因此人民選擇從事專門職業之自由，根據憲法之規定，即受限制。憲法第18條對人民應考試權之規定，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利，以符憲法保障人民工作權之意旨。又為實踐憲法保障人民應考試權之意旨，國家須設有客觀公平之考試制度，並確保整體考試結果之公正。對於參加考試資格或考試方法之規定，性質上如屬應考試權及工作權之限制，自應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障等憲法原則。專門職業人員考試之應試科目暨及格標準之決定，關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權雖有限制，惟上開事項涉及考試專業之判斷，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令規定之。專技考試法第19條（現行條文為第16條）規定除規定專門職業人員考試得採「科別及格」、「總成績滿60分及格」及「錄取該類科全程到考人數一定比例為及格」三種及格方式外，就各類專門職業人員考試應採之及格方式、各種特種考試之考試規則（包括考試等級及其分類、分科之應考資格、應試科目）、總成績計算規則等，明文授權考試機關本其職權及專業判斷訂定發布補充規定。考其立法意旨，即在賦予考試機關依其專業針對各該專門職業人員考試之需要，決定適合之及格方式暨及格標準，以達鑑別應考人是否已具專門職業人員執業所需之知識及能力之目的。憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意，並避免對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定。惟因考試方法之決定涉及考選專業判斷，如該分類標準及所採手段與鑑別應考人知識能力之考試目的間具合理關聯，即與平等原則無違（司法院釋字第682號解釋理由書參照）。
⑵專技考試法第11條規定：「（第1項）專門職業及技術人員
各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。（第3項）考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後，再由考選部會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之。」其立法理由略以：「四、考量本國採五權分立原則，為尊重考試院考試之職掌，以及藥師法修法已將藥師應考資格刪除，回歸專門職業及技術人員考試法規定；但因應全球化時代，人才培育管道多元，針對是否採納外國或大陸地區學歷問題仍多有討論變數，更應國民職業就業權益之保障需求，茲將攸關專技人員就業權益之考試規則修改變動，授權考選部及各目的事業主管機關共同決議後始得變更，以為法源依據。五、應考資格之考試規則訂定或修改，攸關專技人員就業權益，宜先徵詢相關職業團體意見，以充分瞭解該團體之看法，俾規則之訂定或修正能有更周延之方向後，再由考選部會同中央職掌主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之，爰增列第3項。」同法第16條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，採下列及格方式：一、科別及格。
二、總成績及格。三、以各類科全程到考人數一定比例為及格。（第2項）前項及格方式，得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之。（第3項）專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」其立法理由略謂：「二、將及格方式分款明列，各專門職業及技術人員得依其類科及性質需要，及格方式得擇一或併用，俾增彈性；並因應未來各科目分數不以百分制為限，將『總成績滿60分及格』修正為『總成績及格』，俾增彈性並符應各類科需求。」⑶考試院依專技考試法第22條規定授權訂定，於108年9月20日
日修正發布前之專技考試法施行細則第8條第1項規定：「專門職業及技術人員考試之應試科目，得由考選部另定命題大綱。應試科目如有修正，應於考試舉行4個月前公告之。但新增類科或應試科目減列者，得於考試舉行2個月前公告。」又考試院依專技考試法第16條第3項規定授權，於102年8月6日修正發布之專門職業及技術人員考試總成績計算規則（下稱專技考試總成績計算規則）第3條規定：「（第1項）筆試科目分普通科目及專業科目。採總成績及格或以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格者，其應試科目有1科成績為0分，或專業科目平均成績不滿50分，或特定科目未達規定最低分數者，均不予及格；缺考之科目，以0分計算。（第2項）前項特定科目之認定及最低分數之設定，依考試類別或類科之需要，由各該考試規則定之。」另考試院依專技考試法第11條第1項規定授權，於106年8月16日修正發布，並自107年1月1日施行之律師考試規則第12條第2項規定：
「本考試第二試應試科目總分為1,000分，各應試科目占分比重及分配考試時間如下：一、憲法與行政法占200分，考試時間3小時。二、民法與民事訴訟法占300分，考試時間4小時。三、刑法與刑事訴訟法占200分，考試時間3小時。四、公司法、保險法與證券交易法占100分，考試時間2小時。
五、智慧財產法或勞動社會法或財稅法或海商法與海洋法（4科任選1科）占100分，考試時間2小時。六、國文占100分（作文60分、測驗40分），考試時間2小時。」系爭規定：
「本考試第二試及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第2項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格。計算及格人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予及格。但第二試筆試應試科目有1科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格。」經核上開規定，乃被告基於專技考試法之授權報請考試院修正發布，為執行該法第11條第1項法律解釋性、細節性之規定，與母法規定無違，自得予適用。
⒉原告雖主張被告就系爭規定之修正，未於106年1月13日召開
公聽會前，事先以適當方法公告周知，並預留合理期間，又僅召開1次公聽會即逕予決議修正，違反正當行政程序及利益衡平原則等語。惟：
⑴行政程序法第151條第2項規定：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」第154條規定：
「（第1項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第2項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」專技考試法第11條第3項規定，考試規則修正前，應先徵詢相關職業團體意見，再由被告會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更。另中央法規標準法第7條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」準此，各類專技人員考試規則之修正，應依上開規定踐行辦理徵詢意見、會同相關機關議決、法規命令修正公告、發布及送立法院等程序。
⑵系爭規定修正之緣由：
①律師考試規則第19條前於98月9月4日修正發布，明定自100
年起，律師考試分二試舉行，第一試及第二試均為筆試，又於102年8月27日修正發布，明定自104年起，第二試應試科目增列選試科目（智慧財產法或勞動社會法或財稅法或海商法與海洋法4科任選1科），並將第一試、第二試錄取之固定比例提高為33％，且未就專業科目成績及格最低設限（詳後述），形成在80餘種專技考試類科中，律師是唯一一種採固定比例及格制卻未訂定專業科目平均成績或其他特定科目必須達到最低分數之考試類科，實施之後，各界迭有檢討建議。被告為回應律師界與司法界不斷質疑律師考試制度能否適切衡鑑律師執業所應具備之基本專業能力，乃為此函詢職業主管機關、全國各律師公會與相關學校系所，回函意見顯示對律師考試方式與及格標準改革之必要性具有高度共識，且迫在眉睫；復以立法院司法及法制委員會立法委員周春米、尤美女及蔡易餘國會辦公室，於105年11月18日召開「律師考試？法學教育？哪裡出問題」之律師考選制度改革公聽會，與會8位法學界學者專家、4位法律研究所學生代表、2位法律系系所代表、9位中華民國律師公會全國聯合會（下稱律師全聯會）及各地方律師公會團體代表、4位被告專技考試司、法務部、司法院、教育部政府機關代表，對於法學教育及律師考選制度，提出諸多興革建議，並一致表示律師考試制度應進行合理改革。被告為建構專業化、多元化、友善的律師考試制度，擬就當時之律師考試方式、應考資格、應試科目與及格標準進行檢討與改革，因此於106年1月13日舉辦「律師考試改革公聽會」，邀請法學界學者專家、律師公會全聯會及各地方律師公會代表、司法院、法務部代表及一般民眾共同參與，徵詢各界意見，由於場地容量有限，一般民眾採申請制，依申請順序開放5位出席人員發言，如申請者未足5位，所餘名額提供現場登記發言。當日與會人員包括前大法官林錫堯、大法官林俊益、黃虹霞、黃昭元、黃瑞明、立法委員尤美女、8位學者專家、律師全聯會及各地方律師公會代表、司法院及法務部代表，立法委員周春米及蔡易餘亦派代表參與，另有10位民眾報名參加，就應考資格改革、應試科目改革及及格標準改革等聽取各界意見，作為改革方案規劃之參據等情，有被告舉辦律師考試改革公聽會公告及所附律師改革公聽會資料（甲證4、7）、105年11月18日公聽會會議紀錄（本院卷第277-294頁）、考試院106年1月26日第12屆第121次會議考選部重要業務報告（本院卷第295-301頁）足憑。可見被告於106年1月13日舉辦律師考試改革公聽會之目的，係在廣泛聽取各界對於律師考試制度改革之意見，並非被告依行政程序法第155條規定，針對系爭規定之修正依職權舉行聽證。
②被告將106年1月13日律師考試改革公聽會辦理情形，提報考
試院會議聽取考試委員意見後，依專技考試法第11條第3項規定，於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家審慎討論獲致共識，鑑於現行律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數33％為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，參考職業團體建議訂為440分（相當於百分制之55分）門檻之意見，以及美國、日本、韓國之律師考試均訂有下限之國際現況，研擬修正律師考試規則對於第二試及格標準之相關規定，以強化基本專業能力及考試信效度，建構專業導向之律師考試制度。又為避免對於現行律師考試制度造成過大衝擊，爰決定採漸進改革模式，經擬具系爭規定修正草案，以專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域400分作為最低錄取分數門檻，並將系爭規定修正草案刊登於106年5月9日太平洋日報，且公告於被告全球資訊網「考選法規」之「法規草案公告」網頁，公告期間自106年5月9日起至106年5月15日止，徵詢社會各界意見。被告於系爭規定修正草案預告完成後，彙整預告期間各界反映意見及被告專技考試司所研處之意見，經106年5月22日被告法規委員會第546次會議審議通過後，提經考試院106年7月6日第12屆第144次會議決議交小組審查會審查，再提考試院106年8月10日第12屆第149次會議決議通過，並經考試院於106年8月16日修正發布，明定自107年1月1日施行，且函請立法院查照等情，亦有被告106年4月11日律師考試制度改革相關事宜研商會議紀錄（本院卷第302-305頁）、系爭規定修正草案預告表、總說明、條文對照表、預告期間社會各界反映意見及被告專技考試司研處意見彙整表（本院卷第306-311頁）、被告106年5月22日法規委員會第546次會議紀錄（本院卷第312-313頁）、考試院106年7月6日第12屆第144次會議紀錄（本院卷第345-365頁）、考試院106年8月10日第12屆第149次會議紀錄（本院卷第367-393頁）、考試院106年8月16日考臺組壹一字第10600045833號函及所附審查報告（本院卷第314-319頁）、考試院106年8月16日考臺組壹一字第10600045831號令（本院卷第320-323頁）可稽。足見系爭規定之修正，已完備前述專技考試法第11條第3項、行政程序法第154條及中央法規標準法第7條規定所要求之法定程序，且符合專業、多元參與及透明公開之要求，並採取漸進改革模式及定有施行期間之緩衝期。
⑶依行政程序法第155條規定：「行政機關訂定法規命令，『
得』依職權舉行聽證。」可知，非謂凡法規命令之訂定或修正均應舉行聽證，行政機關仍得依職權裁量為之。故考試機關修正各類專技人員考試規則時，即使未經聽證程序，亦不違法。系爭規定無論於訂定或歷次修正，均無舉行聽證之前例，而被告於106年1月13日舉辦律師考試改革公聽會之目的，僅為廣泛聽取各界對於律師考試制度改革之意見，並非針對系爭規定之修正所舉行之聽證，已如前述。況且，律師考試規則屬抽象之法規命令，應考人難以特定，基於行政資源之有效利用，系爭規定之修正縱未經聽證程序，尚不違法。更何況，律師考試規則相關利害關係人參與表示意見之管道，不限於出席被告於106年1月13日舉辦之公聽會一途，被告既已踐行系爭規定修正草案之預告程序，應考人乃至於一般社會大眾均可透過書面或電子郵件等方式，於公告期間充分向被告反映意見，自難因系爭規定之修正未舉行聽證，並逐一通知應考人到場陳述意見，即認系爭規定之修正程序違反正當行政程序及利益衡平原則。是原告此部分主張，並不足採。
⒊原告雖又主張系爭規定但書所定之考試及格方式，違反法律保留原則及明確性原則等語。然：
⑴律師考試規則第19條規定之沿革：
①考試院於90年4月8日訂定發布之律師考試規則第19條規定：
「（第1項）本考試及格方式，以錄取全程到考人數百分之16為及格。全程到考人數百分之16若有小數，一律進位取其整數，並以全程到考人數百分之16最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。（第2項）前項應試科目總平均成績之計算，以普通科目成績加專業科目成績合併計算之。其中普通科目成績以各科成績乘以百分之10後之總和計算之；專業科目成績以各科目成績總和除以科目數再乘以所占剩餘百分比計算之，無普通科目者，以專業科目成績平均計算之。（第3項）本考試應試科目有一科目成績為0分或專業科目平均成績未滿50分者，均不予及格。缺考之科目，以0分計算。」②考試院於92年6月3日修正發布之律師考試規則第19條規定：
「（第1項）本考試及格方式，以全程到考人數百分之8為及格，足額錄取。全程到考人數百分之8若有小數，一律進位取其整數，並以全程到考人數百分之8最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。（第2項）前項應試科目總平均成績之計算，以普通科目成績加專業科目成績合併計算之。其中普通科目成績以各科成績乘以百分之10後之總和計算之；專業科目成績以各科目成績總和除以科目數再乘以所占剩餘百分比計算之，無普通科目者，以專業科目成績平均計算之。（第3項）本考試應試科目有一科目成績為0分者，不予及格。缺考之科目，以0分計算。
（第4項）本考試總成績之計算，不適用專門職業及技術人員考試法施行細則第15條第2項及專門職業及技術人員總成績計算規則第3條第1項有關考試成績設限之規定。」③考試院於98年9月4日修正發布之律師考試規則第19條規定：
「（第1項）本考試及格方式，以全程到考人數百分之8為及格，足額錄取。全程到考人數百分之8若有小數，一律進位取其整數，並以全程到考人數百分之8最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。（第2項）前項應試科目總平均成績之計算，以普通科目成績加專業科目成績合併計算之。其中普通科目成績以各科成績乘以百分之10後之總和計算之；專業科目成績以各科目成績總和除以科目數再乘以所占剩餘百分比計算之，無普通科目者，以專業科目成績平均計算之。（第3項）本考試應試科目有一科目成績為0分者，不予及格。缺考之科目，以0分計算。
（第4項）自中華民國100年1月1日起，本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數百分之33擇優錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。（第5項）第二試錄取人數按應考人第二試成績高低順序，以全程到考人數百分之33為及格標準。計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。但第二試筆試應試科目有一科目成績為0分者，不予及格。（第6項）各試錄取標準，應經典試委員會決議之。」④考試院於101年6月20日修正發布之律師考試規則第19條規定
：「（第1項）本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數百分之33擇優錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。（第2項）第二試錄取人數按應考人第二試成績高低順序，以全程到考人數百分之33為及格標準。計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。但第二試筆試應試科目有一科目成績為0分者，不予及格。（第3項）各試錄取標準，應經典試委員會決議之。」⑤考試院於102年8月27日修正發布之律師考試規則第19條規定
：「（第1項）本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數百分之33擇優錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。（第2項）第二試錄取人數按應考人第二試成績高低順序，以全程到考人數百分之33為及格標準。計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有二人以上成績相同，均予錄取。但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分者，不予及格。（第3項）本考試自中華民國104年1月1日起第二試錄取人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第6項第5款各該選試科目全程到考人數百分之33為及格標準。計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位錄取，如其尾數有2人以上成績相同，均予錄取。但第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者，均不予及格。計算全程到考人數遇小數點時，採整數予以進位。（第4項）各試錄取標準，應經典試委員會決議之。」⑥考試院於106年8月16日修正發布，並自107年1月1日施行之
律師考試規則第19條規定：「（第1項）本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數前百分之33為錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予錄取。（第2項）本考試第二試及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第5項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格。計算及格人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予及格。但第二試筆試應試科目有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格。（第3項）各試錄取或及格標準，應經典試委員會決議之。」⑦由上述律師考試規則第19條規定之訂定及修正歷程可知，律
師考試於90、91年間係以全程到考人數16％為及格，專業科目平均成績未滿50分者，不予及格；於92年至99年間，修正為以全程到考人數8％為及格，並刪除專業科目平均不滿50分不予及格之限制；自100年起實施新制二試律師考試，第一試及第二試均以全程到考人數33％為及格，且未就專業科目成績及格最低設限；自104年起律師考試第二試增列選試科目（智慧財產法或勞動社會法或財稅法或海商法與海洋法4科任選1科），以第二試錄取人數分別以各該選試科目全程到考人數33％為及格，且有除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數50％成績標準，不予及格之限制；於106年8月16日修正發布之系爭規定，除第二試錄取人數分別以各該選試科目全程到考人數33％為及格外，另就選試科目以外之專業科目成績及格，增設最低400分之限制，復有立法院第9屆第5會期第10次會議議案關係文書所附「律師考試歷來及格標準與及格人數一覽表」（本院卷第564頁）足憑。
⑵由律師考試規則第19條規定之沿革可知，律師考試規則自90
年4月8日訂定發布施行以後，其第19條關於律師考試之及格方式，歷經多次修正，即使始終採取全程到考人數一定比例及格制，其及格之比例亦由原先之16％，調整為8％，再調整為33％，且關於「成績之特別設限」，或為有一科目成績為0分或專業科目平均成績未滿50分者、或為有一科目成績為0分者、或為有一科目成績為0分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數50％成績標準者、或為有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分，均設有應考人考試成績有特定情形不予及格之考試及格條件。而系爭規定將系爭考試第二試之及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於但書規定「成績特別設限」，即「有一科目成績為0分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分，不予及格」，即公、民、刑、商事法等四大核心領域法律專業科目共800分，合計成績未達400分者（相當於百分制之50分），均不予及格，其文義並非難以理解，且為受規範者均得清楚預見不符該成績特別設限之標準者，將獲考試不予及格之處分，除符合前述專技考試法第16條第1項所定考試及格方式、第3項授權規定及專技考試總成績計算規則第3條第1項有關考試成績設限規定外，亦與其他各類專技人員考試及格標準下限，如：建築師各科均須60分之科別及格制、醫事人員、不動產估價師總平均成績須達60分之總成績及格制、32類技師總平均成績須達50分之比例及格制，或兼採總成績及格與比例及格制之消防設備人員、專利師等，以及各種公務人員考試錄取標準下限（總成績須達50分），並無二致，復有現行辦理之專技考試及格方式彙整表（本院卷第485頁）、立法院第9屆第5會期第10次會議議案關係文書所附「專門職業及技術人員考試及格方式與標準一覽表」（本院卷第563頁）可佐。是系爭規定核與法律保留原則及法規明確性原則尚無違背，且讓律師考試與其他各類專技人員考試及格標準下限規定趨近，使各類專技考試及格方式更趨於公平。是原告所為系爭規定違反法律保留原則及明確性原則之主張，核係一己主觀之見，尚非可採。
⒋原告固另主張系爭規定所定之及格方式，使不同年度之應考
人，甚至同次考試之應考人間，即使專業科目能力所差無幾，卻僅因分數分布不同，而受有不合理之差別待遇，違反平等原則、比例原則，且未如102年8月27日修正先例，同樣給予2年之緩衝期限，亦違反誠實信用及信賴保護原則等語。
惟：
⑴依司法院釋字第682號解釋意旨，國家為達成設置考試制度
之目的，非不得以法律或法律明確授權之命令，就考試方法與及格標準等，於符合憲法第23條規定之限度內，對人民應考試權為適當之限制。律師考試及格之標準涉及律師考試之定位、如何透過考試制度引導或加強律師專業執業能力、律師職場合理之執業人數及各類專技考試成績下限規定應否統一等諸多因素，系爭規定關於成績計算方式與及格標準之設定，關涉律師考試所採取鑑別專業能力之方法，如何評斷應試者是否具有律師執業所需之專業素養，此屬憲法設考試院所賦予之職責，並為考試權專業判斷之核心領域，是本院認關於律師考試及格標準設定之規定，應給予考試機關專業判斷之空間，如此方符憲法設置考試院，賦予獨立行使考試權之意旨，法院尚無從代為上開政策之決定。
⑵考試院依專技考試法第11條第1項規定之授權，基於其專業
判斷，修正律師考試及格方式如系爭規定所示，既已完備前述專技考試法第11條第3項、行政程序法第154條及中央法規標準法第7條規定所要求之法定程序，並符合專業、多元參與及透明公開之要求，業如前述，且其修正目的乃為鑑別應考人是否具有律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，以強化基本專業能力及考試實際表現之關聯性，建構專業導向之律師考試制度，亦有系爭規定修正草案總說明（甲證6）、被告函送立法院「針對律師考試規則部分條文修正內容應即刻與外界充分溝通」說明及律師考試規則修正前後條文對照表（本院卷第555-562頁）可參，應屬合理、必要之手段，且相較於律師職業團體所建議訂定之及格標準（440分門檻，相當於百分制之55分），已屬影響應考人較為輕微之漸進式改革方法，與憲法第23條規定之比例原則尚無牴觸；又憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意，並避免對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定。關於歷年律師考試之及格比例、考試成績設限規定，隨著律師考試政策之改變，歷經多次修正，亦如前述，雖與人民職業選擇自由之限制及應考試權密切關聯，惟因考試方法之決定涉及考選專業判斷，及格方式之選擇與鑑別應考人知識能力之考試目的難謂無合理關聯。況任何行政法規皆不能預期其永久實施，應考人亦無法期待對其有利之考試及格標準永不變動，是系爭規定施行之結果，縱使不同年度之應考人，甚至同次考試之應考人間，因科目分數分布不同，產生考試及格與否之差異，亦屬不同規定之及格制度使然，以及各科目閱卷委員依據應考人作答內容呈現之專業能力、考試實際表現，根據專業判斷依法評分之結果，難謂因此即違反平等原則。是原告主張系爭規定違反平等原則、比例原則等語，尚難憑採。
⑶行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法
為之，並應保護人民正當合理之信賴。」所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。由前述律師考試規則第19條歷次修正可知，98年9月4日修正發布之律師考試規則第19條第4項規定自100年1月1日起施行，及102年8月27日修正發布之律師考試規則第19條第3項規定自104年1月1日起施行，特別訂定逾1年之施行日期，分別係因律師考試實施二試及選試科目新制，變革較大，故予以較長之過渡期間，如僅就「成績之特別設限」之修正，則無此特別規定。系爭規定既依法定程序修正，並依行政程序法第151條第2項、第154條規定，自106年5月9日起至106年5月15日止踐行預告程序，徵詢社會各界意見，已足使應考人預見系爭規定即將修正及其修正內容，且系爭規定於106年8月16日即修正發布，定自107年1月1日施行，除符合前述專技考試法施行細則第8條第1項規定外，距原告等應考人參加於107年10月20日至107年10月21日舉行之系爭考試第二試，實已預留1年以上之緩衝期間，足供原告等應考人因應準備；況且，原告等應考人單純期待對自己有利之考試及格標準規定永久不變，並不屬值得保護之信賴利益。是原告主張系爭規定違反誠實信用及信賴保護原則等語，亦難採據。
㈤綜上所述，原告各項原處分違法之主張，皆不可採，原處分
認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應對原告報考系爭考試第二試作成予以及格之處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 李虹儒