臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1237號109年12月31日辯論終結原 告 登信開發事業股份有限公司代 表 人 楊宗憲（董事長）訴訟代理人 黃旭田律師
游國棟律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 許智勝律師複 代理 人 李庚燐律師上列當事人間有關建築事務事件，原告不服內政部108年5月17日台內訴字第1080031672號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、本件原告起訴時，原告之代表人原為曾煥凱，於訴訟進行中變更為楊宗憲，茲據原告現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國（下同）108年7月19日（本院收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告應作成准予將水土保持工程工期計524天，以及辦理變更設計審核期間計19個月又18天，均加入（87）基府工建字第00125號建造執照建築期限之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」嗣原告以109年1月2日行政訴訟補充理由狀變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應作成准予將水土保持工程工期計360個工作天，以及辦理變更設計審核期間計19個月又18天，均加入（87）基府工建字第00125號建造執照建築期限之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第157頁），核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣訴外人義昌祥建設有限公司以坐落基隆市○○區○○段○○○○○○號1筆土地，向被告申請興建供公眾使用之住宅，經被告87年7月28日核發（87）基府工建字第0125號建造執照（下稱系爭建照；101年5月11日被告核准變更起造人為原告），於規定開工期限欄載明為「領照後6個月內開工」，規定竣工期限欄載明「自開工核准日起31個月完工」。本案工程於88年4月27日申報開工，後因配合政府推動健全房地產政策、系爭建照第一次變更設計、起造人申請展延建築期限（依建築法第53條）及申請增加建築期限（依行為時基隆市建築管理自治條例第25條第2項）等，陸續經被告函同意建築期限算至105年8月23日止；又因本案工程水土保持計畫設計變更，被告考量水土保持主管機關審查期間（自102年6月28日至103年6月9日），導致系爭基地無法動工，係屬不可歸責起造人之因素，復以103年6月30日基府都建貳字第1030035248號函（下稱103年6月30日函）展延系爭建照建築期限11個月12天。另原告於101年6月27日申請系爭建照第二次變更設計，經被告審查結果不符合規定，以101年7月16日基府都建參字第1010167826號函（下稱101年7月16日函）復，請其補正；原告於104年7月16日重新申請系爭建照第二次變更設計併同申請雜項執照，經被告於104年7月26日核定准予變更，變更後系爭建照竣工期限為「開工之日起39個月內完工」；後被告以審查系爭建照第二次變更設計申請案時漏列雜項工作物工程期限，乃依基隆市建築管理自治條例第28條第1項規定，以107年5月21日基府都建貳字第1070026058號函（下稱107年5月21日函）補核6個月建築期限，經核算系爭建照建築期限至107年10月4日止。嗣原告以107年9月20日申請書及107年10月3日請願書，依基隆市建築管理自治條例第28條規定，請求將水土保持工期524天補計入系爭建照雜項工程工期及將變更設計審核期間19個月18天補計入建築期限。
案經被告審查，以107年10月30日基府都建貳字第1070058893號函（下稱原處分）復以：「……三、（87）基府工建字0125號建造執照所新增之雜項工程查屬必需與建築物一併施工，故其雜項工程本府納入水土保持法令予以規範，且增加之雜項工程本府業依『基隆市建築管理自治條例』第28條規定核與6個月建築工期在案，台端僅憑個人陳述意見要求增加524日水保工期，並納入（87）基府工建字第0125號建造執照建築工期案，明顯重複計算且與山坡地建築管理辦法第3條及第9條規定不符。四、來函要求補計增加辦理變更設計審核期間計19個月又18天工期，查變更設計屬起造人自己需求，非法定程序要求，並不符合基隆市建築管理自治條例第28條第2項略以：『……如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得由起造人檢附說明資料委由本府認可之專業技師公會審查後，本府得依該技師公會審查意見酌予增加工期』規定。五、綜上，經核與規定不符，所請歉難同意辦理。」原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、建築法第53條所稱建築期限，除得依該條規定申請展期外，尚得依內政部函釋及各地方政府所訂定發布之建築管理規則實質辦理展延，故原告逕依基隆市建築管理自治條例第28條之規定提起本件訴訟，即屬有據：
（一）按92年6月5日修正公布之現行建築法第53條規定：「（第一項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第二項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第三項）第一項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」。是建築法上規定之建築期限展延僅以一年、一次為限，而本件工程亦早於97年11月12日即依上開規定申請展延工期獲准。
（二）惟上開建築法之規定實嫌過苛，故基於現實上之需求，實務上乃併存部分變通或緩和方式，使建築業界仍得在不違反建築法規定之情況下實質上展延竣工期限，包括歷年來行政院透過頒布政策性措施或作成會議結論之方式，統一自動延長建築期限、或允許建築業者「比照」建築法第53條第2項之規定辦理展延建築期限，以及由內政部分別於72年11月25日、106年11月3日以台內營字第192336號、內授營建管字第1060105308號函釋宣示：「按建築工程未依主管建築機關核定建築期限完工者，應依建築法第53條第2項規定處理，但其逾期之原因，顯非可歸責於起造人或承造人者，主管建築機關得視其實際情形，將其停工日數不併入同法條第1項建築期限之內計算。」、「按建築法第53條：『……』及內政部72年11月25日台內營字第192336號函略以：『……』，業已釋明建築期間逾期如不可歸責於起造人或承造人之處理方式，惟未有逾期後不得申請之限制。至本案是否符合上開函釋及貴府自治條例規定，案涉個案事實認定，請本於權責辦理。」等。
（三）另依原建築法第101條授權訂定之臺灣省建築管理規則（業於94年6月20日廢止），亦於第24條規定：「（第一項）縣（市）主管建築機關依本法第五十三條核定建築期限時，以三個月為基數，另依左列規定增加日數：……（第二項）前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。（第三項）第一項建築期限以開工之日起算。」；89年年底隨著精省作業之進行，建築法第101條亦隨之改授權由各地方政府自行訂定建築管理規則，被告遂於90年10月9日訂定發布基隆市建築管理自治條例，當時即於第24條仿照上開臺灣省建築管理規則第24條之規定明定：
「（第一項）本府依本法第五十三條核定建築期限時，以三個月為基數，另依下列規定增加日數：……（第二項）前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。（第三項）第一項建築期限以開工之日起算。」；至100年7月20日修正時則改列為第25條，並將上開第2項修正為：「前項建築期限以開工之日起算，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得由起造人檢附說明資料由下列團體之一審查後，本府得依該審查意見酌予增加工期。（一）基隆市建築師公會。（二）台灣省土木技師公會。（三）台灣省結構技師公會。
（四）台灣省大地工程技師公會。（五）台灣省應用地質技師公會。（六）其他經建築主管機關認可之公會團體或學術機構等。」；再於102年5月14日修正時刪除原本之第3項並調整公會名稱文字迄今。
（四）準此，建築法第53條所規定之建築期限除依該條本身申請展期外，尚得依上開迄仍有效之內政部函釋及各地方政府所訂定發布之建築管理規則實質辦理展延，且依上開內政部106年11月3日內授營建管字第1060105308號函明揭「……是否符合上開函釋及貴府自治條例規定，案涉個案事實認定，請本於權責辦理」之意旨，暨參酌上開基隆市建築管理自治條例第28條之規定沿革，該部之函釋與基隆市建築管理自治條例第28條之規定解釋上實互為表裡，於被告依該條規定審查人民展延工期之申請時應注意內政部就此所為之上開解釋指引，以保障人民之合法權益，尚不得拘泥而錯誤解讀建築管理規則規定裡之文字，致對人民之展期申請案造成不必要之障礙。具體言之：若有不可歸責於起造人或承造人之工期逾期事由或其他必要情形時，被告均得依基隆市建築管理自治條例第28條之規定依職權實質展延建築法第53條第1項所定之「建築期限」，且基隆市建築管理自治條例嗣後新增「得」先由相關公會審查之規定，應只是為了在「構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」之情況下行使裁量權之便利，然並未改變該條規定係被告依職權自主決定是否及應增加若干工期之本質，亦未變更內政部自72年11月25日發布上開函釋以來，只要有不可歸責於起造人或承造人之工期逾期事由，即應將其因此停工之完整日數均不併入建築期限內計算之意旨。實際上，本件工程歷來展延工期累計達十數年，原告確實亦僅於102年12月30日之展延工期申請中曾檢附台灣省土木技師公會之相關鑑定報告書，其餘均未檢附，仍屢獲准展延工期，即為明證。故本件原告逕依基隆市建築管理自治條例第28條之規定提起本件訴訟，應屬有據。
二、原處分否准原告申請將水土保持工程工期共360個工作天補計入系爭建照之工期內，存在理由錯誤及違反行政自我拘束原則之違誤：
（一）原處分否准原告將核定之水土保持工程工期360個工作天補計入系爭建照之建築期限內，其理由略謂：系爭建照所新增之雜項工程屬必需與建築物一併施工，依山坡地建築管理辦法第10條第2項第4款之規定，其納入水土保持法令予以規範，且增加之雜項工程被告業依基隆市建築管理自治條例第28條規定核與6個月之建築工期，故原告之請求明顯重複計算且與山坡地建築管理辦法第3條及第9條之規定不符；被告復於訴訟中辯稱雜項執照不併計水土保持工程工期係依循現行法令而為云云。
（二）惟山坡地建築管理辦法並無所謂「第10條第2項第4款規定」，原處分所援引之「第10條第2項第4款規定」實際上為該辦法92年3月26日修正時之「修正總說明第4點」；易言之，原處分於作成時係誤引了根本不存在之條文作為依據。又依該修正總說明所示，水土保持計畫之審查過往原為雜項執照審查之一部分，92年間山坡地建築管理辦法修正後，隨著水土保持法等法制之健全，始將申請雜項執照時有關水土保持計畫審查部分刪除，回歸由水土保持法令進行規範，故主管機關所核給之雜項工程工期確實有可能、亦毋須再考慮水土保持計畫工程所需工期。
（三）惟被告長久以來顯仍依循往例，在工程案中均先依其建築管理自治條例第28條第1項第3款規定先給予雜項工程之工期6個月，迨核定水土保持計畫之工期後，再由起造人據以申請雜項工程工期之展延；即被告長期在作業慣例上仍將水土保持工期視為雜項工程工期之一部分。此業經被告於訴願程序中自承：「……第2次變更設計竣工期限為開工之日起39個月內完工，並未核予雜項工程期限6個月，當時未計入雜項工作物工期，主要用意就是考量實際情況，當本府水土保持主管機關核予水土保持工程期限時，可供訴願人據以辦理雜項工程工期展延之依據。」明確，復有被告105年12月5日基府都建貳字第1050070139號函於另案明示起造人「本案如水土保持工程之工期，經本府產發處核予1年之工期，屆時請持該函辦理補雜項工程之工期」等語，暨於另案核發之（107）基府都建字第00038號建造執照中，該建造執照附表之「加註事項」中載明「建築工期：基數3個月+地上五層@15個月+水保@12個月=30個月」等文字可佐。
（四）而針對前揭二另案之例，被告固於訴願時辯稱上開建造執照附表加註「水保@12個月」係未經更正之錯誤，復提出「104年105年106年建造執照彙整表」，主張此3年內除有7建案因特殊情形故核予12個月之「雜項（水保）工期」，其餘均依基隆市建築管理自治條例第28條之規定只核予6個月，是上開另案核予1年之水土保持工程工期「係屬個案，並非通案實施」云云。惟被告所提「104年105年106年建造執照彙整表」明顯僅為各建造執照「最初」依法所核予之工期，並非經過施工而竣工後，各工程案最後實際所經歷之全部工期，此觀該彙整表中未有任何工期展延之紀錄即明；以工程實務而言，單一縣市3年內均未有任何工程申請展延工期實殆無可能。故被告上開「104年105年106年建造執照彙整表」並不足以證明原告所舉之例僅屬個案。
（五）且訴訟中經鈞院向被告調取其他亦有施作水土保持工程之建案卷宗，除（102）基府都建字第00032號建案之施工管理卡卷宗未能函調到院、（98）基府都建字第00084號建案之情形與本件不同無法參考外，其餘（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號二建案，皆已證明被告確實係先暫時核定6個月之雜項工程工期，嗣其又核定12個月之水土保持工程工期後，再容許起造人以此為由申請補增加雜項工程工期；其情形與原告所舉上開二另案之例完全相合。故被告確實存在容許起造人以事後核定之水土保持工程工期申請補計入雜項工程工期之行政慣例，堪可認定。
（六）而就此行政慣例，被告固復於訴訟中主張：本件初始未計入雜項工程工期用意就是要考量實際狀況，當其水土保持機關核予水土保持工期時，可供原告據以辦理雜項工程工期之展延，故其於107年5月21日補計漏列之雜項工程工期6個月時已就上情為充分考量，原告復要求增加524天（即360個工作天）之水土保持工期自屬重複計算，且前揭（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號二建案均係「初始」即先核定6個月之雜項工程工期，嗣再容許起造人以水土保持工程工期核定為由申請補增加雜項工程工期，與本件不同，故亦難比附援引於本件云云。亦即其主張本件在核予雜項工程工期時已有異於以往之行政慣例。
（七）惟倘被告所述為真，即被告一開始未核予雜項工程工期係有意為之，並非疏漏，則何以被告於核予6個月雜項工程工期時卻稱：「經核對建築執照第2次變更設計附表加註事項第16項漏列雜項工程工期……本案原核准之竣工期限為107年4月4日止，加計漏算之6個月工程期限，查屬本府公部門因素非歸責於起造人、承造人之責……請文到日起洽本府辦理竣工展期手續。」？被告所言不無自相矛盾。再依上開被告所陳本件一開始未計入雜項工程工期之原因，亦已清楚表明被告向來之做法即係將水土保持工期併計入雜項工程工期中，因之起造人最終均得以實際核給之水土保持工期申請雜項工程工期之展延；則被告是否於核發建造執照同時即核予雜項工程之6個月工期即非重點，亦無因此而作法律上區別對待之正當理由。又本件係87年間即核發之建造執照，當時水土保持相關法制尚未完備而根本無需額外施作水土保持工程（按水土保持法雖於83年間即制定施行，卻直至92年12月17日修正時，始於第12條將在山坡地開發建築用地之行為納入應先擬具水土保持計畫送主管機關核定之範圍，更於93年8月31日始由農委會訂定發布水土保持計畫審核監督辦法），既無水土保持工程工期之概念，亦無雜項工程工期之需求，其後隨著法制之演進，才逐漸產生雜項工程工期、水土保持工期之問題，則忽視此法制演進之過程，單純區分是否於一開始即有核予雜項工程工期而為差別待遇亦欠說服力及正當性；況前揭（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號二建案是否確係「初始」即先核定6個月之雜項工程工期，而非如同本件般，係於建造中途被告始核予雜項工程工期？在被告未提出其他證據之情況下，單純依卷內該二建案片段之竣工展期申報書及展期函文，實亦乏憑據。故被告此部分主張，並不可採。
（八）另查原處分所援引之山坡地建築管理辦法第3條及第9條規定所涉及者均為建造執照及雜項執照之申請程序，與相關工期之補計或展延並無關係，故原處分以上開規定為由否准原告請求被告依行政慣例將已核定之水土保持工程工期補計入系爭建照之工期內，亦有重大違誤。
（九）綜上，被告於行政慣例上既均容許起造人以事後核定之水土保持工程工期申請展延雜項工程工期，則原告以此提出展延工期之申請，卻遭原處分援引錯誤或無關之法令規定予以否准，形成不合理之差別待遇，自有理由錯誤及違反行政自我拘束原則等違誤，而屬有瑕疵之行政處分。且因被告於訴訟中自承本件「雜項執照不併計水土保持工程工期係依循現行法令而為」、「按民國（下同）92年3月26日修正之山坡地建築管理辦法及其修正總說明可知……主管機關依法不再將水土保持工程工期納入雜項工程工期計算」等語，明示其於107年5月21日核予原告6個月雜項工程工期時，已未再納入水土保持工程工期，故原告應得請求將被告所核予之水土保持工程工期共360個工作天，全數均補計入系爭建照之工期中辦理展延。
三、原處分否准原告申請將變更建築設計之審核期間19個月又18天補計入系爭建照之建築期限內，存在適用法規錯誤、違反內政部函釋意旨及判斷恣意之違誤：
（一）原告自101年6月27日申請本件工程第2次變更設計首度掛件開始，迄104年7月26日被告核准變更設計為止，歷時37個月；其間就變更設計所衍生之水土保持計畫審查期間11個月又12天，被告業於103年6月30日以「屬本府公部門審查導致基地無法動工，係屬不可歸責於起造人之因素」而予原告展延；扣除該11個月又12天後剩餘25個月又18天；以一般變更設計通常需6個月之審查期間計算，本件工程就此部分容有19個月又18天之不合理延宕。故針對因辦理變更設計致無法動工之審查期間，原告乃請求將前揭19個月又18天補計入系爭建照之工期內；謹先予敘明。
（二）按原處分否准原告請求補計辦理變更設計之審核期間19個月又18天，其理由載明變更設計屬原告自己需求，非法定程序要求，不符合基隆市建築管理自治條例第28條第2項所規定之事由及程序云云；被告復於訴願及訴訟中主張原告於101年6月27日申請系爭建照第二次變更設計，其於101年7月16日函知原告補正後重新申請，嗣經原告於104年7月16日再度提出申請，其又於104年7月26日核准，二次審查期間分別為20日及11日，均未逾建築法第33條所定最長不得超過30日之規定；至二次審查中間歷時36個月則係原告自行延宕屬可歸責於原告之事由，故原告所請並不符合上開內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋之意旨云云。
（三）惟如前所述，基隆市建築管理自治條例第28條第2項所定程序只是為了被告在「構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」之情況下行使裁量權之便利，然並未改變該條規定係被告依職權自主決定是否及應增加若干工期之本質，亦未變更內政部自72年11月25日發布上開函釋以來，只要有不可歸責於起造人或承造人之工期逾期事由，即應將其因此停工之完整日數均不併入建築期限內計算之意旨，否則系爭建照原告依何前後展延達十數年？況上開鈞院函調之另案實例亦未曾以不符合基隆市建築管理自治條例第28條第2項所定程序為由駁回，足見該條項之規定確實非准予展延工期之絕對前提要件。故被告自不得以事由及程序不符為由駁回原告展延變更設計審核期間19個月又18天之申請。
（四）再原告101年6月27日首度掛件提出申請者雖名為「變更設計」，但實際上包含水土保持計畫之審查、加強山坡地審查、開放空間獎勵容積及增設停車空間獎勵容積之審查、都市設計審議、基隆市山坡地建築之擋土牆作為建築物外牆共構使用審查等；非待上述之審查全部通過，原告根本無法完成審查案之所有補正，而被告亦不可能同意原告變更設計之申請。且上述相關審查皆需經由被告變更建築設計之主管機關都市發展處內部轉送後，始交各主管機關進行審查，亦非原告可自行、獨立送各主管機關審查；此參依水土保持法授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第7條規定：「水土保持計畫及簡易水土保持申報書審查程序如下：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。」、第19條第1項規定：「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；有下列情形之一者，應辦理水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：……」即明，其餘如第8條之1、第20條等亦有類似規定。易言之：目的事業主管機關依法必須協助「先受理、後轉送」，而事實上原告依被告指示額外申請、辦理上開諸多事項審查之過程中，亦時時與被告都市發展處密切聯繫，確認應審查之事項與審查結果。
（五）按「綜參前揭規定可知，興辦產業人依據產業創新條例向主管機關申請產業園區之設置，涉及產業園區之設置規劃、土地開發、設置許可、建築開發、設置管理等管制事項，如所涉需辦理使用分區及使用地變更、環境影響評估或水土保持事項之審查者，得由各該區域計畫擬定、環境影響評估或水土保持之主管機關採併行審查方式辦理之，並由各該管制事項專業法規之主管機關，基於專業法規授與之法定職權，進行專業分工之審查，經核准各該申請案件之許可後，再由產業創新條例主管機關核定產業園區之設置許可。……準此可見，產業園區之設置，牽涉諸多專業法規之管制，範圍甚廣，立法者依此縝密複雜之多階段行政程序之層層管制設計，以確保各該專業法規所設定之立法目的得以達成，落實國家維護公共利益及增進國民福祉之任務。」，高雄高等行政法院104年度訴字第496號判決（嗣經最高行政法院105年度判字第674號判決維持）就多階段行政程序之說明應值本件參考。又除了水土保持法及水土保持計畫審核監督辦法外，基隆市都市設計審議作業規定（95年3月13日發布）、基隆市加強山坡地雜項執照審查及施工查驗作業程序（88年6月17日發布）、基隆市山坡地建築之擋土牆作為建築物外牆共構使用審查作業細則（93年3月15日發布）等，亦均為系爭建照最初核發時所無，係長年以來隨著法制之演進及完備，方由變更建築設計審查之系統化、分工化及細緻化中漸次衍生而出，因之原告若非向被告申請變更建築設計，實亦難毫無遺漏地確知本件工程尚需進行何項目之額外審查，更非待向被告申請變更建築設計後，始有可能依前揭程序一一完成此些項目之審查。故原告無從將上開各項目之審查切割於系爭建照之變更設計審查之外，渠等確均屬原告申請變更建築設計、於審查程序上不可分割之一部分。
（六）是原告提出變更設計之申請後，於101年7月16日遭被告函命補正時起，自即持續針對被告命補正之項目進行補正，迄104年間完成全部應補正之項目後，才又於104年7月16日再度掛件提出變更設計之申請，其間原告非有何自行延宕；若非如此，則對於上開諸多繁簡不一之審查，原告及被告何可能得在建築法第33條所規定最長30日之審查期間內全部完成補正及審查？系爭建照之加註事項既復明確載明：「本建築物（第2次變更設計）掛號日期為101年6月27日（法令適用日為101年6月27日）」，亦未將原告101年6月27日及104年7月16日2次掛件以不同之申請案視之（參鈞院卷第24頁至第26頁），且被告更於訴願階段自稱：
「……訴願人於101年6月27日辦理第2次變更設計第1次提出申請，104年7月16日辦理第2次變更設計第2次提出申請，故訴願人所稱101年6月27日第1次掛件申請變更設計，104年7月16日第2次掛件申請變更設計等事項，查與事實不符。」等語，顯自始亦認定101年6月27日及104年7月16日2次掛件不過為「同一次」變更設計，則自101年6月27日起至被告104年7月26日同意變更設計為止，其間原告因此無法施工之期間自均屬不可歸責於原告之同一個行政審查程序期間，依前揭內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋意旨，應同意原告展延工期，始為合理，否則作為變更設計審查一部分之水土保持計畫審查，何以其間經歷之11個月又12天，被告即以不可歸責於原告為由，同意原告展期之申請？被告恣意決定在同一個無法分割之審查程序中何段可同意原告展延工期、何段可不同意原告展延工期，實非合理，而以二次掛件後之審查期間均未逾建築法第33條所定期間為辯，更係忽視人民實際上不得不投入之心血及時間成本，而殊非可採。
（七）被告固又謂其先前同意展延水土保持計畫審查期間11個月又12天係因水土保持計畫審核監督辦法規定變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，該變更部分應即時停工，至於變更設計所衍生之其他審查則因無相應之停工規定，故無需給予展延云云；惟此主張顯與上開內政部72年11月25函釋意旨不符。蓋該函所涉原因事實亦無明文規定應給予展延，然內政部仍基於公平及保障人民權益之立場，通案性地揭示只要顯非可歸責於起造人或承造人，主管機關即得視實際情形給予展延；設若非如此，則倘主管機關刻意不訂定相關之規範，人民豈非即一律不得合理申請展延？故主管機關得否展延工期亦不應取決於形式上法規有無停工之規定；被告之主張，仍不可採。
四、至被告所指之工程進度問題亦不能作為否准原告申請展延工期之理由，否則即不免逾越基隆市建築管理自治條例第28條之規定，併明顯違反不當聯結禁止原則：
（一）被告雖又指稱本件之水土保持計畫書早於103年6月9日即經其核定在案，惟迄僅設置水土保持告示牌、開發範圍界樁等2項設施，並無施作其他相關水保設施云云，不無另以本件工程遲無進度為由加強其否准原告申請展延工期之正當性。
（二）惟原告之前身登信開發事業有限公司迄100年10月20日方接手本件工程，此前長達餘10年之時間裡起造人無論係因資金週轉、營造業景氣低迷等任何緣故而未能如期施工，實均與原告無涉，亦不能因此而影響原告之正當法律上權益。且參：「建築法第53條、第54條、新北市建築管理規則第18條等規定之範圍，僅及於建築期限、延展或增加建築期限、申報開工日期等，並未規定申請增加建築期限前必須已經實際施工，或必須在期限屆滿前多久提出申請，惟被上訴人所引據之103年2月12日函，卻規定應於執照建築期限屆滿前1年內提出申請，且工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報，則被上訴人之上開函釋是否已逾越母法之規定或增加母法所無之限制？不無疑義，原判決對於上開疑義並未予說明，即遽認該函釋核屬解釋性之行政規則，而得予適用，自嫌率斷」，最高行政法院105年度判字第434號判決已明確揭示工程進度為人民之自主管理事項，只要與公益無關，如何調配工程進度以完成工程不應受機關之干涉或約束，則在法無明文限制之情況下，被告自不得率以工程進度為由否准人民展延工期之申請；況前揭內政部106年11月3日內授營建管字第1060105308號函釋，亦已明示即便已逾建築期限仍得申請展延工期，則尚在建築期限內，不過僅進度不如預期，理當更應准人民展延工期之申請，以便人民更有機會能遵期完成工程而有利於社會經濟之發展。而實務上，於展延後之工期內趕工完成工程者亦屬常見。故被告上開主張亦非有理，已逾越基隆市建築管理自治條例第28條之規定，併明顯違反不當聯結禁止原則，而不可採等情。
五、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予將水土保持工程工期計360個工作天，以及辦理變更設計審核期間計19個月又18天，均加入（87）基府工建字第00125號建造執照建築期限之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、本件系爭建照於87年7月28日經被告核准發照時，所載竣工期限為「開工之日起31個月內完工」；88年12月6日經核准第一次變更設計，該竣工期限之記載並未變更；104年7月26日經核准第二次變更設計，於規定竣工期限欄變更為「開工之日起39個月內完工」；後被告以審查系爭建造第二次變更設計時併同雜項執照申請案時漏計雜項工程工期，依基隆市建築管理自治條例第28條第1項規定，補計雜項工期6個月。
又系爭建照自88年4月27日申報開工，迨104年7月26日經核准第二次設計變更，期間因配合政府推動健全房地產政策、起造人依建築法第53條第2項申請展延、依行為時基隆市建築管理自治條例第25條規定申請增加建築期限等，陸續經被告函同意展延或增加建築期限；被告復考量本案工程涉及水土保持計畫設計變更，水土保持主管機關審查期間（自102年6月28日至103年6月9日），導致系爭基地無法動工，係屬不可歸責起造人之因素，同意展延系爭建照建築期限，此有相關函文、建造執照影本在卷可證。經核算被告審查系爭建照變更設計併同雜項執照，已核定建築期限45個月，另外展延或增加建築工期共計15年9月8日，故系爭建照建築期限應至107年10月4日止，若逾期未完工者，系爭建照將失其效力。
二、原告主張於系爭建照建築期限屆滿前，依基隆市建築管理自治條例第28條規定，請求被告將水土保持主管機關「核定之水土保持計畫工期」，補計入系爭建照雜項工期內，及將系爭建照變更設計「審核日數」納入系爭建照建築工期內云云。惟查：
（一）依基隆市建築管理自治條例第28條規定，被告依建築法第53條核定建築期限時，雜項工程為6個月；如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，由起造人檢附說明資料由基隆市建築師公會等特定團體審查後，向被告申請增加工期，被告得依該審查意見酌予增加工期。至於建造執照變更設計審查日數及水土保持施工日數均非基隆市建築管理自治條例第28條核定建造執照建築期限及「因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」得增加建築工期之法定要件，被告否准原告所請，實無違誤。
（二）雖原告指稱系爭建築基地外鐵道發生邊坡滑落，致水土保持工程被迫停工，被告未依基隆市建築管理自治條例第28條第2項規定酌予延長工期及本案未經專業技師公會審查等節。查原告所稱邊坡滑落之處，業經被告查明實係位於基地外土地，涉及私人開發案件，並未同意原告就該水土保持工程停工，此有被告107年8月2日基府產工貳字第1070044908號函在卷可稽。原告未依基隆市建築管理自治條例第28條第2項規定程序，檢附構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊等說明資料，由基隆市建築師公會等特定團體審查後，一併將技師公會審查意見送交被告審查，其逕指摘被告未依規定酌予增加工期，並無理由。
（三）又按92年3月26日修正之山坡地建築管理辦法及其修正總說明可知自92年3月26日起建築主管機關受理山坡地開發建築案件，有關水土保持設施不再納入雜項執照中予以規範，回歸水土保持機關審查，亦即主管機關依法不再將水土保持工程工期納入雜項工程工期計算，合先敘明。
（四）經查，本案建築基地係位於基隆市○○區○○段517、517-1、517-4等三筆土地，原告於87年7月20日經被告核定水土保持計畫書後，係於102年6月28日申請第1次水土保持計畫變更設計，經被告產業發展處於102年7月19日函請原告提出（87）原核定計畫書與（102）申請變更水土保持技術規範差異檢討表後，水保服務團體於102年8月9日至工地現場進行會勘，嗣被告產業發展處於103年6月9日核定原告所提水土保持計畫書、工期為360天。原告就其水土保持工程固於107年7月10日申報開工，惟依107年7月24日水土保持施工監督檢查紀錄（案件編號：C-103-A-010-1），現場僅設置水土保持告示牌、開發範圍界樁等2項設施，並無施作其他相關水保設施，而本建築基地水土保持計畫書早於103年6月9日經被告核定在案，迄107年7月10日期間長達4年，本案建築工程及水土保持工程現場均未施工，且原告所提鐵道曾發生邊坡滑落位置並非本案水土保持工程基地範圍，原告並無被迫停工之實，亦無基隆市建築管理自治條例第28條第2項規定之適用。況被告對於原告辦理水土保持變更設計之審核期間，即自101年6月27日至103年6月9日期間，考量本案工程基地並無法動工，係屬不可歸責於起造人之因素，因此給予展延工期11個月12天，是被告就水保審查期限已納入工期之展延，並非未增加工期，併予陳明。
（五）原告雖以（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號2建案，均係被告先暫時核定6個月之雜項工程工期，嗣被告再容許承造人以水保工程工期核定為由，申請補增加6個月之雜項工程工期。惟按102年5月14日修正現行之「基隆市建築管理自治條例」第28條規定，雜項工程應核予6個月建築期限。經查，被告104年、105年、106年度核發建照執照共計137案，涉及水保計畫併案辦理雜項工程計104案，被告多依上開自治條例第28條規定，核予雜項工程建築期限6個月。原告所主張上該2建案之雜項執照建築期間原已核定為6個月，故其等之後另以核定水保工期為由申請展期，被告經個案狀況審酌後，予以展延6個月，實與本件原告之雜項執照初始並未予以核定工期不同，尚難比附援引，自無從以上開2「個案」主張被告違反行政自我拘束原則。
（六）再者，本件建照並未核予雜項工程期限6個月，當時未計入雜項工作物工期之主要用意就是考量實際狀況，當被告水土保持主管機關核予水土保持工程期限時，可供原告據以辦理雜項工程工期展延之依據。故被告於建照工期將於107年4月4日到期，而於107年5月7日申請補正漏計之雜項工程工期6個月時，被告考量上情即於107年5月21日同意展延工程期限至107年10月4日止。從而，原告復要求增加524天水保工期，被告認為即有重複計算之情形。
三、另原告主張被告審查系爭建照第二次變更設計案期間達37個月，違反建築法第33條規定審查期限；且被告要求補正之文件，其他行政機關於103年6月9日及104年6月2日始核定完成，實非可歸責於原告事由，爰依內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋意旨，系爭建照之竣工期限應再展延19個月18天乙節。然查：
（一）依建築法第33條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於十日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過三十日。」另依內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋意旨：「……二、按建築工程未依主管建築機關核定建築期限完工者，應依建築法第53條第2項規定處理，但其逾期之原因，顯非可歸責於起造人或承造人者，主管建築機關得視其實際情形，將其停工日數不併入同法第1項建築期限之內計算。」依該函釋說明，可知建築工程逾期未完工者，以不可歸責於起造人或承造人事由為限，主管建築機關始例外將停工日數不併入建造執照建築期限之內計算。
（二）查系爭建照基地建物屬「供公眾使用建築物」，原告於101年6月27日申請第二次變更設計，經被告審查不合規定，以101年7月16日函通知原告依附表補正後重新申請，審查歷時20日；原告於104年7月16日再度申請變更設計，被告以104年7月26日函核准，歷時11日。上開二次審查期間均未逾建築法第33條最長不得超過30日規定。原告自被告101年7月16日函退請其補正，遲於104年7月16日再次申請，期間歷時36個月係原告自行延宕乃屬可歸責於原告之事由所致，原告主張系爭建照建築期限應予展延，核與上揭內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋意旨未符，其主張並無可採。
（三）再者，按變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，該變更部分應即時停工，做好安全措施，並於主管機關依前條規定完成水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計審查或同意免辦理變更設計後，始得繼續施工，水土保持計畫審核監督辦法第20條定有明文。是以被告考量本案工程涉及水土保持計畫設計變更部分，水土保持主管機關審查期間致系爭基地無法動工，係屬不可歸責起造人之因素，同意展延建築工期11個月12天，顯已維護原告權益。至於原告因申請「變更設計」所須其他補正項目，即「加強山坡地審查、開放空間獎勵容積及增設停車空間獎勵容積之審查，都市設計審議、基隆市山坡地建築之擋土牆作為建築物外牆共構使用審查等」，並無停工之規定，且原告於申請「變更設計」時，自應就上開補正項目之機關合理審核期間已有預見，此部分之延宕，難認無不可歸責於原告之情，則原告就其餘19個月又18天之變更設計審查期間申請展期，自無理由等語，資為抗辯。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年10月30日基府都建貳字第1070058893號函（見本院卷第35至37頁）、內政部108年5月17日台內訴字第1080031672號訴願決定書（見本院卷第39至57頁）、被告107年7月4日基府產工貳字第1070036602號函（見本院卷第77至79頁）、水土保持施工許可證（見本院卷第81頁）、被告105年12月5日基府都建貳字第1050070139號函（見本院卷第83至85頁）、被告101年7月16日基府都建參字第1010167826號函（見本院卷第91頁）、被告103年6月30日基府都建貳字第1030035248號函（見本院卷第95頁）、水土保持完工證明書（見本院卷第249頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告得否依基隆市建築管理自治條例第28條規定，請求展延系爭建造執照建築期限？
二、原告得否請求將「水土保持工程工期」計360個工作天加入系爭建照執照建築期限？
三、原告得否請求將「辦理變更設計審核期間」計19個月18天，加入系爭建照執照建築期限？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）基隆市建築管理自治條例第28條（建築法第53條第3項規定授權訂定，102年5月14日公布施行）規定：「（第1項）本府依本法第五十三條核定建築期限時，以三個月為基數，另依下列規定增加日數：一、地下層每層四個月。二、地面各樓層每層三個月。三、雜項工程六個月。（第2項）前項建築期限以開工之日起算，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得由起造人檢附說明資料由下列團體之一審查後，本府得依該審查意見酌予增加工期：一、基隆市建築師公會。二、臺灣省土木技師公會。三、臺灣省結構技師公會。四、臺灣省大地工程技師公會。五、臺灣省應用地質技師公會。六、其他經建築主管機關認可之公會團體或學術機構等。」
（二）建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
（三）建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」
（四）建築法第39條規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」
（五）建築法第53條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。第一項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」
（六）建築法第54條第1項前段規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工……」
（七）建築法第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」
（八）以下辦法核乃執行母法（建築法第97條之1）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
１、山坡地建築管理辦法（92年3月26日修正）第3條規定：「（第1項）從事山坡地建築，應向直轄市、縣(市)主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。
二、申請建造執照。（第2項）前項建築農舍及其他經直轄市、縣(市)政府認定雜項工程必需與建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請之。」
２、山坡地建築管理辦法第9條第1項規定：「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。」
二、原告不得依基隆市建築管理自治條例第28條規定，請求展延系爭建造執照建築期限：
（一）事實經過：
１、系爭建照乃訴外人義昌祥建設有限公司申請核發，開工期限為「領照後6個月內開工」，竣工期限為「自開工核准日起31個月完工」，於88年4月27日申報開工，101年5月11日被告核准變更起造人為原告。
２、經申請第一次變更設計、展延建築期限等，經被告陸續同意建築期限算至105年8月23日止；原告於102年6月28日申請第1次水土保持計畫變更設計，經被告產業發展處於103年6月9日核定前揭水土保持計畫書、工期為360天（原告於107年7月10日申報開工）。又因水土保持計畫設計第一次變更之（水土保持主管機關）審查期間（自102年6月28日至103年6月9日），係屬不可歸責起造人之因素，致基地無法動工，被告以103年6月30日函展延系爭建照建築期限11個月12天。
３、原告前曾於101年6月27日申請系爭建照第二次變更設計，被告前以101年7月16日函請其補正；原告於104年7月16日補正申請系爭建照第二次變更設計併同申請雜項執照（按：實為第二次變更設計之『重新申請』，而非補正），經被告於104年7月26日准予變更（變更後系爭建照竣工期限為『開工之日起39個月內完工』）；因前開准予變更時漏列雜項工作物工程期限，被告乃以107年5月21日函補核6個月建築期限，系爭建照建築期限乃至107年10月4日止。嗣原告申請將第二次變更設計水土保持工期524天（原告於訴訟中主張其中之360個工作天）、第二次變更設計審核期間19個月18天補計入建築期限，被告以原處分否准之，本院經核其部分理由雖有未洽，但結論尚無不合，並無撤銷之必要。
（二）原告雖主張建築法之規定實嫌過苛，故基於現實上之需求，變通或緩和方式，即「逾期之原因，顯非可歸責於起造人或承造人者，主管建築機關得視其實際情形，將其停工日數不併入建築期限」（內政部106年11月3日內授營建管字第1060105308號函）。系爭建築因基地外鐵道發生邊坡滑落，致水土保持工程被迫停工，顯非可歸責於起造人或承造人，且本件工程歷來展延工期累計達十數年，原告僅於102年12月30日之展延工期申請中曾檢附台灣省土木技師公會之相關鑑定報告書，其餘均未檢附，仍屢獲准展延工期，本次自應可得申請展延工期云云。
（三）惟依基隆市建築管理自治條例第28條規定，建築法第53條之建築期限須「因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，「得」由起造人檢附說明資料由基隆市建築師公會等特定團體審查後，被告「得」依該審查意見酌予增加工期。其「由起造人檢附說明資料由基隆市建築師公會等特定團體審查後」，固非「增加工期」之必要條件，但在起造人未檢附說明資料由基隆市建築師公會等特定團體審查前，被告自可得認定並無「構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」情事，而否准增加建築期限之申請。本件原告所稱「邊坡滑落致水土保持工程被迫停工」，並未依基隆市建築管理自治條例第28條第2項規定程序，檢附構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊等說明資料，由基隆市建築師公會等特定團體審查後，一併將技師公會審查意見送交被告審查，則被告自得認定並無「構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」情事，而不予增加工期，自無違誤。至原告主張「本件工程歷來展延工期累計達十數年，原告僅於102年12月30日之展延工期申請中曾檢附台灣省土木技師公會之相關鑑定報告書，其餘均未檢附，仍屢獲准展延工期」云云，或因過去未嚴格執行法律規定，或有人謀不臧，或因當時「尚未一再延誤工期」，難謂「過去之通融」已形成行政慣例，原告自不得基於過去之通融，而要求未來被告均必須援例法外施恩，如若不然，則建築法第53條建築期限基準及建築期限之規定，豈非形同具文？原告主張尚不足採。
三、原告不得請求將「水土保持工程工期」計360個工作天加入系爭建照執照建築期限：
（一）原告雖主張被告長久以來仍依循往例，在工程案中均先給予雜項工程之工期6個月，迨核定水土保持計畫之工期後，再由起造人據以申請雜項工程工期之展延；且另案核發之（107）基府都建字第00038號建造執照中，該建造執照附表之「加註事項」中載明「建築工期：基數3個月+地上五層@15個月+水保@12個月=30個月」，且（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號二建案，皆證明被告確實係先暫時核定6個月之雜項工程工期，嗣又核定12個月之水土保持工程工期。被告所提「104年105年106年建造執照彙整表」僅為各建造執照「最初」依法所核予之工期，並非各工程案最後實際所經歷之全部工期，故上開「104年105年106年建造執照彙整表」並不足以證明原告所舉之例僅屬個案。易言之，起造人最終均得以實際核給之水土保持工期申請雜項工程工期之展延；被告是否於核發建造執照同時即核予雜項工程之6個月工期即非重點。又本件係87年間即核發之建造執照，水土保持法92年12月17日修正時，始於第12條將在山坡地開發建築用地之行為納入應先擬具水土保持計畫送主管機關核定之範圍，則忽視此法制演進之過程，單純區分是否於一開始即有核予雜項工程工期而為差別待遇亦欠說服力及正當性。再者，山坡地建築管理辦法第3條及第9條規定所涉及者均為建造執照及雜項執照之申請程序，與相關工期之補計或展延並無關係，原告應得請求將被告所核予之水土保持工程工期共360個工作天，全數均補計入系爭建照之工期中辦理展延云云。
（二）按92年3月26日修正前之山坡地開發建築管理辦法第18條規定：「（第1項）山坡地開發建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程等，其需挖填土石方或其他雜項工作物者，應先申領雜項執照。但建築農舍及其他經直轄市、縣（市）政府認定無礙水土保持或雜項工程必需與建築物一併施工者，其雜項執照得併同於建造執照中申請之。（第2項）在前項工程範圍外地區探取土石方者，應同時申請土石採取許可。……」，而92年3月26日修正之山坡地建築管理辦法（依建築法第97條之1授權訂定）第3條第1項規定：「從事山坡地建築，應向直轄市、縣(市)主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。二、申請建造執照。」，該修正總說明四稱【四、依據行政院核頒「改進土地使用變更審議機制方案」之改進措施，將申請雜項執照有關水土保持設施部分予以刪除，納入水土保持法令予以規範。（刪除現行條文第18條）】，山坡地開發建築管理辦法修正條文對照表第18條修正說明稱：【一、本條刪除。二、本條第一項後段移列修正條文第三條第二項規定；第二項有關土石採取許可之規定，非本辦法之規範範圍，爰予以刪除。三、第三項有關工程技術準則之訂定，屬水土保持設施之工程部分，水土保持技術規範已有明定，至有關雜項工程部分，應依建築技術規則之規定辦理，爰予刪除。】，可知自92年3月26日起建築主管機關受理山坡地開發建築案件，有關水土保持設施不再納入雜項執照中予以規範（水土保持工程之工期不納入雜項工程工期計算），回歸水土保持機關審查，是雖然被告於系爭建照已補核6個月雜項工作物工程期限，原告仍非不得再申請將水土保持工期補計入系爭建照之工期中，原處分以「被告於系爭建照已補核6個月雜項工作物工程期限」為由，否准原告申請，固有未洽。但102年5月14日公布施行之基隆市建築管理自治條例第28條（建築法第53條第3項規定授權訂定）已規定延展系爭執照之要件，而水土保持工程之工期，亦無法律特別規定「一定要補加入系爭建照工程期限內」，是該水土保持工程之工期「是否可得酌予增加建造執照工期」，仍應依基隆市建築管理自治條例第28條定之。若前開水土保持工程確有正常施工，其工期固可得認定有基隆市建築管理自治條例第28條之「構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊」情事，而補計入系爭建照之工期中並准予展延。但若水土保持工程根本未正常施工，其延誤乃可歸責於起造人或承造人，則此水土保持工期，並不合於基隆市建築管理自治條例第28條增加日數之要件，被告否准此水土保持工期補計入系爭建照之工期中，自無不可。
（三）本案經查系爭建築基地係位於基隆市○○區○○段517、517-1、517-4等三筆土地，被告於87年7月20日核定水土保持計畫書，原告於102年6月28日申請第1次水土保持計畫變更設計，被告產業發展處於103年6月9日核定原告所提第1次水土保持計畫變更計畫書、工期為360天。原告就其水土保持工程固於107年7月10日申報開工（見被告答辯狀附件1第208-210頁），惟依107年7月24日水土保持施工監督檢查紀錄（案件編號：C-103-A-010-1），現場僅設置水土保持告示牌、開發範圍界樁等2項設施，並無施作其他相關水保設施（見被告答辯狀附件1第49頁），觀諸系爭建築基地之第1次水土保持計畫變更計畫書，於103年6月9日經被告核定，迄107年7月24日期間長達4年，水土保持工程現場均未施工，且原告所提鐵道曾發生邊坡滑落位置（516-5地號）並非本案水土保持工程基地範圍（見被告答辯狀附件1第57頁），原告並無被迫停工之實，原告亦未檢附說明資料由基隆市建築師公會等特定團體審查，無從證明其水土保持工程之停工係不可歸責於原告，被告依基隆市建築管理自治條例第28條第2項規定否准原告「將水土保持工程工期360個工作天加入系爭建照執照建築期限」之申請，即無違誤。至被告（82）基府工建字第00345號及（90）基府工建字第00094號二建案雖均先核定6個月之雜項工程工期，嗣再容許起造人以水土保持工程工期核定為由申請補增加雜項工程工期，但縱使「先核定6個月之雜項工程工期」，仍應視「水土保持工程之停工是否不可歸責於起造人」，方容許起造人以水土保持工程工期核定為由申請補增加雜項工程工期。是原告所舉個案，僅係個案考量，其情形與本件不同，尚難比附援引。
（四）原告復主張原告之前身登信開發事業有限公司迄100年10月20日方接手本件工程，此前長達餘10年之時間裡起造人無論係因資金週轉、營造業景氣低迷等任何緣故而未能如期施工，實均與原告無涉，且最高行政法院105年度判字第434號判決已明確揭示工程進度為人民之自主管理事項，只要與公益無關，如何調配工程進度以完成工程不應受機關之干涉或約束，被告不得以工程進度為由否准人民展延工期之申請；況內政部106年11月3日內授營建管字第1060105308號函釋，亦已明示即便已逾建築期限仍得申請展延工期，則尚在建築期限內，不過僅進度不如預期，理當更應准人民展延工期之申請，被告主張原告工程延誤，否准展延工期之申請，已逾越基隆市建築管理自治條例第28條之規定，併明顯違反不當聯結禁止原則云云。
（五）惟原告前身登信開發事業有限公司自100年10月20日接手系爭建築執照，即已就前手起造人「不得申請延展工期」之事由概括承受，原告主張接手本件工程前長達餘10年之時間，起造人未能如期施工，與原告無涉云云，尚有誤會。又本件得否延展工期，應依基隆市建築管理自治條例第28條之規定，最高行政法院105年度判字第434號判決固稱「……建築法第53條、第54條、新北市建築管理規則第18條等規定之範圍，僅及於建築期限、延展或增加建築期限、申報開工日期等，並未規定申請增加建築期限前必須已經實際施工，或必須在期限屆滿前多久提出申請，惟被上訴人所引據之103年2月12日函，卻規定應於執照建築期限屆滿前1年內提出申請，且工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報，則被上訴人之上開函釋是否已逾越母法之規定或增加母法所無之限制？不無疑義，……上訴意旨主張上訴人於原審業已提出工程鉅大事由及其他特殊情事，均可證上訴人工程規模過於龐大，建照效期僅39個月明顯不足，上訴人申請時業已提出趕工計畫書，並加強說明未能於期限內完工之理由，惟原判決對此等重大事項顯足以影響判決結果之主張，均未說明理由而逕予駁回，顯有不備理由之違法等語，亦非無據。（五）……被上訴人認上訴人係於105年10月6日1區地下室開挖與結構體施工時，始有實際施工，其認定上訴人實際施工日期是否符合相關建築法令規定，滋生疑義……。」，但本件爭執並非在「原告是否在執照建築期限屆滿前1年內提出延展之申請？」、「申請延展時工程進度是否已完成地上2樓版之勘驗申報？」，而是在於「水土保持工程之延誤是否不可歸責於原告（故應將水土保持工程工期加入系爭建照執照建築期限）」，是縱使原告申請延展之日期早於執照建築期限屆滿前1年內，但水土保持工程根本未施作，其延誤並非不可歸責於原告，原告申請將水土保持工程之工期補計入系爭建照之工期中，已難謂合於基隆市建築管理自治條例第28條之規定。且本件亦無「水土保持工程規模過於龐大，建照效期明顯不足，起造人已提出趕工計畫書，並加強說明未能於期限內完工理由」之情事（其所述水土保持工程未能於期限內完工之理由，不足採信，已如前述），亦無「認定水土保持工程實際施工日期不符合相關建築法令規定」之情事，與前揭最高行政法院105年度判字第434號判決情形並不相同，自難比附援引。是原告主張「被告以水土保持工程之延誤可歸責於原告，否准將水土保持工程工期補計入系爭建照之工期中，已逾越基隆市建築管理自治條例第28條之規定，且違反不當聯結禁止原則」云云，尚不足採。
四、原告不得請求將「辦理變更設計審核期間」計19個月18天，加入系爭建照執照建築期限：
（一）原告雖主張基隆市建築管理自治條例第28條第2項所定程序並未改變內政部自72年11月25日發布上開函釋以來，只要有不可歸責於起造人或承造人之工期逾期事由，即應將其因此停工之完整日數均不併入建築期限內計算之意旨，原告101年6月27日首度掛件提出申請者雖名為「變更設計」，但實際上包含水土保持計畫之審查、加強山坡地審查、開放空間獎勵容積及增設停車空間獎勵容積之審查、都市設計審議、基隆市山坡地建築之擋土牆作為建築物外牆共構使用審查等；非待上述之審查全部通過，原告根本無法完成審查案之所有補正，而被告亦不可能同意原告變更設計之申請。且上述相關審查皆需經由被告變更建築設計之主管機關都市發展處內部轉送後，始交各主管機關進行審查，亦非原告可自行、獨立送各主管機關審查；故原告無從將上開各項目之審查切割於系爭建照之變更設計審查之外，渠等確均屬原告申請變更建築設計、於審查程序上不可分割之一部分。是原告提出變更設計之申請後，於101年7月16日遭被告函命補正時起，自即持續針對被告命補正之項目進行補正，迄104年間完成全部應補正之項目後，才又於104年7月16日再度掛件提出變更設計之申請，其間原告非有何自行延宕，且系爭建照之加註事項既復明確載明：「本建築物（第2次變更設計）掛號日期為101年6月27日（法令適用日為101年6月27日）」，亦未將原告101年6月27日及104年7月16日2次掛件以不同之申請案視之，是原告101年6月27日及104年7月16日2次掛件不過為「同一次」變更設計，則自101年6月27日起至被告104年7月26日同意變更設計為止，其間原告因此無法施工之期間自均屬不可歸責於原告之同一個行政審查程序期間，依前揭內政部72年11月25日台內營字第192336號函釋意旨，應同意原告展延工期，始為合理云云。
（二）惟按被告101年7月16日函通知原告補正，乃指「於相當期間內」補正，原告於歷時36個月後之104年7月16日始補正，客觀上已逾相當期間，應認定為第二次變更設計之「重新申請」，如若不然，若原告於十年後方補正，是否仍為同一次申請？是原告101年6月27日及104年7月16日申請，雖係為「同一個變更設計（第2次變更設計）」，但104年7月16日申請，即屬第2次變更設計之「重新申請」，不能認為重新申請前之期間，亦屬第一次申請之審核期間。且因系爭建照基地建物屬「供公眾使用建築物」，原告於104年7月16日重新申請第二次變更設計，被告以104年7月26日函核准，歷時11日，並未逾建築法第33條最長不得超過30日規定，是原告申請將「辦理變更設計審核期間」計19個月18天，加入系爭建照執照建築期限，不應准許。至系爭建照之加註事項記載：「本建築物（第2次變更設計）掛號日期為101年6月27日（法令適用日為101年6月27日）」，乃就原告重新申請第2次變更設計之日期從寬記載，其並未敘明法律依據及理由，亦未認定原告101年6月27日與104年7月16日是同一次申請，原告主張尚不足採。
（三）何況內政部72年11月25日、106年11月3日以台內營字第192336號、內授營建管字第1060105308號函釋所稱：「……逾期之原因，顯非可歸責於起造人或承造人者，主管建築機關得視其實際情形，將其停工日數不併入同法條第1項建築期限之內計算」，於本案情形，乃指「因被告審查第二次變更設計期間，致系爭基地無法動工」，然本件原告101年6月27日及104年7月16日第2次掛件中間，原告於102年6月28日申請第1次水土保持計畫變更設計，並於102年8月13日、102年12月26日、103年8月1日分別申請竣工展期（見訴願卷第175頁-180頁），除水土保持計畫審核監督辦法第20條規定「變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，該變更部分應即時停工，做好安全措施，並於主管機關依前條規定完成水土保持計畫或簡易水土保持申報書變更設計審查或同意免辦理變更設計後，始得繼續施工」外，於其他項目之變更設計主管機關審核期間，系爭基地並非「無法動工」，被告故而就第一次水土保持計畫設計變更之審查期間，同意展延建築工期11個月12天。至於原告因申請「變更設計」所須其他補正項目，即「加強山坡地審查、開放空間獎勵容積及增設停車空間獎勵容積之審查，都市設計審議、基隆市山坡地建築之擋土牆作為建築物外牆共構使用審查等」，被告審查第2次變更設計期間，系爭基地仍可動工，即不具有內政部前揭函示「……逾期之原因，顯非可歸責於起造人或承造人者」之情形，且原告101年6月27日及104年7月16日第2次掛件中間，原告於102年8月13日、102年12月26日、103年8月1日分別申請竣工展期，依其申請理由（見訴願卷第175頁-180頁），並非「因變更設計主管機關審核期間，系爭基地無法動工」，亦可見原告主觀上亦認定系爭基地仍繼續施工中，難認被告審查第2次變更設計期間，系爭基地無法動工，是原告就其餘19個月又18天之變更設計審查期間申請展期，自無理由。
五、從而，原處分否准原告申請，部分理由雖有未洽，但結論尚無不同，並無撤銷必要，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 侯志融法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 李依穎