臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1245號109年1月9日辯論終結原 告 鄭文旻被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳政君
蔡承珊翁嘉雯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108 年5 月24日交訴字第1080005558號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣內政部警政署航空警察局員警於民國107 年11月18日14時45分許，在桃園國際機場第一航廈，查獲原告駕駛登記訴外人李姁玲所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）違規載客，自桃園國際機場至臺北市大安區，收費新加坡幣48.64 元，遂製作駕駛及乘客訪談紀錄，案移被告所屬臺北市區監理所（下稱臺北市區監理所）處理，臺北市區監理所據此以107 年12月19日交公北市監字第20B20055號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規則）第138 條規定。嗣被告以108 年1 月18日第20-20B20055 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：原告當日係受朋友所託去桃園國際機場載2 位新加坡友人，朋友說會補貼油資，原告表示不需要，惟訪談紀錄卻將此費用記載成車資，但原告與乘客間並無任何金錢交易，至於收費新加坡幣48.64 元之訂車app 畫面是乘客在新加坡訂的機場接送，原告並沒有非法營業。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：依107 年11月18日桃園地區監警聯合稽查小組乘客訪談紀錄及駕駛談話紀錄暨乘客提供之訂車及付費APP 對話內容，已足認定本件載客行為係採事先預約且已議價完成，故原告確有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，是原告嗣後主張其係受朋友所託前往機場載新加坡友人並未收受報酬乙節，顯係推諉之詞，不足採信。又原告未經申請核准經營汽車運輸業（涵蓋計程車客運業及小客車租賃業），被告按交通部106 年1 月6 日修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）規定，裁處原告新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，適法有據。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原處分裁處原告新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有乘客訪談紀錄（本院卷第83頁）、駕駛訪談紀錄（本院卷第84頁）、乘客利用Uber
App 平台訂車、支付車資之資料、採證照片（本院卷第85至86頁）、原處分（本院卷第55頁）、訴願決定（本院卷第25至30頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（二）按公路法第2 條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。……」第34條第1 項第4 款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1 項第1 款、第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4 個月至1 年，或吊銷之，非滿2 年不得再請領或考領。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依公路法第79條第5 項授權訂定之系爭管理規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第
2 項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，公路主管機關即應依系爭管理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2 項規定處理。
（三）次按行政程序法第11條第1 項、第5 項規定：「（第1 項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5 項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2 項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3 項）前2 項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上開規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權，行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之，亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎。因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第53
5 號解釋、第570 號解釋及第654 號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託，若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111 條第6 款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院10
3 年度判字第605 號判決參照）。復按公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第78條第
1 項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」復參酌前揭同法第37條第1 項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府，則因違反公路法第77條第2 項規定所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。
（四）依原告之行為及原處分之記載，可認被告以原處分裁處者，當係針對原告未經申請核准而經營計程車客運業之行為：
依公路法第34條第1 項第4 款、第5 款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱系爭管理規則第100 條第1 項第2 款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反系爭管理規則第138 條及公路法第77條第2 項規定之情事，但違反事實欄中既經記載：「駕駛自用車輛，未經申請核准經營汽車運輸業，於桃園機場載客至台北市大安區，收費新加坡幣48.64 元。」（本院卷第55頁）顯已具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為載客之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1 項第4 款所定義之「載客」行為加以描述，故原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言。是以，被告抗辯原告行為包括計程車客運業及小客車租賃業之業務云云，即非可採。
（五）被告就原告之違規行為並無管轄權，原處分洵有違誤：經查，被告以原告駕駛系爭車輛，於前揭爭訟概要欄所述時、地遭查獲未經申請核准而經營汽車運輸業，而以原處分裁處原告新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月等情，固有乘客訪談紀錄、駕駛談話紀錄以及乘車資訊截圖畫面、稽查照片影本等件在卷可憑（參本院卷第83至86頁）。
惟依前所述，公路法第37條第1 項第3 款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1 項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1 項第3 款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，則關於施以諸如吊扣駕照等處分之權限，自仍屬適用同法第37條第1 項第3 款規定之情形，而當以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣駕照之該管公路主管機關。準此，以系爭車輛經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1 項第3 款所定之行政法上義務，則本件公路法主管機關應依違規經營行為之主事務所定之。又原告為自然人，固無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主事務所即應以其住所地定之。而原告之住所在臺北市，是本件原告之違規行為有無經申請核准一事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍。從而，依公路法第77條第2 項規定對原告作成處分者，應為臺北市公路主管機關，被告對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2 項規定作成原處分，即有違誤。又原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效。另依公路法第77條第2 項規定，關於罰鍰及吊扣駕照等處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節調查後行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115 條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。
六、綜上所述，被告就原告違規行為不具有作成原處分之管轄權限，是原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。又原告起訴時固然未主張此違法事由，惟被告就原告違規行為有無作成原處分之管轄權限，核屬本院應依職權調查之事項，本件被告既無上開權限，則原告訴請撤銷，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、結論：原告之訴為有理由，應予准許，訴訟費用由被告負擔。
中 華 民 國 109 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 10 日
書記官 張正清