臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1259號109年5月28日辯論終結原 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 李伯璋（署長）訴訟代理人 吳榮昌律師複 代理人 洪柏鑫律師被 告 杜志良即晶泰皮膚科診所訴訟代理人 謝協昌律師複 代理人 張思瀚律師被 告 陳振豐即淨妍皮膚科診所訴訟代理人 劉冠廷律師複 代理人 陳宣劭律師上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、被告杜志良即晶泰皮膚科診所應給付原告新臺幣169萬4,524元及自民國108年8月16日起至清償日止，按週年利率百分之5計算的利息。
二、被告陳振豐即淨妍皮膚科診所應給付原告新臺幣169萬4,524元及自民國108年8月16日起至清償日止，按週年利率百分之5計算的利息。
三、前二項給付，如任一被告已為給付，另一被告於已給付範圍內免為給付義務。
四、原告其餘之訴駁回。
五、訴訟費用由被告連帶負擔。事實及理由
一、事實概要：㈠原告與被告杜志良即晶泰皮膚科診所（下稱被告晶泰診所）
訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱系爭合約），有效期間自民國102年12月2日起至105年12月1日止。後來原告查知被告晶泰診所於102年12月2日至103年8月30日間有以非實際看診的杜志良及于○興醫師名義，錯誤申報醫療費用，合計591萬4,564點，相關人員已經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）106年度易字第188號刑事判決有罪。於是原告依系爭合約第17條規定，追扣醫療費用新臺幣（下同）552萬705元（以原告臺北業務組西醫基層總額104年第4季平均點值0.0000000核算），並已於106年6 月自被告晶泰診所管控費用中沖抵取償71萬1,190元。
㈡原告與被告陳振豐即淨妍皮膚科診所（下稱被告淨妍診所）
訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約），有效期間自104年10月1日起至107年9月30日止。此外，被告淨妍診所於104年11月3日出具同意書給原告，表示同意承擔被告晶泰診所原積欠原告的醫療費用，並同意自原告支付被告淨妍診所的醫療費用中扣抵；且同意書的內容納為原告與被告淨妍診所間健保特約的一部分等等（下稱系爭同意書）。於是原告依系爭同意書，自106年6月起至108年4月從原告支付被告淨妍診所的醫療費用中扣抵被告晶泰診所應返還原告的醫療費用，合計取償311萬4,991元。後來因為被告淨妍診所歇業，而原告尚有169萬4,524元（552萬705元－71萬1,190元－311萬4,991元）債權未獲實現，於是提起本件一般給付訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠被告晶泰診所及淨妍診所先後為原告的特約醫事服務機構。
被告晶泰診所於102年12月2日至103年8月30日有以非看診的杜志良及于○興醫師名義錯誤申報醫療費用情事，獲有不當得利，原告自得依系爭合約第17條及公法上不當得利法律關係請求被告晶泰診所給付溢領的醫療費用。又被告淨妍診所於104年11月3日簽立系爭同意書，同意就被告晶泰診所應返還原告的全部款項負連帶清償責任，故原告亦得依系爭同意書及公法上不當得利法律關係請求被告淨妍診所連帶給付。㈡聲明：被告應連帶給付原告169萬4,524元及自108年8月16日起至清償日止，按年息百分之5計算的利息。
三、被告答辯及聲明：㈠被告晶泰診所部分：
⒈黃○荃為晶泰診所實際負責人，醫療費用均由黃○荃申請、
使用；申報健保給付的印鑑、銀行帳戶，也由黃○荃保管、使用，杜志良僅是名義上負責人，沒有不當得利。且黃○荃詐領健保給付部分，已經臺灣高等法院107年度上易字第475號刑事判決有罪確定。原告明知實務上以醫師擔任診所名義負責人的情形實屬常見，亦明知黃○荃為實際負責人，原告應向黃○荃求償，而非杜志良。
⒉依系爭同意書第1點及民法第300條規定、最高法院前52年台
上字第925 號判例意旨，被告晶泰診所的債務已由被告淨妍診所承擔，且為免責的債務承擔，被告晶泰診所已脫離與原告間的債務關係。又系爭同意書第2 點記載杜志良負連帶清償責任部分，並非杜志良所簽署，也未經杜志良同意，自無與被告淨妍診所負連帶清償責任的義務。
⒊依司法院釋字第683 號解釋林錫堯及許宗力大法官協同意見
書所載，關於公法上債之關係的遲延利息，除非公法契約有明文約定，否則不得類推適用民法有關遲延利息的相關規定。原告主張準用民法第233 條有關遲延利息的相關規定，顯然於法無據。
⒋聲明：原告之訴駁回。
㈡被告淨妍診所部分：
⒈系爭同意書僅有被告淨妍診所的用印，而無原告的用印，為
被告淨妍診所單方的意思表示，並非契約；即便系爭同意書有效，亦僅是成立私法上法律關係，而非行政契約；且系爭同意書並非原告與被告淨妍診所間健保特約第30條所定的附約或換文，不生補充或修改健保契約的效力，故非行政契約；況全民健康保險法並無授權原告得締結系爭同意書內容的行政契約，系爭同意書欠缺容許性而無效。原告依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴，應不合法。
⒉原告對被告晶泰診所主張的債權為公法上不當得利，屬法定
之債，而原告對被告淨妍診所主張的債權是基於系爭同意書所生，屬意定之債，故被告晶泰診所與淨妍診所對原告所負債務並非同一債務，與民法第272 條連帶債務關係不合。被告淨妍診所不因系爭同意書而成為原告與被告晶泰診所間公法上不當得利關係的債務人。
⒊原告向被告淨妍診所追討的醫療費用是黃○荃詐領健保給付
的犯罪所得，但黃○荃與淨妍醫美集團商談承接事宜時，對其詐領健保給付隻字未提，致淨妍醫美集團對晶泰診所的實際財務情形及風險產生錯誤；陳振豐受任於淨妍醫美集團，未直接參與承接事宜或簽署文件，對被告晶泰診所的經營及帳冊情況一無所悉，自無同意承擔因該詐領健保所生債務的意思。且系爭同意書第1 點所列債務範圍僅包括「原」積欠原告的醫療費用、保險費等，不包含黃○荃因詐領健保費所生的債務；且因黃○荃違法行為所生的債務，並非簽立系爭同意書時被告淨妍診所及原告所知悉，依最高法院86年度台上字第2700號判決見解，自無就此債務達成債務承擔的意思表示合致。
⒋聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有系爭合約、原告與被告淨妍診所間健保特約、特約診所基本資料表、新北地院106 年度易字第188 號刑事判決、系爭同意書、追扣醫療費用明細表（本院卷第21-89頁）及臺灣高等法院107年度上易字第475號刑事判決（本院卷第193-201頁）等可以證明，應認屬實。
本件爭點為：原告依系爭合約第17條第5款規定、公法上不當得利為請求權依據，請求被告晶泰診所；依系爭同意書、公法上不當得利為請求權依據，請求被告淨妍診所連帶給付醫療費用169萬4,524元及遲延利息，是否有據？
五、本院的判斷：㈠原告得依據系爭合約第17條第5 款規定請求被告晶泰診所給付醫療費用169萬4,524元：
⒈被告為國家機關，為執行其法定職權，就辦理全民健康保險
醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結健保特約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益的行政目的，故此項合約具有行政契約的性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依行政訴訟法第2條及第8條規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟（司法院釋字第533號解釋參照）。
⒉系爭合約第17條第1項第5款約定：「乙方（即被告晶泰診所
）申請之醫療費用，有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方（即原告）查核發現已核付者，應予追扣：……五、其他應可歸責於乙方之事由者。」原告主張：被告晶泰診所為節省給付給登錄醫師的掛牌費，並增加得向原告請領醫療費用的數額，於102年12月2日至103年8月30日間將實際為支援醫師看診的診次資料記錄成登錄醫師所為，以此向原告詐得醫療費用552萬705元等等，此情已經新北地院106 年度易字第188號及臺灣高等法院107年度上易字第475 號刑事判決確定在案（本院卷第79-83、193-201頁），自屬可歸責於被告晶泰診所的事由，致原告錯誤核付醫療費用，而該當於系爭合約第17條第1項第5款約定。原告據此請求被告晶泰診所返還誤發的醫療費用，應屬有據。
⒊被告晶泰診所雖主張：晶泰診所的健保給付申請事宜均由黃
○荃辦理，申報健保給付的印鑑、銀行帳戶，亦由黃○荃保管使用，申報取得的醫療給付也由黃○荃領取，黃○荃才是晶泰診所的實際負責人，杜志良僅是名義負責人等等，並提出醫師聘用契約為佐證（本院卷第231-241 頁），固非無據，但被告晶泰診所以獨資型態營業，杜志良即為晶泰診所的負責醫師，亦為與原告簽訂系爭合約的相對人，如有違反系爭合約規定情形時，即應由合約當事人的被告晶泰診所（即杜志良）負責。況且，杜志良與黃○荃的關係為何，並非病患或原告所知悉，僅能信任開業執照及系爭合約所表明的資訊，認知被告晶泰診所的負責醫師為杜志良，並由杜志良統籌與督導診所的醫療業務，與居於幕後的出資人或實際操持診所業務的黃○荃並無契約關係存在。至於原告給付被告晶泰診所的醫療費用及存款帳戶由何人保管、使用等，僅是杜志良與黃○荃間的內部關係，與被告晶泰診所應依系爭合約所負返還溢領醫療費用的責任無關。故被告晶泰診所上述主張，尚不可採 。
⒋被告晶泰診所又主張：依系爭同意書第1 點內容可知，晶泰
診所積欠原告的債務已由淨妍診所概括承擔，晶泰診所已無給付義務；系爭同意書第2 點所載連帶責任部分，並未經杜志良同意，不成立連帶債務法律關係等等。但系爭同意書第
1 點記載：「晶泰皮膚科診所（代號：……）原積欠衛生福利部中央健保署之債務（包括醫療費用、保險費、滯納金及利息），由本醫院（診所、藥局）承擔，並同意由衛生福利部中央健康保險署支付本醫院（診所、藥局）之醫療費用中扣抵。」第2 點記載：「晶泰皮膚科診所（代號：……）負責人杜志良與本醫院（診所、藥局）負連帶清償責任。」依上述第1 點內容可知，被告淨妍診所有加入晶泰診所與原告間債務關係，成為債務人，與晶泰診所負擔同一內容的債務，而為債務承擔的意思。不過從第2 點記載「晶泰皮膚科診所…負責人杜志良……負…清償責任」的內容可知，被告淨妍診所的債務承擔，沒有使被告晶泰診所脫離債務關係而不再負擔債務的意思，故系爭同意書應是第三人即被告淨妍診所與債權人即原告間所訂立併存的債務承擔，而非免責的債務承擔。又被告晶泰診所引用黃○荃或其辯護人在刑事案件中陳述：「淨妍診所與黃○荃簽有合資契約，就淨妍診所的盈虧有約定，不是名義上由淨妍診所承擔，黃○荃就完全沒有負擔追扣費用，雖以淨妍診所負擔原告的追扣，但黃○荃還是有負擔了相當的金額，只是後來淨妍診所關閉了，導致原告追扣費用時，追扣到杜志良這方，才會衍生後續的訴訟」；「杜志良又提到我這1、2年沒有與他聯繫，這是因為我認為現在所有的事情是淨妍要與他處理的，本案發生後是我主動跟淨妍聯繫，我沒有要逃避這件事情。我從頭到尾都不知道杜志良會有任何的負擔，杜志良之前也有向我提告，但都沒有成立。我也是上次才知道淨妍沒有再支付健保署的部分，才會導致杜志良被追討」等等，僅是黃○荃表達其願意承擔與杜志良間內部求償關係的意思，黃○荃並非系爭同意書的當事人，上開陳述均不足以證明原告與被告淨妍公司有成立免責之債務承擔的意思。被告晶泰診所主張其已無給付義務等等，應不可採。
⒌承上，參照民法第272條規定：「（第1項）數人負同一債務
，明示對於債權人各負全部給付之責任者，為連帶債務。（第2 項）無前項之明示時，連帶債務之成立，以法律有規定者為限。」連帶債務的成立，如非債務人明示，即須有法律明文為據。系爭同意書第2 點雖記載「晶泰皮膚科診所…負責人杜志良……負連帶清償責任」的內容，但此為原告與被告淨妍診所的片面約定，未經被告晶泰診所明示同意，亦無法律明文為據，故被告晶泰診所與淨妍診所間自不成立上述規定的連帶債務關係。被告晶泰診所就此部分的主張，應屬有據。又被告晶泰診所依系爭合約對原告負有債務，而被告淨妍診所依系爭同意書就同一筆債務對原告負有清償責任（詳下述），形成數債務人就客觀上具有同一目的，而本於各別原因發生的債務，各負有全部給付責任的不真正連帶債務法律關係，被告晶泰診所或淨妍診所任一債務人對原告為全部或一部的給付，他債務人即同免責任。原告主張被告晶泰診所或淨妍診所應負連帶清償責任，即不可採。
㈡原告得依據系爭同意書請求被告淨妍診所給付醫療費用 169萬4,524元：
⒈系爭同意書記載：「一、晶泰皮膚科診所（代號：……）原
積欠衛生福利部中央健保署之債務（包括醫療費用、保險費、滯納金及利息），由本醫院（診所、藥局）承擔，並同意由衛生福利部中央健康保險署支付本醫院（診所、藥局）之醫療費用中扣抵。二、晶泰皮膚科診所（代號：……）負責人杜志良與本醫院（診所、藥局）負連帶清償責任。三、以上表述各節列為本醫院（診所、藥局）與衛生福利部中央健康保險署所立之『全民健康保險醫事服務機構合約之一部分』。」原告依系爭同意書第1 點規定，請求被告淨妍診所給付被告晶泰診所積欠原告的醫療費用，應屬有據。
⒉被告淨妍診所雖主張：系爭同意書僅是被告淨妍診所的單方
意思表示，並非契約；又原告未獲法律授權，不得締結此種行政契約，故系爭同意書縱屬契約，亦為私法契約，而非行政契約；再者，系爭同意書不符合行政程序法第139 條及原告與被告淨妍診所間健保特約第30條規定，不生補充或修改健保特約的效力等等。但行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」已承認行政契約的締結，不以個別法律有特別授權為必要，只要法律的規範文義及目的，沒有排除行政機關得選擇以締結行政契約的方式，達成行政目的，即應容許行政機關基於其法定職權，為達成特定的行政上目的，而與人民締結行政契約。又行政程序法第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。」其主要目的在於保障契約內容的明確及證明功能，不用拘泥於一定的格式或內容，因而從當事人往來文件中可確知雙方已就公法上法律關係的設定、變更或消滅，達成意思表示合致者，即可認已具備書面的要件，而不以單一性文件為必要（最高行政法院92年度判字第1685號判決、100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第5號；李惠宗，行政法要義，97年9月，第393頁；蕭文生，行政契約書面方式之意義－評臺北高等行政法院90年度第3845號判決，月旦法學雜誌第83期，第218-226頁參照）。再者，關於行政契約與私法契約的區別，參酌行政程序法第135條規定，原則上應以契約標的為準；若契約標的之給付內容在公法與私法內皆可能發生，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷。
⒊承上，被告淨妍診所於104年11月3日與原告訂有健保特約（
本院卷第39-71 頁），並於同日簽訂系爭同意書給原告。據被告淨妍診所表示：是因晶泰診所經營不善，經黃惠荃接洽、連繫後，由淨妍診所承接相關業務，包括使用晶泰診所的設備、承接其病患、未完成的療程及原告應撥付給晶泰診所的醫療費用等，於是應原告的要求，簽訂系爭同意書，才能領取後續的醫療給付等等（本院卷第209-211 頁），並提出合資協議書佐證（本院卷第357頁）。後續原告即以104年11月11日健保北字第1041505641號函表示：「主旨：貴診所（負責醫師：陳振豐）申辦全民健康保險醫療業務乙案，本署同意自104年10月1日起生效（依同年11月3日簽訂之合約記載）……。說明：……三、貴診所檢送同意承受本署溢付晶泰皮膚科診所（代號……）之醫療費用及該診所積欠之保險費、滯納金及利息，由本署支付貴診所之醫療費用中抵扣之同意書，已併登錄。……。」（本院卷第253頁）據此可知，被告淨妍診所承擔的是，被告晶泰診所與原告間基於行政契約性質的系爭合約，所生積欠原告醫療費用、保險費、滯納金及利息等公法上債務；且是由被告淨妍診所對原告請領醫療費用的公法上債權中扣抵，以此確保原告溢付的醫療費用能順利收回，維繫健保財務狀況的健全；且系爭同意書第3點已約定將之納為屬行政契約之健保特約的一部分，故就系爭同意書的目的及其整體特徵判斷，系爭同意書應屬行政契約。又行政契約的書面，不以單一性文件為必要。依系爭同意書及原告104年11月11日健保北字第1041505641號函文的內容，足以確知雙方已就公法上債權、債務的承擔或扣抵達成意思表示合致，而已成立行政契約法律關係，亦符合原告與被告淨妍診所間健保特約第30條所定「本合約如有未盡事宜，經甲乙雙方同意，得以附約…補充之，其效力與本合約同」的約定。
⒋被告淨妍診所雖主張：黃○荃與淨妍醫美集團商談承接事宜
時，對其詐領醫療給付隻字未提，被告淨妍診所無法預見有本件債務，自無就此債務為債務承擔的意思表示，且系爭同意書第1 點所列債務範圍不包括因詐領醫療給付所生的債務等等。但參照全民健康保險法第62條規定：「（第1 項）保險醫事服務機構應依據醫療服務給付項目及支付標準、藥物給付項目及支付標準，向保險人申報其所提供之醫療服務之點數及藥物費用。…（第3 項）保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額及經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。…。」第81條第1 項規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而…申報醫療費用者…保險醫事服務機構因該事由已領取之醫療費用，得在其申報之應領醫療費用內扣除。」以及系爭合約、原告與被告淨妍診所間健保特約的約定等，醫療給付是特約醫事服務機構提供被保險人醫療服務後，定期向保險人即原告申報，經原告審查後核付的對價，原則上，是由原告支付給保險醫事服務機構，僅於原告因故溢付醫療給付給保險醫事服務機構時，始有由保險醫事服務機構返還給原告的情形。故系爭同意書第1 點所載晶泰診所積欠原告醫療費用的文義，當然已經含括因可歸責於被告晶泰診所的事由，致原告錯誤核付醫療費用的情形。又被告淨妍診所簽訂系爭同意書時，縱使不知黃○荃的違法行為致使晶泰診所有積欠原告醫療費用，但被告淨妍診所與原告簽訂系爭同意書時既非逐筆核對晶泰診所與原告間的債權債務關係，而是以概括的條款，約定只要是晶泰診所積欠原告的醫療費用均由被告淨妍診所承擔，並同意由原告支付被告淨妍診所的醫療費用中扣抵，意思表示的範圍已足以含括本件情形。至被告淨妍診所主張：黃○荃商談承接事宜時，對其詐領醫療給付隻字未提，被告淨妍診所無法預見有本件債務等等，應是被告淨妍診所就其承接晶泰診所之業務及財務狀況的認識與風險評估不足，而訂定系爭同意書，應屬動機錯誤的情形，自不得以此否定其意思表示的範圍。被告淨妍診所此部分主張，亦不可採。
㈢原告得請求被告給付遲延利息：
被告晶泰診所雖引用司法院釋字第683 號解釋許宗力大法官及林錫堯大法官的意見書，主張原告沒有請求遲延利息的依據等等。但行政程序法第149 條已規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」故於行政契約的法律關係上，縱未明白約定遲延利息，亦得準用民法規定而承認遲延利息。至其他行政法上債之關係得否類推適用民法有關遲延利息的規定，則非本件所得審究。又民法第203 條規定：
「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5。」第229條第2 項規定：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀……與催告有同一之效力。」第233條第1項前段規定：「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」原告依屬行政契約性質的系爭合約及系爭同意書請求被告晶泰診所及淨妍診所給付醫療費用，其起訴狀已於108年8月15日送達被告2 人，有送達證書可以證明（本院卷第113-114 頁），原告據此請求被告給付自起訴狀繕本送達翌日即108年8月16日起至清償日止，按週年利率 5％計算的遲延利息，應屬有據。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告依系爭合約及準用民法遲延利息的相關規定，請求被告晶泰診所返還溢領的醫療費用及利息；依系爭同意書及準用民法遲延利息的相關規定，請求被告淨妍診所返還溢領的醫療費用及利息，均屬有據，應予准許。但被告晶泰診所與淨妍診所間為不真正連帶債務關係，非原告主張的連帶債務關係，就原告此部分主張，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 何閣梅