臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1265號109年6月24日辯論終結原 告 花蓮縣納稅者權利保護協會代 表 人 賴榮偉被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 徐世麗
陳信甫黃淑珍（兼上二人送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國108年5月22日台內訴字第1080025606號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號國有土地（管理者：財政部國有財產署，下稱系爭土地）位屬花蓮都市計畫「市場用地」，為尚未依法撥用之公共設施保留地。被告發現系爭土地上建物（即門牌號碼為花蓮縣○○市○○街○號之建物，下稱系爭建物）擺設視聽歌唱設備，被告認系爭建物作視聽歌唱場所屬違規使用，請訴外人鄭國樑陳述意見，鄭國樑回復系爭建物自民國106年9月19日起即為原告使用等語。被告再函請原告之代表人陳述意見，原告表示系爭建物自106年9月19日即為原告使用，並無對外營業。復經財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處以107年12月6日台財產北花二字第10703120720號函復說明系爭土地並無租賃情事。被告審認系爭建物非屬合法建物，且自106年9月19日起即為原告使用，原告於系爭建物擺設視聽歌唱設備供協會會員使用，違反都市計畫法第51條及花蓮縣零售市場管理辦法第5條等規定，被告遂依都市計畫法第79條、花蓮縣執行違反都市計畫土地使用管制規定處理原則及統一裁處基準第3條、第4條附表等規定，以108年1月31日府建計字第1080018288號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到30日內停止違規使用並依規定改善，原處分於108年2月13日送達。原告不服，於108年3月21日提起訴願，經訴願決定駁回，於108年6月12日收受訴願決定書，遂於108年7月26日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告為公益團體，系爭建物設有視聽設備係供原告辦公室及議事廳暨會員交誼廳使用，並經被告認定並無對外營業之情形，使用視聽歌唱的是花蓮縣花東完美歌舞協會，原告有用但沒有提供視聽歌唱，花東完美歌舞協會有提供視聽歌唱。依稅捐資料，花東完美歌舞協會是視聽歌唱業。在課稅的依據上，原告是花東完美歌舞協會的團體會員之一，被告處罰對象錯誤，花東完美歌舞協會從103年就有繳娛樂稅，被告在證據法則上都是便宜行事。被告行政裁量顯有違失及違反一般經驗法則與比例原則暨逾越憲法之基本精神，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
㈡、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、系爭土地經花蓮市（西部地區）都市計畫案規劃為市場用地，應作市場使用。原告自承自106年9月19日起系爭建物即為原告會員使用。被告於106年11月23日、107年5月4日現場稽查發現原告在系爭建物內經營視聽歌唱屬實，因此，系爭建物非屬合法建物，原告占用系爭土地經營視聽歌唱場所，核與都市計畫法第51條規定不符，被告依同法第79條第1項裁罰，並無違誤。
㈡、原告雖稱並無對外營業，是花東完美歌舞協會使用等語，惟現場是供不特定人飲食唱歌，並非教舞練唱，在場受檢人員邱素鳳是原告義工並出具原告之營業稅籍證明，可知被告106年11月23日及107年5月4日稽查時，系爭建物皆係由原告經營視聽歌唱業。
㈢、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（本院卷第87-90頁）、原處分送達證書（本院卷第91頁）、原告訴願書（本院卷第99頁）、訴願決定（本院卷第21-27頁）、訴願決定送達證書（訴願卷第92頁）、106年11月23日花蓮縣建築物公共安全構造及設備檢（複）查紀錄表（本院卷第53頁）、被告107年5月9日府觀商字第1070087764號函與花蓮縣政府執行維護公共安全方案視聽歌唱等七種行業聯合稽查紀錄表（本院卷第55-56頁）、106年11月23日及107年5月4日稽查照片（本院卷第54、57頁）、市場用地（零售）主管機關簽（107年1月30日、107年2月12日第0000000000號簽、107年4月12日第EZ0000000000號簽、107年12月11日第EZ0000000000號簽）（本院卷第59-67頁）、被告107年5月18日府建計字第1070091896號函（本院卷第69頁）、鄭國樑107年9月27日陳述意見書（本院卷第71頁）、被告107年11月6日府建計字第1070207123號函（本院卷第81頁）、原告107年11月27日陳述意見書（本院卷第83-85頁）、財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處107年12月6日台財產北花二字第10703120720號函（本院卷第93頁）、財政部北區國稅局花蓮分局106年11月30日北區國稅花蓮銷字第1063325299號函（本院卷第95-98頁）、被告64年4月9日府建劃字第20600號公告「花蓮都市計畫（西部地區）案」、被告77年4月12日府建劃字第29616號公告變更花蓮（美崙新市區、舊市區、西部地區、國慶地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案、被告91年1月9日九十府旅都字第140905號公告變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案、被告107年11月22日府建計字第0000000000A號公告變更花蓮主要計畫（第三次通盤檢討）案之公告、法定圖、變更圖例（本院卷第191-201頁）為證，並經林哲良、盧香如、邱素鳳證述在卷（本院卷第277-313頁），且有現場照片（本院卷第321-324頁）花東完美歌舞協會及原告之稅籍登記資料（本院卷第325-328頁）、被告109年4月27日府建計字第1090076923號函所附原告、花東完美歌舞協會、鰐魚小舖至108年1月31日止之營業稅籍資料（本院卷第343-349頁）在卷可參，互核相符，堪予認定。
㈡、本件之爭點為：原處分及訴願決定是否適法？
㈢、本件應適用的法令：
１、都市計畫法第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」、同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、花蓮縣零售市場管理辦法第5條規定：「市場零售物品種類如下：一、農產類：米、麵粉、雜糧、青果、蔬菜、花卉及其加工品。二、禽畜類：雞、鴨、鵝、豬、牛、羊等禽畜肉、蛋、乳及其加工品。三、水產類：魚蝦貝介等水產品及其加工品。四、百貨類：服飾、五金製品、玩具、陶瓷、塑膠、裝飾品、鐘錶、資訊電器、日用百貨及貴金屬用品。五、飲食類：各種冷、熱飲食品及烘焙食品。六、其他經市場主管機關核准得進入市場營業之物品。」
３、花蓮縣執行違反都市計畫土地使用管制規定處理原則及統一裁處基準第3條規定：「三、裁處機關處理違反土地使用分區管制案件，得視違規情節對社會治安、公共安全之危害程度，區分為情節重大案件、特定行業案件及一般行業或行為案件，其定義如下：（一）情節重大案件：指警察機關提報之下列案件，並經各目的事業主管機關確認屬情節重大者，或經本府各目的事業主管單位認定情節重大之違規場所：1.查獲有妨害風化（俗）移送法辦紀錄之營業場所。2.查獲有經營賭博性電動玩具經移送法辦紀錄之營業場所。3.查獲負責人或從業人員，販賣、持有、提供或容留、媒介他人販賣、吸食毒品之營業場所。（二）特定行業案件：指視聽歌唱業、三溫暖業、舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡茶室業、飲酒店業及電子遊戲場業。（三）一般行業或行為案件：指前二款以外之違規場所或行為。」第4 條規定：
「四、裁處機關處理違反土地使用分區管制案件，統一裁罰基準如附表。」
４、內政部73年11月5日台內營字第268185號函：「要旨：都市計畫發布實施後，不合土地使用分區規定者，停止使用後，重新申請為原來之使用疑義。主旨：關於都市計畫發布實施後，不合土地使用分區規定者，停止使用後，重新申請為原來之使用疑義乙案，復請查照。說明：一、復貴廳73.10.13七三建四字第155853號函。二、按都市計畫法第51條但書「得繼續為原來之使用」之規定，係指依都市計畫發布實施前，所為之使用，而繼續為同一之使用者而言，其使用因變更或停止中斷者，則原來之使用狀態已不復存在，即無從再得繼續為原來之使用。」
㈣、查，系爭土地位於花蓮都市計畫範圍內之市場用地，目前尚未開闢作市場使用，屬於公共設施保留地，是在被告於64年4月9日府建劃字第20600號公告實施「花蓮都市計畫（西部地區）案」時劃設，經過77年4月12日府建劃字第29616號公告變更花蓮（美崙新市區、舊市區、西部地區、國慶地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案、91年1月9日九十府旅都字第140905號公告變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案、107年11月22日府建計字第0000000000A號公告變更花蓮主要計畫（第三次通盤檢討）案，迄今均未變更其使用分區等情，有上開公告、法定圖、變更圖例可參（本院卷第191-201頁），原告對此並無爭執，堪信屬實。依都市計畫法第51條規定，系爭土地屬於都市計畫法所指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，而花蓮縣零售市場管理辦法第5條已就其使用有所規定。系爭建物位在系爭土地上，屬於都市計畫範圍內土地或建築物，其使用自不得違反花蓮市政府依都市計畫法所發布之命令關於使用分區的規定。
㈤、原告未經許可在系爭建物擺設視聽歌唱設備而違法使用
１、查，被告於106年11月23日、107年5月4日至系爭建物稽查發現原告未經許可，在系爭建物內擺設視聽歌唱設備，經營視聽歌唱之情形，有106年11月23日花蓮縣建築物公共安全構造及設備檢（複）查紀錄表（本院卷第53頁）、被告107年5月9日府觀商字第1070087764號函與花蓮縣政府執行維護公共安全方案視聽歌唱等七種行業聯合稽查紀錄表（本院卷第55-56頁）、106年11月23日及107年5月4日稽查照片（本院卷第54、57頁）、市場用地（零售）主管機關簽（107年1月30日、107年2月12日第0000000000號簽、107年4月12日第EZ0000000000號簽、107年12月11日第EZ0000000000號簽）（本院卷第59-67頁）、被告107年5月18日府建計字第1070091896號函（本院卷第69頁）、鄭國樑107年9月27日陳述意見書（本院卷第71頁）、被告107年11月6日府建計字第1070207123號函（本院卷第81頁）、原告107年11月27日陳述意見書（本院卷第83-85頁）可參，並經林哲良、盧香如、邱素鳳證述在卷（本院卷第277-313頁），且有現場照片（本院卷第321-324頁）、花東完美歌舞協會及原告之稅籍登記資料（本院卷第325-328頁）、被告109年4月27日府建計字第1090076923號函所附原告、花東完美歌舞協會、鰐魚小舖至108年1月31日止之營業稅籍資料（本院卷第343-349頁）可憑。
２、106年11月23日稽查時，雖然證人盧香如證稱該日是前往稽查鰐魚小舖（本院卷第287頁），且稽查紀錄表顯示邱素鳳稱系爭建物是鄭國樑使用（本院卷第53頁），但於106年11月23日稽查結束之後，被告函請原告及鄭國樑陳述意見，其等均稱系爭土地建物自106年9月19日起，即交由原告使用，又系爭建物是鄭國樑向訴外人陳東堯等人租用，租期自106年1月1日起至107年12月31日止，鄭國樑於106年8月31日出具人民團體會址使用同意書給原告，同意原告在系爭建物辦公，使用期限自106年9月1日起至107年12月31日止，無償借用等情，亦有人民團體會址使用同意書、房屋租賃契約書可參（本院卷第237-246頁），原告於106年8月20日在系爭建物召開第一屆第一次會員大會暨理監事聯席會議，亦有原告106年9月11日花納保字第001號函與所檢附之會議記錄、候選人得票結果、簽到簿、第一屆理監事及聘僱人員簡歷冊、章程、106年度收支預算表、照片等可參（本院卷第207-235、247-249頁），而現場人員邱素鳳為原告之義工（本院卷第75、83、85頁），原告於本院準備程序時亦自承「在路口轉角處有2個招牌」等語（本院卷第291頁），可知於106年11月23日稽查時，系爭建物的視聽設備係由原告支配使用。
３、證人林哲良就其107年5月4日至系爭建物稽查時所見情況證稱：「現場有擺放視聽歌唱設備。現場的人說是他們的會員，但我判定有對外營業行為，因為門口是鰐魚小舖的招牌，進去是完美歌舞協會（就是第57頁圖左上角那一張），我們稽查時會請業者出示相關證明文件，業者出示的是原告協會，我當下判定是該協會在營業，所以用無照營業去處分。現場是在吃東西和自己在唱歌，並沒有現場人員宣稱的教舞蹈和練唱歌，所以還是以八大視聽歌唱業繼續列管。我們在108年7月11日還有去稽查（庭呈稽查照片），由現場照片可看到是在聊天，有唱歌，但並沒有教舞。視聽設備是業者放在櫃檯裡，螢幕跟麥克風是在舞池的另外一邊，每一個桌上都有一本點歌本及點歌單，應該是業者設置的，現場宣稱他們是原告協會，他們說鰐魚小舖沒有在營業。因為它是大型的建築物，這是進去門口，這2個部分是在左側，第一個入口是左上角第2張，第二個入口是完美歌舞協會，我是從完美歌舞協會這一張的門進去看到這些去做稽查。」、「可以自由任意出入，沒有管制。」等語，（本院卷第293-297頁）。可知系爭建物於稽查人員前往稽查時是對外開放供不特定人進入，且可以點餐使用視聽設備歌唱，並不是在練舞教學。故證人邱素鳳證稱系爭建物是由花東完美歌舞協會上課教舞使用等情，與當日稽查人員所見狀況不符而無可採。而原告既經認定有上開違規使用之事實，則關於花東完美歌舞協會、鰐魚小舖等稅籍資料，則與本件違規事實並無關聯性而不影響本件違規事實的認定。
４、依行政罰法第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」查，賴榮偉是原告代表人，原告義工即實際行為人邱素鳳同時也是花東完美協會的代表人，兩人於以原告名義從事行為時，均應遵守都市計畫法令規定，且該二人均有相當智識能力，亦查無不能遵守法令之情況，竟仍疏於注意而在系爭土地建物上違法經營視聽歌唱業務，應認其主觀上有過失違反行政法義務之情形。綜上，系爭土地上建物非屬合法建物，原告在系爭國有土地經營視聽歌唱場所，核與都市計畫法第51條規定不符，且本案並無都市計畫法第51條但書規定情形，被告依同法第79條第1項裁罰，並無違誤。又被告依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。處以最低罰鍰6萬元，命原告於文到30日內停止違規使用並依規定改善，於法有據。原告之主張於法不合，尚無可採。
五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確。兩造其餘攻擊防禦方法，經核對於本判決結果不生影響，爰不一一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 22 日
書記官 林淑盈