臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1270號109年2月6日辯論終結原 告 詹雅婷被 告 臺灣新北地方檢察署代 表 人 朱兆民（檢察長）訴訟代理人 曾淑芬
鄭婷之上列當事人間公務人員請假規則事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員中華民國108年5月21日公保字第1080002019號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。…」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款、第3款定有明文。查本件原告起訴時訴之聲明原為：①復審決定及原處分均撤銷。②被告對於原告民國108年1月22日之申請，應作成准予核定108年休假日數為14日之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。嗣於本件準備程序終結後，原告109年1月8日提出行政訴訟陳報狀，以本案系爭之108年度業已結束，加以原告已調職臺灣雲林地方檢察署，若原告課予義務訴訟勝訴時，勢將無法如實休假，故追加訴之聲明：被告應將108年度應核定而未核定之7日休假，以未休假加班費計算，並加計強制休假補助費，給付原告新臺幣（下同）18,528元（本院卷第117頁至第118頁）。經審判長於言詞辯論行使闡明權命原告陳明原聲明第二項與前開欲追加聲明之關係後，原告乃撤回欲追加之聲明（本院卷第129頁），被告對原告聲明之前開追加與變更並無異議而為實體答辯，應無不許。
二、事實概要：緣原告前應104年公務人員特種考試司法人員考試四等考試司法行政職系法院書記官類科錄取，自105年1月30日至同年5月29日分配至被告單位實施未占缺實務訓練4個月，於同年5月30日訓練期滿成績及格後，派代任用於被告單位職書記官。迄於108年1月間，原告認伊休假年資自105年1月起算，應已滿3年而依法有14日休假，經以電子郵件向被告查詢，被告則覆以依銓敘部103年9月1日部法二字第1010833865849號令（以下稱為系爭函釋），作成核定原告108年度取得休假年資為2年8個月，休假日數為7日之決定（以下稱為原處分）。原告不服原處分而提起復審，經決定駁回後，遂向本院提出本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭函釋將受訓期間4個月排除於休假年資計算外，不僅違反法律保留原則，且逾越機關解釋法律之範圍：
⒈按憲法第18條並參照釋字第605號、第443號解釋，休假權
益為公務人員重要法定權利之一，其限制應以法律定之。次按公務員服務法第12條、公務人員請假規則第7條及公務人員考試錄取人員訓練辦法（下稱系爭辦法）第3條、第5條，雖就公務人員之休假方式分別作出規定，然均未規定訓練機關得逕行將訓練期間排除採計為公務人員休假年資。
⒉查銓敘部系爭函釋及103年10月3日部法二字第1033889056
號函釋分別規定略以：「應民國104年1月1日以後公務人員考試錄取者，休假年資採計事宜依下列規定辦理：㈠公務人員考試錄取訓練期間，不得採計為公務人員休假年資。㈡公務人員考試錄取訓練期滿並經正式派代任用後，始得依公務人員請假規則第7條第2項規定，按正式派代任用當月至年終之在職月數比例於次年1月起核給休假。」、「…本部審酌公務人員考試錄取人員無論係採占缺或未占缺訓練，均屬考試程序之一環，…公務人員考試錄取人員分配（發）占缺訓練（實習、試辦）期間，不得採計為公務人員退休年資，亦不得繳付退撫基金費用，…」，顯已增加公務員服務法、公務人員請假規則及公務人員考試錄取人員訓練辦法所未規定之事由，逾越主管機關解釋法律之範圍，與憲法第23條規定之意旨未符，應不予適用。
㈡系爭函釋違反不當聯結禁止原則及比例原則：
⒈按公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條，再參以國家文
官學院出版之T&D飛訊第225期，可知採未占缺訓練之目的應係為使受訓人員較能體認訓練意義及產生心理警惕作用，用人機關必要時得篩選汰除不適任人員。是若受訓人員於通過訓練後，上開訓練目的即已達成，則系爭函釋否定訓練期間之年資，進而剝奪休假權益，顯與上開公務人員訓練之目的間無合理正當之關聯。
⒉次按公務人員考試錄取人員訓練辦法第29條第1項第2款，
現任或曾任公務人員於訓練期間之年資得繼續合併計算給予休假，則顯然系爭函釋不合理將受訓人員訓練期間排除休假年資外。
⒊復按公務人員考試錄取人員訓練辦法第三章有關受訓人員
權益之規定，受訓人員訓練期間比照各該官等薦任、委任及職等發給俸給。則訓練期間既領有俸給，亦即於訓練期間即與國家發生公法上職務關係，然系爭函釋卻解釋為未採計為休假年資，顯示系爭函釋有不合理之處。
㈢系爭函釋侵害休假權及其衍生之領取強制休假補助費之財產權：
⒈按憲法第15條、第18條，並參照大法官第491號解釋，復
參照經濟社會文化權利國際公約前文及同公約第參編第7條第4款規定略以：「本公約締約國確認人人有權享受公平與良好之工作條件，尤須確保：…（四）休息、閒暇、工作時間之合理限制與照給薪資之定期休假，公共假日亦須給酬。」，再參照世界人權宣言第23條規定略以：「一、人人有權工作，…並受公正和合適的工作條件…。二、人人有同工同酬的權利，不受任何歧視。三、每一個工作的人，有權享受公正合適的報酬，…」，可知休假權益係為公務人員重要法定權利之一，而機關亦藉由休假讓公務人員得以調劑身心，提高工作效能，從而凡與國家間發生公法上職務關係者，其為國家服務之期間，均應計入休假年資，不應以訓練期間為由而排除之。
⒉查系爭函釋將訓練期間不得採計為公務人員休假年資，除
了本案請求108年度休假日數本應為14日被不當剝奪外，於將來111年度（即服務滿6年，第7年起）本應給休假21日；114年度（即服務滿9年，第10年起）本應給休假28日；119年度（即服務滿14年，第15年起）本應給休假30日，亦將發生相同情形，是以訓練期間不得採計為休假年資，休假權益受侵害情形將持續發生，為嚴重不法侵害休假權益及其衍生之領取強制休假補助費之財產權等情。並聲明求為判決：①復審決定及原處分均撤銷。②被告對於原告108年1月22日之申請，應作成准予核定108年休假日數為14日之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告於應試前及受訓期間即已知，公務人員訓練期間不得採計為公務人員休假年資：
⒈按考選部104年5月公告之104年公務人員特種考試司法人
員考試應考須知（三等、四等考試）略以：「玖、…一、本考試錄取人員須經訓練…始完成考試程序，…。二、本項考試各類科自103年起規劃採未占缺訓練行之，…」。
次按臺灣高等法院檢察署（現為臺灣高等檢察署）105年1月25日檢人字第10505001300號函知104年公務人員特種考試司法人員考試四等考試法院書記官類科增額錄取人員分配法務部所屬各級檢察機關實務訓練人員，已逕函知原告至機關實施實務訓練4個月並檢附104年公務人員特種考試司法人員考試四等考試法院書記官類科錄取人員訓練計畫略以：「二十—、附則㈢除符合第13點第2款之現職人員外，依銓敘部103年9月1日部法二字第1033865849號令，應104年1月1日以後公務人員考試錄取者，其公務人員考試錄取訓練期間，不得採計公務人員休假年資。」⒉查上開規定詳列於該考試簡章須知、分配實務訓練函時，已致原告週知。
㈡實務訓練期間係公務人員考試程序之一環，原告訓練期滿成
績及格後，始取得國家考試及格證書，被告核定原告108年度休假日數7日，洵屬有據：
⒈按銓敘部103年10月3日部法二字第1033889056號函釋略以
：「…茲以考試院強化文官培訓功能規劃方案，現已分階段推動公務人員考試不占缺訓練，本部審酌公務人員考試錄取人員無論係採占缺或未占缺訓練，均屬考試程序之一環，…公務人員考試錄取人員分配（發）占缺訓練（實習、試辦）期間，不得採計為公務人員退休年資，亦不得繳付退撫基金費用。」，可知實務訓練期間係公務人員考試程序之一環，原告105年1月30日至同年5月29日分配至被告單位實施未占缺實務訓練4個月，於訓練期滿成績及格後，始能取得國家考試及格證書，具公務人員任用資格派代現職，故訓練期間未經正式派代任用前，依考試法制規定未能採計公務人員休假年資並核給休假日數。
⒉次按公務人員請假規則第3條第2項、第7條之規定，因原
告108年度取得公務人員休假年資為2年8個月，被告核給原告108年度休假日數7日，尚無違誤。被告並無原告所訴違反法律保留、不當聯結禁止、比例原則等，及侵害休假權及財產權等問題，且非本案所應論究之範圍等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告係於105年1月間應104年度公務人員特種考試司法人員考試四等考試（司法行政職系法院書記官類科）筆試及格錄取，同年1月至5月間在被告所屬單位接受實務訓練，105年5月30日訓練期滿成績及格，並派代任用於被告；嗣於108年1月間，原告以電子郵件方式查詢休假年資暨108年度休假日數，經被告作成原處分回復，原告不服，經復審駁回後提起本件行政訴訟之情，有原告考試及格證書（原處分卷第87頁）、原處分（本院卷第39頁）、被告差勤系統所示原告休假年資與可休天數（本院卷第41頁）等卷內可稽。兩造就此部分事實且均為一致陳述，應可採為裁判基礎。原告主張伊自105年1月間在被告單位實務訓練起算，迄於108年度已有3年休假年資，依公務人員請假規則（以下簡稱為請假規則）第7條之規定，應給休假14日；被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，故本件應予審究者係為原告於108年度應有之休假日數為何？原告訴請被告作成108年度核定休假日數為14日之行政處分，於法是否有據？
六、本院之判斷：㈠公務員服務法第12條規定：「（第1項）公務員除因婚喪、
疾病、分娩或其他正當事由外，不得請假。（第2項）公務員請假規則，以命令定之。」依前開項授權所定的請假規則第7條規定：「（第1項）公務人員至年終連續服務滿1年者，第2年起，每年應給休假7日；服務滿3年者，第4年起，每年應給休假14日；滿6年者，第7年起，每年應給休假21日；滿9年者，第10年起，每年應給休假28日；滿14年者，第15年起，每年應給休假30日。（第2項）初任人員於2月以後到職者，得按當月至年終之在職月數比例於次年1月起核給休假；其計算方式依第3條第2項規定。第3年1月起，依前項規定給假。」㈡應公務人員考試錄取者，其訓練期間不應採計為休假年資：
⒈查本件爭點在於應公務人員考試錄取者，其訓練期間是否
採計為休假年資，而此節則又牽涉訓練中之考試錄取者是否為請假規則適用範圍所及。按請假規則第2條已經明定其適用範圍為「受有俸（薪）給之文職公務人員」，至何謂「公務人員」，該辦法及其母法即公務員服務法均無明文，審之休假直接牽涉者乃公務人員之工作條件，間接則與公務人員所得受領之俸給金額有關（參請假辦法第10條第1項後段：「確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時，酌予獎勵。」即一般稱不休假獎金或不休假加班費之規定），顯屬公務人員保障法第2條「公務人員身分、官職等級、俸給、工作條件、管理措施等有關權益之保障」等事項，本院認請假規則所稱之「文職公務人員」，應依公務人員保障法對公務員之定義而為判斷。
⒉次按「本法所稱公務人員，係指法定機關（構）及公立學
校依公務人員任用法律任用之有給專任人員。」，公務人員保障法第3條已經定義清楚。而「公務人員之任用，應具有左列資格之一：一、依法考試及格。二、依法銓敘合格。三、依法升等合格。」、「各機關初任各職等人員，除法律別有規定外，應由分發機關就公務人員各等級考試正額錄取，經訓練期滿成績及格人員分發任用。…」、「公務人員各等級考試錄取，經訓練期滿成績及格者，應由分發機關分發各有關機關任用。」公務人員任用法第9條第1項、第10條第1項前段、第12條亦分別定有明文。足見初任公務人員之任用，應經過考試錄取、訓練期滿成績及格後為之。
⒊另按「（第1項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄
取類科，依序分配訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，依序分發任用。列入候用名冊之增額錄取者，由分發機關或申請舉辦考試機關配合用人機關任用需要依其考試成績定期依序分配訓練；其訓練及分發任用程序，與正額錄取者之規定相同。（第2項）前項訓練之期間、實施方式、免除或縮短訓練、保留受訓資格、補訓、重新訓練、停止訓練、訓練費用、津貼支給標準、生活管理、請假、輔導、獎懲、成績考核、廢止受訓資格、請領考試及格證書等有關事項之規定，由考試院會同關係院以辦法定之。但訓練性質特殊，於辦法中明定由申請舉辦考試機關就上列事項另為規定者，應送公務人員保障暨培訓委員會核定或備查。」公務人員考試法第21條第1項、第2項分別定有明文。而依前述公務人員考試法第21條第2項授權而訂定之公務人員考試錄取人員訓練辦法第2條「公務人員考試錄取人員之訓練（以下簡稱本訓練），依本辦法行之。」、第3條「本訓練分為基礎訓練與實務訓練。但性質特殊之高等及普通考試類科或特種考試錄取人員訓練，得於訓練計畫另定其他訓練。」、第43條「受訓人員訓練期滿並經核定成績及格者，始完成考試程序，由各用人機關（構）學校或訓練機關（構）學校函送保訓會轉請考試院發給考試及格證書，並函請分發機關或申辦考試機關分發任用。」等規定，亦清楚規範公務人員考試錄取者，須經過（基礎、實務）訓練期滿及格，始取得考試及格證書並分發任用而成為公務人員。
⒋基於前開說明，公務人員各等級考試錄取者，其在訓練期
間固依法受領津貼，並享受與現職公務人員相類之保障或福利，然其身分仍非已經分發任用之公務人員，並無請假規則之適用，則原告主張訓練期間應與任用後之服務期間合併採計休假年資，於法尚非有據。
㈢系爭函釋並無涉法律保留、不當聯結禁止等原則：
⒈查銓敘部於103年9月1日所為系爭函釋，其背景牽涉該部9
2年3月20日部法二第0000000000號函（以下稱為92年3月20日函）、95年1月9日部法二字第0952586662號函（以下稱為95年1月9日函）、與96年4月24日部法二字第0962788820號函（以下稱為96年4月24日函），茲簡要說明之：
⑴92年3月20日函內容係為：「公務人員特種考試警察人
員考試錄取未占缺訓練期間之年資，於訓練期滿正式任用後，按派代任用當年之在職月數比例於次年1月起併計核給休假。」⑵95年1月9日函內容則略以：「93年警察特考錄取訓練期
間，依其訓練計畫規定之教育訓練期間，如未占編制內職缺，得於訓練期滿正式任用後，按派代任用當年之在職月數比例於次年1月起併計核給休假；至於實務訓練期間，如依規定占編制內職缺，且派代任用時年資銜接者，其與公務人員休假年資得前後併計。準此，警察特考錄取人員於參加教育訓練期間，如依規定占編制內職缺，該期間得從寬併計公務人員休假年資，惟不生年資銜接之問題；至於分配至服務機關占缺實務訓練之日起，即為上開請假規則第7條第2項規定所稱之「到職」情形，其於到職當年訓練期滿正式任用後，成為請假規則之適用對象，得於年資併計錄取訓練年資（含教育訓練與實務訓練期間）及其他休假年資，按到職當月至年中之在職月數比例自次年1月核給休假。…」⑶96年4月24日函則重申前開2函文內容，並就該函所涉個案之年資予以計算。
⒉銓敘部103年9月1日作成系爭函釋，除釋示「公務人員考
試錄取訓練期間，不得採計為公務人員休假年資」、「公務人員考試錄取訓練期滿並經正式派代任用後，始得依公務人員請假規則第7條第2項規定，按正式派代任用當月至年終之任職月數比例於次年1月起核給休假。」外，另自104年1月1日以後公務人員考試錄取者停止92年3月20日函、95年1月9日函與96年4月24日函之適用。其中關於休假年資之採計問題，本為前揭請假規則、公務人員保障法、公務人員任用法、公務人員考試法及公務人員考試錄取人員訓練辦法等規定內容與其適法解釋，本院已說明如上；又准予訓練期間併計休假年資之上開3個函文，既與相關法令有所牴觸，主管機關銓敘部作成系爭函釋停止適用，亦無違誤，遑論依法審判之法院本得拒絕適用違法之行政命令或函釋，原告以系爭函釋排除訓練期間休假年資之計算違反法律保留原則，當有誤會。
⒊至行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民
課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。公務人員之訓練期間應否併計休假年資，涉及公務人員休假（及其可轉換之不休假獎金或加班費）之給予，乃國家對公務人員之福利或授益，本無涉不當聯結禁止原則；至主張「別人有為何我沒有」之不利益，所爭執者實為是否有違平等原則之問題，原告此部分主張亦可斟酌。而行政法上之平等原則，係指合法之平等，並不包括違法之平等，故行政先例必須係合法者，始生行政自我拘束之要求，並未賦予人民請求行政機關重複錯誤行為之權利，是銓敘部92年、95年、96年固先後函釋可將訓練期間併計休假年資，惟該函文既與相關法律有所牴觸，系爭函釋停止其適用，僅為回復法律之正確適用，更無因此不平等侵害原告權利之情。
七、綜上所述，原告主張訓練期間應併計休假年資，訴請被告作成核定108年度休假日數為14日之行政處分，於法尚非可採。原處分並無違誤，復審決定續予維持，亦屬有據。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
八、本件事證已明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
書記官 林俞文