臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1293號109年5月28日辯論終結原 告 林淑媛訴訟代理人 李永裕 律師複 代理人 楊上德 律師被 告 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國108年6月5日院臺訴字第1080177449號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之兄林耀宗生前所遺門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○○○○○○號房屋，坐落於臺北市○○區○○段0○段000○號眷舍用地上。林耀宗經被告於民國100年8月12日核准以臺北市朱介凡等散戶（下稱朱介凡等散戶）之違建戶補件列管，嗣於107年1月16日向被告提出書面，申請依成本價格價購被告所興建臺北地區眷村改建基地住宅，並以臺北市平安新村改建基地（下稱平安新村改建基地）26坪型住宅為優先。原告於林耀宗在107年4月19日死亡後，主張其係林耀宗之唯一繼承人，向被告聲明承受林耀宗關於國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）之權利及林耀宗上開價購住宅申請，經被告以108年2月15日國政眷服字第1080001304號函（下稱原處分）回復略以：林耀宗生前經被告核定以朱介凡等散戶違建戶補件列管，朱介凡等散戶規劃圈為通航聯隊舊址改建基地，林耀宗申請價購該改建基地26坪型餘宅時已無住宅可供價購安置，且臺北地區其他改建基地及平安新村改建基地均屬不同規劃圈，是原告主張承受林耀宗所遺眷改條例之權利，無法辦理等語。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張㈠聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應作成准予原告依
成本價格價購被告所興建臺北地區眷村改建基地住宅（以平安新村改建基地26坪型住宅為優先）之行政處分。
㈡陳述：
⒈國軍老舊眷村改建注意事項並非法規命令，乃被告內部行政
規則，其陸之五前段規定：違占建戶不辦理權益承受，違法限制伊公法上之權利，該規定未經被告援為原處分之依據，訴願決定卻引用作為駁回訴願之理由，顯屬違法。
⒉被告對於原處分否准伊所請之理由，即朱介凡等散戶規劃圈
屬通航聯隊舊址改建基地，該基地於林耀宗申請時已無26坪型住宅可供林耀宗價購、其他改建基地屬不同規劃圈而無法辦理云云，並未敘明法令依據為何，自屬違法。退步而言，縱違占建戶申請依成本價格價購興建住宅須限制於原規劃圈之改建基地房屋（此係假設語氣），通航聯隊舊址改建基地於林耀宗申請時無26坪型住宅，係可歸責於被告，被告自應依眷改條例第23條第1項規定，窮盡各項補救措施，作成准許伊依成本價格價購通航聯隊舊址改建基地其他坪型住宅或其他改建基地住宅之行政處分。
⒊被告於98年5月19日由邱辰濱上校率員召開眷戶會議，該上
校於會中表示林耀宗眷戶屬於違建戶列管，符合核配26坪型房屋之資格，配置於平安新村，顯見被告已同意林耀宗依眷改條例第23條規定，請求以成本價格價購平安新村改建基地26坪型住宅。且林耀宗多年來完全遵循並信任被告及所屬機關之指示，對於現場會勘、文件往返等行政行為均全力配合，被告竟否准伊以林耀宗權益承受人身分，申請依成本價格價購平安新村改建基地26坪型房屋，有違誠實信用原則及信賴保護原則。
三、被告之抗辯㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：
⒈眷改條例之照顧對象為原眷戶，並非無權占有國有眷舍或國
有眷村土地興建建物之違占建戶，該條例第23條第1項之立法意旨，係考量拆屋還地訴訟時程過長，為免部分眷村違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行期程，故授予被告得採行提供拆遷補償及住宅價購等特殊恩遇措施之裁量權限，促使違占建戶願主動配合拆遷作業，並無賦予違占建戶有令被告應補償其拆遷或提供住宅予其價購之公法上請求權，原告主張依上開規定，享有請求被告提供住宅供其價購之公法上請求權，自屬誤解。
⒉國軍老舊眷村改建相關作業，於規劃改建住宅之際，應本於
眷改條例第6條第1項之指導原則，於分配價售之際，應依同條例第16條第1項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範，即以位置與條件相近之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規劃為同一區域而興辦住宅。加以原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，原則上原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數，有餘者始得價售違占建戶，且得價購坪數為26坪。是若依序分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，被告即無擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地興宅以價售之權限與義務。林耀宗所屬通航聯隊舊址改建基地，於其生前陳情價購時已無住宅可供價購，原告欲繼受其違建戶權利，以成本價格價購該改建基地26坪型住宅，現實上已無可能，至其請求價購所屬規劃圈以外之臺北地區眷村改建基地住宅，並以平安新村改建基地26坪型住宅為優先，於法無據。縱如原告主張邱辰濱上校曾於98年5月19日眷戶會議，作出林耀宗屬違建戶列管，符合配戶26坪型房屋資格並配置於平安新村之承諾，惟因未經權責機關核定，自不生任何效力。
四、如事實概要欄所載之事實，有林耀宗107年1月16日行政申請依成本價格價購興建住宅書、死亡證明書、臺灣臺北地方法院所屬律衡民間公證人事務所認證書（99年度北院民認晉字第600563號）、代筆遺囑、原處分書及訴願決定書，附本院卷第61至65、47、49、51、35至36、37至46頁，及被告100年8月12日國政眷服字第1000011636號令（下稱被告100年8月12日令）、原告所提行政聲明承受狀附可閱覽訴願卷第84、86至87頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告主張其係林耀宗所遺眷改條例權利之承受人，向被告申請依成本價格價購被告所興建臺北地區眷村改建基地住宅，並以平安新村改建基地26坪型住宅為優先，是否有據？本院判斷如下：
㈠按眷改條例第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領
有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。……」第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第16條第1、3項規定：「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。
每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」第23條第1、2項規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。……」第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」㈡次按司法院釋字第443號解釋理由書，明確指出：「憲法所
定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及所受限制之輕重而容許合理之差異。……若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」是以，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益，依前揭司法院釋字第443號解釋理由書所述，應屬低密度法律保留規範，眷改條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，同條例第29條則已概括授權被告就施行細則為規定，被告就眷村改建各項措施，固應基於行政積極性、公益性，惟更應衡酌國家財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。而被告依眷改條例第16條第3項授權訂定「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2條第1項第4款規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽臺面積，區分如下：……四、26坪型價售違占建戶。……」另訂定「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，於第陸部分第五點規定：「違占建戶不辦理權益承受。如願依成本價購住宅，應於改（遷）建說明會後3個月內依規定提出申請。」復訂定「國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業」，規定「壹、依據：『國軍老舊眷村改建條例』第16條第1項暨『國軍老舊眷村改建零星餘戶處理原則』（以下簡稱處理原則）第4點第2項規定。貳、價售對象：志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。」以上法規命令及行政規則條文，均係被告為執行眷改條例有關國軍老舊眷村改建住宅之分配與銷售等事項，所為細節性、技術性規定，符合眷改條例之授權目的及立法意旨，且未增加母法所無之限制，無悖於法律保留原則，自得適用。
㈢依前揭規定可知，被告雖因眷改條例第23條第1項前段規定
，取得對違占建戶為相關安置之權限，惟於規劃改建住宅之際，應本於眷改條例第6條第1項之指導原則，於分配價售之際，並應遵照眷改條例第16條第1項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範。亦即，眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。況興辦住宅因受制於土地資源有限，且建築法規有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，故未必能滿足原眷村基地上原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求，故上開人等得配售價購之住宅坪數及分配順序，應依前揭規定為之，即原則上以原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數，有餘者始得價售違占建戶及中低收入戶，且違占建戶得價購者，限於坪數為26坪之住宅；如再餘有零星餘戶者，其價售對象則為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。又違占建戶既係因所屬老舊眷村改建，始享有申購改建住宅之權利，則其具備申購權利之資格者，僅限於所屬眷村之改建住宅，對於其他老舊眷村之改建住宅，要無此項權利可言。是若被告依法按上述順序而為分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，被告非得強行取得土地或違法興建住宅，以供違占建戶價購，本屬當然。此際，被告原無只為安置某地違占建戶，而以影響其他規劃區域原眷戶配售權益之方式，擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地建宅以價售違占建戶之權限與義務。
㈣經查，原告之兄林耀宗生前經被告核定以朱介凡等散戶之違
建戶補件列管，依前引眷改條例第23條第1、2項規定，固應認其享有依成本價格申購該眷村改建住宅之公法上權利。惟該眷村係經被告整體分區規劃改（遷）建臺北市通航聯隊舊址改建基地即健安新城，依上說明，林耀宗僅有請求以成本價購原規劃改建之健安新城26坪型住宅之權利，然健安新城共分為A至G基地，僅E基地規劃得由違占建戶以成本價購之26坪型住宅共8戶，其中4戶已於94年2月3日交屋，另4戶則於98年4月核定配售人員，故於林耀宗107年1月6日提出申請時，已無26坪型之住宅可配售等情，有85年6月21日國軍老舊眷村改建總冊、臺北市通航聯隊改建基地A至G基地清單及其中E基地26坪型住宅清冊，附可閱覽訴願卷第100至123頁可稽。是林耀宗生前以朱介凡等散戶之違建戶身分，得申請價購所規劃遷建健安新城改建住宅之公法上權利，因已無符合其得申購坪型之住宅而不存在，自無從由原告繼承取得；又依上論述，林耀宗生前為違建戶，對於原規劃圈以外之其他老舊眷村改建住宅，並無申請價購之權利，故原告亦未自林耀宗繼受取得以成本價購健安新城26坪型住宅以外、其他臺北地區眷村改建基地住宅之請求權，是被告以原處分否准原告申請以成本價購被告所興建臺北地區眷村改建基地住宅（以平安新村改建基地26坪型住宅為優先），自無違誤。㈤原告雖主張：邱辰濱上校於98年5月19日率領被告人員召開
眷戶會議時，表示林耀宗符合核配26坪型房屋之資格，配置於平安新村，顯見被告已同意林耀宗依眷改條例第23條規定，請求以成本價格價購平安新村改建基地26坪型住宅，林耀宗多年來完全遵循並信任被告及所屬機關之指示，且全力配合現場會勘、文件往返等事宜，被告竟否准伊以林耀宗權益承受人身分所為本件申請，有違誠實信用原則及信賴保護原則云云。惟查，林耀宗係經邱辰濱上校於98年10月8日至臺北市○○區○○段0○段000○號土地（下稱121號土地）現勘結果，表示其符合眷改條例第23條所定違建戶，惟須提供85年2月5日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件，逐級申辦補件作業；林耀宗申辦補件違建戶之資料，直至100年8月12日始經被告審查合宜，准予備查等情，有98年10月8日「台北市000000○○○區○○段○○段○○○○號土地上李守儀等5戶申請補建列管現地會勘紀錄」附本院卷第209頁及被告100年8月12日令附可閱覽訴願卷第84頁可稽。是以，邱辰濱上校既於98年10月8日始告知林耀宗得提出相關資料向被告申辦違建戶補件，衡情其自無可能在此之前，即對是否符合眷改條例第23條第1項違建戶身分尚屬未知之林耀宗，表示其合於核配26坪型房屋之資格，甚且具體說明其得配置於平安新村。至邱辰濱上校另於98年6月2日至121號土地及同上小段317地號土地現勘，目的係為確認該2筆土地得否依眷改條例第4條第1項規定，增列於眷改總冊，觀諸該次現地會勘紀錄於「現勘結果」第一、二項記載：上述2筆土地均為眷舍用地，其中121號土地有8戶房舍未列管，現住戶身分待清查；同小段122地號土地上則有6戶房舍未列管，需蒐整資料後辦理補件列管事宜；請121、122地號土地上現住戶，提供建物登記原始資料、早年撥地自建公文書、戶籍謄本手抄本、水電錶設立資料、房屋稅籍資料等交被告後備司令部，俾釐清現住戶身分後辦理補件列管事宜等語，可知當時在前述3筆土地上有房舍之現住戶，究竟是否具備眷改條例所定原眷戶或違占建戶身分，猶待釐清，故現勘結果第三項所載：「有關現住戶表示希望配合都市計畫更新改建現址房舍乙節，請於98年7月1日前備妥相關資料後依程序向土地管理機關國防部總政治作戰局提出申請，逾期則依眷改期程進行，俾利『平安新村改建基地』遷建戶輔助購宅款計算及交屋作業。」（參見本院卷第216、217頁），僅係提醒該等現住戶中有意配合都市計畫更新改建房舍者，應儘速提供相關資料依程序辦理，否則即按眷改條例所定期程進行，要非認定該等現住戶已符合原眷戶或違占建戶之法定要件，更無肯認其等得申購平安新村改建基地住宅之意思，則原告主張邱辰濱上校於98年5月19日曾表示林耀宗符合核配26坪型房屋之資格，配置於平安新村云云，自非可採，其進而主張被告已同意林耀宗申請價購平安新村改建基地26坪型住宅，原處分竟否准其以林耀宗權益承受人身分所為本件申請，有違誠實信用原則及信賴保護原則云云，殊無足取。又邱辰濱上校於98年間2度現地會勘之情形及所表示意見，既有被告提出之會勘紀錄可證，原告聲請本院通知邱辰濱上校到庭作證，即無必要，附此敘明。再依前述，通航聯隊舊址改建基地之26坪型住宅於98年間已全數交屋及核定配售完畢，斯時林耀宗根本尚未經被告核定以違建戶列管，自無申請價購之資格，原告指稱通航聯隊舊址改建基地於林耀宗申請時無26坪型住宅，係可歸責於被告云云，顯非有據，其進而主張被告應窮盡各項補救措施，准許伊以林耀宗繼承人身分，依成本價格價購通航聯隊舊址改建基地其他坪型住宅或其他改建基地住宅，要與前述有關違占建戶權益之說明不符，委難採憑。
六、綜上所述，原告之兄林耀宗生前經被告核定為朱介凡等散戶之違建戶，僅享有申購被告所規劃改建之通航聯隊舊址改建基地即健安新城26坪型住宅1戶之資格，惟林耀宗於107年1月6日申請時，健安新城已無符合其申購資格之26坪型住宅，其對被告在健安新城以外之臺北市其他老舊眷村改建基地所興建住宅，復無以成本價購之公法上請求權，原告自無可能由林耀宗繼承取得上述不存在之權利；則原告主張其係林耀宗眷改條例權益之承受人，申請以成本價購被告所興建臺北地區眷村改建基地住宅（以平安新村改建基地26坪型住宅為優先），於法無據，被告以原處分否准所請，自無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
書記官 李 建 德