臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1304號109年11月19日辯論終結原 告 陳春練訴訟代理人 詹連財 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 陳金同
鄭淳方上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國108年6月25日台內訴字第1080027470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)緣坐落臺北市○○區○○段四小段1、69地號、麗山段五小段50、122地號及舊莊段四小段447、547地號等6筆土地（下稱系爭土地），因土地登記簿未登載所有權人鄭倭之住址，其日據時期土地臺帳業主（鄭氏倭）之住所欄亦空白，經臺北市松山地政事務所（下稱松山地所）清查屬地籍清理條例（下稱地清條例）第32條規定之土地，被告遂以民國99年8月25日府地籍字第09932333600號公告系爭土地權利人或利害關係人應於99年9月3日起至100年9月2日止1年內檢具證明文件，依地籍清理條例施行細則(下稱地清條例施行細則)第27條至第31條規定申請更正登記。
(二)系爭土地因屆期無人申請更正登記，被告遂依地清條例第11條第1項規定，辦理系爭土地之代為標售作業，因2次標售均無人投標而流標，被告依地清條例第15條第1項規定，以104年6月25日府地籍字第10431767100號函囑託松山地所將系爭土地中麗山段四小段69地號、麗山段五小段50、122地號及舊莊段四小段447、547地號等5筆土地登記為國有，並經該所辦竣國有登記；以105年4月20日府地籍字第10530973900號函囑託松山地所將系爭土地中麗山段四小段1地號土地登記為國有，並經該所辦竣國有登記在案。
(三)嗣原告與訴外人陳林珠裡、陳明哲、陳明倫、陳素娥及高楊美玉等6人主張其等均為原登記名義人鄭倭之繼承人，委託代理人於107年4月24日依據地清條例第15條第2項及地清條例施行細則第13條第1項規定，檢附相關文件向被告申請發給系爭土地地籍清理土地權利價金（下稱系爭申請），並經被告以107年5月11日府地登字第1076001402號函通知補正。
系爭申請經代理人補正相關資料後，被告以107年11月29日府地登字第10731151901號公告周知並徵詢異議。
(四)又被告就已依地清條例第15條第1項規定辦理國有登記土地，嗣發現非屬權屬不明之土地時，得否撤銷國有登記疑義，以107年8月23日府授地登字第1076012281號函請內政部釋疑，經內政部以107年10月30日台內地字第1071306038號函（下稱內政部107年10月30日函）復略以：「說明：……二、……本部前於107年4月24日召開『地籍清理代為標售作業相關問題研討』會議業獲致結論略以：『針對得標售土地（尤以『姓名、名稱或住址記載不全不符』類土地）應於標售前再詳查登記簿、土地台帳、登記案件等佐證資料，及向戶政、民政等機關查證，俾查明是否確屬地籍清理權屬不明土地；另目前待辦理第二次標售及囑託登記國有之土地亦同。』……三、另囑託登記國有僅係完成地籍清理之方式之一，考量原權利人之權益，若已囑託登記國有之土地於原權利人或其繼承人申領價金前，經再次清查確認非屬地清條例規定應清理標的，且國有財產管理機關尚無處分、收益或使用規劃者，貴府擬依職權撤銷是類情形土地囑託國有登記之處分並辦理後續相關登記作業，本部予以尊重……」被告據內政部107年10月30日函，以107年11月5日府授地登字第1072137258號函詢財政部國有財產署北區分署，已依地清條例第15條第1項規定辦竣國有登記之土地，有無處分、收益或使用規劃情形，經該分署以107年12月19日台財產北處字第10700356610號函復系爭土地無相關利用計畫。被告並以107年12月26日府授地登字第1076023555號函囑轄內各地政事務所，就已依地清條例第15條第1項規定辦理囑託登記之國有土地，是否屬地清條例規定應清理之標的，再次辦理清查作業。
(五)案經松山地所依國史館文物「拂下願」（典藏號：00000000000）查得原登記名義人鄭倭曾設籍於臺北州七星郡內湖庄後山220番地之戶籍資料，爰以108年1月23日北市松地登字第1087002088號函（下稱108年1月23日函）及108年2月12日北市松地登字第1087003828號函（下稱108年2月12日函）陳報系爭土地非屬地清條例規定應清理之標的，被告遂以108年2月14日府地登字第10801066942號公告撤銷被告107年11月29日府地登字第10731151901號公告。嗣松山地所於108年2月18日辦竣撤銷國有登記，回復原登記名義人鄭倭名義。
被告爰以108年3月4日府地登字第10800019651號公告，撤銷被告104年7月8日府地籍字第10431896700號公告及被告105年5月9日府地籍字第10531162300號公告關於系爭土地權利人得依地清條例第15條第2項規定申領地籍清理土地權利價金部分，並依地清條例施行細則第15條第1款規定，以108年3月12日府地登字第1086004795號函（下稱原處分）駁回原告系爭申請，原告不服，提起訴願，經內政部108年6月25日台內訴字第1080027470號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)內政部107年10月30日函載以得由被告依職權撤銷此類情形土地囑託登記國有之處分並辦理後續相關登記作業，顯有逾越母法之嫌。蓋地清條例並無可以撤銷之規定。又系爭土地既已登記為國有，且原告於107年4月24日已提出系爭申請並經被告公告，而此公告階段僅係保障其他利害關係人之權益，若無人提出異議，原告應已為適格權利人，不應因內政部107年10月30日函即溯及地撤銷行政處分。況依內政部107年10月30日函，其適用時點亦應限縮解釋於權利人依地清條例第15條第2項及地清條例施行細則第13條第1項規定「提出申請前」，而非擴張解讀為「當事人實際領取價金前」，否則權利人直到被告撥款前隨時均可能因遭被告撤銷土地國有登記以否准申領地籍清理土地權利價金。
(二)系爭土地係因二次標售均無人投標而流標，依法登記為國有土地，此既為合法之行政處分，自不容再隨意撤銷登記。況由地清條例第15條於96年3月21日訂立時之立法理由可知，系爭土地既已依法定程序登記為國有土地，權利人不能請求返還系爭土地，僅得於10年內申請地籍清理土地權利價金，則亦不容被告隨意撤銷土地國有之登記，對此並有法律安定性之考量。被告卻於原告已符合領取地籍清理土地權利價金資格後，職權撤銷系爭土地之國有登記，如此導致地清條例15條第2項根本沒有適用的機會，架空地清條例第15條，實有違誠實信用原則及禁反言原則、依法行政原則。
(三)又被告於同類型申請案件，諸如：臺北市○○區○○段二小段476地號等2筆土地，准許原登記名義人潘榮太之繼承人依應繼分領取該等土地之地籍清理土地權利價金；臺北市○○區○○段一小段85地號等3筆土地，准許原登記名義人林金發之繼承人依應繼分領取該等土地之地籍清理土地權利價金；臺北市○○區○○段二小段593地號等6筆土地，准許原登記名義人潘魚鰍之繼承人依應繼分領取該等土地之地籍清理土地權利價金；臺北市○○區○○段四小段281等5筆土地，准許原登記名義人郭章龍之繼承人依應繼分領取該等土地之地籍清理土地權利價金；卻對原告差別待遇而否准系爭申請，顯有違平等原則。另新北市政府就同類型案件，諸如：107年11月26日新北府地籍字第10722223331號函(登記名義人葉乾隆)、108年3月26日新北府地籍字第10805226761號函(登記名義人黃阿號)及108年9月17日新北府地籍字第10816999761號函(登記名義人黃榮木)以上3件，亦均核准權利人領取地籍清理土地權利價金。顯然是否准許同類型申請案件，不僅在被告內部無統一標準，在各縣市之間亦有不同之作法，其中又以被告適用法律恣意否准，已違反平等原則。
(四)原告自提出系爭申請時，即主張領取地籍清理土地權利價金而非要求就系爭土地辦理繼承登記或回復為原所有權人所有，是顯見對於原告而言，將系爭土地登記為國有之處分應為授益行政處分，在依法行政原則支配下，被告不得恣意片面廢止或撤銷，必須有法律所規定之「法定原因」，且應保護原告之信賴利益。是被告逕自撤銷囑託系爭土地為國有之登記，已違反依法行政原則與信賴保護原則。
(五)被告否准系爭申請，起因來自被告未有地籍清理土地權利價金之預算編列，此由臺北市政府107年8月23日府授地登字第1076012281號函內容可明。惟被告不能將此不利歸諸於原告，而應依地清條例第15條第2項規定，就所需地籍清理土地權利價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應，不足者，則應由國庫支應，而非從源頭切斷權利人之申領權利，損害權利人之權利。
(六)地清條例應為土地法之特別法，本來應依據特別法地清條例處理之事項，即不能再適用普通法之土地法解決。是原告既然只主張欲領取地籍清理土地權利價金而非申請就系爭土地為繼承登記，顯然原告之意願在於領取地籍清理土地權利價金甚明。如被告強硬要求原告辦理繼承登記，原告為了辦理繼承登記，又須再覓其他繼承人，進而為分割協議或訴請分割共有物等事宜，其辦理繼承之動機勢必薄弱，結局將會轉而適用土地法第73條之1。然而，一旦適用土地法第73條之1，只是讓程序遞延列管15年，之後仍須標售，標售無人應買亦須登記國有，程序只是多繞一圈。
(七)綜上，並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告107年4月24日申請書，作成准予按應繼分（共2/9）發給原登記名義人鄭倭所有系爭土地地籍清理土地價金予原告與訴外人陳林珠裡、陳明哲、陳明倫、陳素娥及高楊美玉等6人之行政處分。
三、被告答辯略以：
(一)按地清條例第1條規定，係以健全地籍為立法首要目的。查系爭土地重測前地號分別為「後山段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號」，而依國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統查得「拂下願」（典藏號：00000000000)記載重測前地號：後山段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號、姓名：鄭倭、住所：臺北州七星郡內湖庄後山220番地，並經松山地所查得登記名義人鄭倭曾設籍於臺北州七星郡內湖庄後山220番地之戶籍資料，可認登記名義人「鄭倭」與原告主張之被繼承人「鄭倭」為同一人。則系爭土地既已查明真正權利人，非未能釐清權屬之情形，即非屬地清條例第32條及地清條例施行細則第26條所定應清理範圍，故不得將私有土地收歸國有，被告依行政程序法第117條規定撤銷囑託國有登記之行政處分，將土地回復為原權利人鄭倭名義，符合憲法第15條保障人民財產權意旨。況回復為原登記名義人名義未損及原告權益，亦對公益無重大危害，被告依法行政，並無違反信賴保護原則、誠實信用原則或禁反言原則。況原告係期於藉由行政機關代為標售作業將非屬地清條例應清理之土地清理完成後領取地籍清理土地權利價金，此舉恐損及國家財政支出之公益性，其信賴亦不值得保護。
(二)地清條例之立法目的係為解決地籍資料不完整，致無法依相關戶籍資料確認孰為登記名義人之問題，該等權屬不明土地因無法查明確認登記名義人之死亡日期，自無從依土地法第73條之1規定公告及列冊管理。倘登記機關依地清條例第5條第1項規定向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢相關資料後，查得確認登記名義人之死亡日期，且自繼承開始之日期逾1年未辦繼承登記者，即應依土地法第73條之1規定辦理；查詢結果仍無法確認孰為登記名義人者，始依地清條例規定辦理。故地清條例規定清理標的不明土地，土地法第73條之1規定列冊管理標的非屬權屬不明土地，二者法律規範內容及適用情形並不相同，自無原告主張系爭申請應優先適用地清條例之情形。原告應依土地登記規則第27條第3款、第119條及第120條等規定申請繼承登記，始為正辦。
(三)被告係因審查申請案件時發現有些土地在第一次地籍清理時似未查清，於107年知悉有國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統可公開查詢後就開始清查全部土地，於詢問內政部獲內政部107年10月30日函後，以107年12月26日府授地登字第1076023555號函囑臺北市各地政事務所辦理再次清查作業，係就臺北市已依地清條例第15條規定辦竣國有登記土地進行全面清查，查得轄下共計有317筆土地有繼承資料，均撤銷囑託國有登記，並非針對系爭土地。又國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統為公開可查得之資料，該系統查得之「拂下願」係指日據時期官廳之不動產放領申請書，該證明文件可對照土地地號、人名、地址，已足以證明系爭土地權屬，是被告已釐清系爭土地真正權利人，乃依法撤銷錯誤處分即囑託系爭土地之國有登記，回復為原權利人所有，於法有據，並無違誤。至於原告援引其他個案清理結果主張標準不一云云，惟按類別案件之清查程序係按權利人個案進行清查，不同個案佐證文件自不相同，故清查結果無法一概而論，至於107年領價完畢的地籍清理土地，被告已無法再為處理。是被告係依照事實處理，並無所謂的行政慣例，亦無違反平等原則。
(四)綜上，並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告99年8月25日府地籍字第09932333600號公告（見原處分卷第27至第31頁）、被告104年6月25日府地籍字第10431767100號函（見原處分卷第45至第50頁）、104年7月8日府地籍字第10431896700號公告（見原處分卷第51至第55頁）、被告105年4月20日府地籍字第10530973900號函（見原處分卷第64至第66頁）、被告105年5月9日府地籍字第10531162300號公告（見原處分卷第67至第69頁）、系爭申請書（見本院卷第265頁至第266頁）、被告107年5月11日府地登字第1076001402號函（見原處分卷第70頁）、被告107年8月23日府授地登字第1076012281號函（見原處分卷第75頁至第76頁）、被告107年11月29日府地登字第10731151901號公告（見原處分卷第73頁至第74頁）、內政部107年10月30日函（見原處分卷第77至第78頁）、被告107年11月5日府授地登字第1072137258號函（見原處分卷第79至第80頁）、財政部國有財產署北區分署107年12月19日台財產北處字第10700356610號函（見原處分卷第81頁至第82頁）、被告107年12月26日府授地登字第1076023555號函（見原處分卷第83頁至第84頁）、松山地所108年1月23日函（見原處分卷第85頁至第89頁）、松山地所108年2月12日函（見原處分卷第90頁至第91頁）、被告108年2月14日府地登字第10801066942號公告（見原處分卷第92頁）、系爭土地之土地登記公務用謄本（見原處分卷第1頁至第26頁）、原處分（見本院卷第23頁至第25頁）、訴願決定（見本院卷第27頁至第37頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
五、本院之判斷：
(一)按地清條例第1條規定：「為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例。」第3條第1項規定：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：……」第5條第3款規定：「有下列各款情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關依第3條第1項第2款公告應清理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知：……。三、土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名或住址記載不全或不符。」第11條第1項規定：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」第15條規定：「（第1項）依第11條規定代為標售之土地，經2次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。（第2項）前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；經審查無誤，公告3個月，期滿無人異議時，依該土地第2次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。所需價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應；不足者，由國庫支應。（第3項）前項權利人已死亡者，除第19條及第26條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」準此可知，遇有土地總登記所載登記名義人之姓名或住址與戶籍記載不符、不全等情形，為免已登記之土地權利，因登記之土地所有權人之繼承人有無未明，對於土地利用、地籍管理及國家稅賦有不利影響，立法者授權主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢，仍未能釐清權屬時，依上開規定之清理程序，公告應清理之土地、受理申請登記之機關及申請登記之期間，經由土地權利人或利害關係人於公告申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記，登記機關受理申請登記後，開始查對資料，若得以釐清權利內容及權屬，則重新辦理登記；僅有於主管機關未能釐清土地權利內容及權屬，且該土地符合地清條例第11條第1項所定情形之下，立法者始賦予主管機關得行使代為標售私有土地之公權力；倘主管機關係得依法釐清土地權利內容及權屬，土地登記名義人並無不明之情形，主管機關即無權依地清條例第11條規定代為標售私有土地，更無權於經2次標售而未完成標售後，將該私有土地囑託登記為國有，則該非屬登記為國有之土地，即無適用地清條例第15條第2項規定申請發給土地價金之餘地。
(二)次按地清條例第42條授權中央主管機關內政部訂定之地清條例施行細則第13條規定：「（第1項）依本條例第14條第3項、第4項、第15條第2項、第3項申請發給土地價金者，除第18條、第22條、第23條、第27條至第30條及第31條之1另有規定外，應填具申請書，並檢附下列文件：一、申請人身分證明文件。二、權利人已死亡者，應檢附載有被繼承人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表。三、權利書狀。四、其他經中央主管機關規定之證明文件。（第2項）前項第2款規定之繼承系統表，應依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名。（第3項）申請人未能提出第1項第3款之權利書狀，除本條例第32條規定之情形，應依第27條至第30條規定辦理外，經申請人檢附切結書敘明其未能檢附之事由，註明如致真正權利人受損害，願負法律責任並簽名者，得免予檢附。」第14條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，應即審查，經審查應予補正者，通知申請人於6個月內補正。」第15條第1款規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：一、依法不應發給。……。」第26條規定：「本條例第32條所稱登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符，指下列各款情形之一者：一、登記名義人之姓名或名稱空白、缺漏或僅有一字，或姓名與戶籍所載有同音異字、筆劃錯誤，或認定與土地登記簿所載為同一自然人或法人有疑義。二、登記名義人之登記住址記載空白、無完整門牌號、與戶籍記載不符，或以日據時期住址登載缺漏町、目、街、番地號碼。」
(三)經查，觀之卷存系爭土地登記公務用謄本（地號全部）、土地登記簿、土地臺帳（見原處分卷第1至第26頁）可知，系爭土地重測前地號為分別為「後山段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號」，原登記名義人鄭氏倭之住址為空白，確有記載不全之情形。惟依國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統查得「拂下願」（典藏號:00000000000，見本院卷第151頁)記載重測前地號：後山段1033、315-9、713、519-1、466-7、477-4地號、姓名：鄭倭、住所：臺北州七星郡內湖庄後山220番地，並經松山地所查得登記名義人鄭倭曾設籍於臺北州七星郡內湖庄後山220番地之戶籍資料，可認登記名義人「鄭氏倭」與原告主張之被繼承人「鄭倭」應為同一人，有松山地所108年1月23日函、108年2月12日函檢附「再次確認非屬地籍清理條例規定應清理標的明細表」(見原處分卷第85頁至第91頁)、日據時期「鄭倭」之戶籍資料在卷可稽（見本院卷第153頁至第160頁)。據此，足認系爭土地之原登記名義人鄭倭之住址雖有記載不全，惟顯非屬主管機關不能向戶政、地政等機關查詢以查明釐清權屬之情形。是以，系爭土地自始即非屬地清條例第32條及地清條例施行細則第26條所定應清理地籍之範圍。
(四)次查，系爭土地雖前經被告認為權屬不明之土地，並經清理程序而以104年6月25日府地籍字第10431767100號函(見原處分卷第45頁至第50頁)、105年4月20日府地籍字第10530973900號函(見原處分卷第64頁至第66頁)囑託松山地所登記為國有，但業經松山地所以108年1月23日函、108年2月12日函(見原處分卷第85頁至第91頁)陳報被告系爭土地非屬地清條例規定應清理標的，被告亦已囑託松山地所辦理系爭土地撤銷國有登記，恢復為原登記名義人鄭倭名義，並經松山地所於108年2月18日辦竣在案（見原處分卷第1頁至第26頁土地登記公務用謄本）。而觀諸卷存原告於108年4月11日向內政部提出之訴願書（見訴願卷第159至163頁）可知，其上僅表明對原處分及被告108年2月14日府地登字第10801066942號公告不服，請求撤銷原處分，並非就前揭松山地所108年2月18日登記亦表示不服，且原告就被告108年2月14日府地登字第10801066942號公告部分不服提起訴願，亦已另經內政部以台內訴字第1080017671號為訴願不受理確定在案(見原處分卷第118頁至第121頁)。準此，松山地所既已於108年2月18日將系爭土地撤銷國有登記而恢復為原登記名義人之登記，且該土地登記並未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，該土地登記之效力即繼續存在，且本件訴訟對象亦非松山地所上開土地登記，本院並不能審查該土地登記之合法性，是亦無從審認其是否有原告主張違反行政程序法上之依法行政原則、信賴保護原則、誠實信用原則與禁反言原則等情形，蓋此行政處分之合法性應由以此行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁字第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號判決意旨參照）。是以，系爭土地既已恢復為原登記名義人鄭倭名下，即非屬地清條例第15條第2項及地清條例施行細則第26條所規定登記為國有之土地，則原告依地清條例第15條第2項及地清條例施行細則第13條規定申請發給系爭土地地籍清理土地權利價金，即非有據。從而，被告認系爭申請係符合地清條例施行細則第15條第1款所規定依法不應發給之情形，以原處分予以駁回，於法並無違誤。
(五)原告主張被告或訴外人新北市政府就同類型申請案件均已核准發給權利人地籍清理土地權利價金，卻否准系爭申請，有違平等原則云云。然按行政慣例必須經行政機關長期依據行政規則反覆實施，形成慣例，始基於平等原則之作用而發生外部效力。惟原告所主張同類型申請案僅有數件，尚難認定已有形成行政慣例；況縱有原告主張之行政慣例存在，被告否准系爭申請，係以因經清查後發現系爭土地並非屬地清條例第32條及地清條例施行細則第26條之權屬不明土地，即非得依地清條例第15條第1項得登記為國有之土地，故囑託松山地所就系爭土地撤銷原先基於錯誤事實所為之國有登記，回復原權利人鄭倭名義，則在此撤銷之行政處分仍合法有效存續之前提下，系爭土地既不符合地清條例第32條及地清條例施行細則第26條之權屬不明土地，原告本不得依地清條例第15條第2項規定向被告申請發給系爭土地地籍清理土地權利價金，自無許過往行政慣例凌駕法律之理，而由被告再為核准系爭申請。是原告指稱原處分有違背行政慣例、違反平等原則云云，洵無足採。
(六)至原告主張被告依職權撤銷囑託國有登記之作法，係架空地清條例第15條，地清條例為土地法之特別法，原告之意願在於領取價金，若被告要求原告適用土地法第73條之1，使系爭土地回復為原所有權人，將陷於無人辦理繼承，不利活化土地利用，未達地清條例之立法目的云云。惟按中央法規標準法第16條規定，法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之，此乃「特別法優於普通法原則」。而依地清條例第5條規定，經主管機關向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查明確認登記名義人及其死亡日期，且自繼承開始之日起逾1年未辦繼承登記者，即應依土地法第73條之1規定辦理；倘查詢結果仍無法確認孰為登記名義人者，始依地清條例規定辦理。而土地法第73條之1規定列冊管理標的乃是權屬明確的土地，地清條例規定清理標的則為權屬不明土地，二者法律規範內容及適用情形並不相同，系爭土地既經釐清權屬，自始即非地清條例規定應清理之範圍，並無與土地法有「同一事項」之情形適用，自無特別法與普通法之問題。況地清條例之立法目的，除促進土地利用外，尚包括健全地籍管理及確保土地權利，該條例之主管機關的職責係為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，倘經釐清權利內容及權屬後，即應重新辦理登記，以保障真正土地權利人之權益（地清條例第1條、第2條參照）。被告既已釐清系爭土地之權屬，且系爭土地登記名義人之繼承人並非僅有原告，此由原告於系爭申請時提出發給地籍清理土地建物價金申請書（本院卷第265-266頁）記載之其與訴外人陳林珠裡、陳明哲、陳明倫、陳素娥及高楊美玉等6人應繼分共計僅2/9甚明。則原告僅因其個人有領取土地價金之意願而為上開主張，容屬其一己主觀之法律見解，並無足取。
六、綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，均無可採。從而，原處分認定事實及適用法律均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件之判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 孫萍萍法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
書記官 王月伶