臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1305號108年12月12日辯論終結原 告 曾淑枝被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 徐昀沅
汪海淙吳妙惠上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月11日府訴二字第1086101493號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告所有之臺北市○○○○區○○○路○○號2樓建築物（下稱系爭建築物），領有93使字第0317號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國（下同）83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
二、嗣被告查得系爭建築物前經臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634287900號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
三、嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月14日北市都築字第10730210000號函通知原告，將於107年3月12日派員至系爭建築物現場勘查，如建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月26日送達。
惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月30日北市都築字第10732338200號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則等規定，以107年11月29日北市都築字第10760417921號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則，應予撤銷：
（一）按大法官釋字第717號、525號解釋意旨，信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益即應加以保護。行政程序法第8條明文規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」亦同此旨。原告購買系爭不動產之土地權狀、建物權狀、土地滕本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第8103011 2號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告理解系爭不動產可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於系爭不動產之建物使照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。
（二）原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府稅捐稽徵處法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然，臺北市政府竟一方面藉由稅捐稽徵處審定系爭不動產可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭不動產所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰！被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平！為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用！訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。
（三）按「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」為都市計畫法第41條明文規定。次按臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。二、建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍內核准修建。但以市政府尚無限期令其變更使用或遷移計畫者為限。三、因災害毀損之建築物，不得以原用途申請使用。四、經停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。」再按，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者。二、第二類：與主要使用不相容者：……
（二）設於商業區內之第五十三組……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」、「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼績使用至新建止。……、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」上揭規定均係鑒於都市計畫更迭快速，且一般民眾察知不易（：請參見附件1），基於對合法信賴之保護，以及輔導不知情民眾之目的，特別立法予以保障。如建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，始為衡平。
（四）查大彎北段自開發初期起，建商、代銷公司無不於各大媒體上強力放送，鼓吹市○○○○○道載彎取直、百貨商場進駐、商圈繁榮、採買方便、生活機能極佳、綠地水岸視野風光、兼具住宅品質與商業發展等賣點，相關建案的樣品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐，原告當初購買系爭不動產時亦同。無論如何，被告即便認定原告違反105年計劃中「限制不得做住宅使用」之管制，然依上開規定，仍應容許被告繼績使用至新建止，或是改為妨害較輕之使用（按：事實上，商業區建築物當住宅使用，應未妨礙商業便利等目的，縱有，本來也屬妨礙目的較輕之使用），或給予適當之補償，此為信賴保護及比例原則之當然要求。然，被告無法說明何以原告不能依上開規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，現同時推行所謂回饋金方案，欲強制對當地民眾進行徵收，實有違事理之平！據上，原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則，應予撤銷。
二、原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：
（一）按大法官釋字第574號解釋理由書：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」是以，新訂之公告法規，原則上不得適用於該公告生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。除非新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規，蓋此種情形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。反之，如係新法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特別考量憲法法治國基本原則下，人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守！
（二）查原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然本系爭不動產買賣之時點落於民國94年，前揭105年11月9日府都規字第10539571200號公告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月19日府都規字第10539571200號之公告，作為裁罰理由與法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依上開大法官解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
三、原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
（一）行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」之依法行政原則，乃支配法治國行政權與立法權之首要原則，亦即一切行政行為應遵守之必要原則。簡而言之，行政權力之行使必須依據法律之規範為之，若無法律依據即不可行之。次按行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，對當事人有利及不利事項一律注意，並依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，行政程序法第9條、第36條、第43條分別定有明文。又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成不利處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，因而尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
（二）查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。依105年8月9號監察院院台內字第1051930636號函：「……本院辦理諮詢會議時，與會專家學者即紛紛表示，需儘速進行大彎北段地區，以及臺北市整體商業區之都市計畫通盤檢討，並從都市發展的視角，審慎評估本區發展定位，以及住宅、商業之實際需求與成長空間。臺北市政府亦自承，經評估考量，大彎北段地區將重行啟動都市計畫通盤檢討法定程序。......而現今社會經濟結構變遷快速，都市總體發展允宜定期修正及檢討...尚應考量平面橫向的二維空間，並兼顧時間縱向的三維向度，裨益空間配置與符合生活機能之都市發展（參照最高行政法院103年度判字第115號判決）。臺北市政府自
81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，隨著產業景氣變化及時空環境變遷，該地區都市計畫規劃內容、管制規定，與都市發展現況有無落差，是否符合未來發展需求，均待就原計畫內容為定期檢討與必要之修正，……綜上所述，臺北市政府……迄今已逾20載，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」再者，根據都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」，都市計畫書圖製作要點第2條：「都市計畫主管機關為辦理都市計晝之擬定與變更，報核時應檢附下列資料：一、計畫書。二、計畫圖。」等規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用之特別限制）。事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。況以，被告亦無視系爭不動產係經臺北市政府稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
四、被告裁罰原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等為據。然查，相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷：
（一）按司法院大法官釋字第742號解釋意旨，人民居住自由及財產權均為受憲法保障之基本權，如欲限制之應以法律或法律明確授權之法規命令為據，同時必須合乎相應之法定程序，始符合法律保留原則、授權明確性原則及正當法律程序原則。本件中，被告裁罰原告主要係以原告違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則等為法律依據。然查：
1.按都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布命令者者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」可知，依本條規定所為處罰，必須人民違反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令，自不待言。
2.惟觀都市計畫法相關規定，僅有都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」，並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用！事實上，早於94年間（距今已10年以上），臺北市政府即基於都市土地及房地產多元化發展等趨勢，認為「商務居住機能，並不違背都市計畫目的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用之限制（即附件3）可見，商務機能與居住機能混合為都市多元化發展趨勢，自無任何有礙商業之便利可言。是本件爭議既然是作為住宅使用，為人民行使憲法保障居住自由的基本權利，與其他諸如經營色情行業恐有傷風敗俗、妨害風化，有礙商業發展便利等行為相去甚遠，核與上揭不得有礙商業便利之規定無涉。
3.又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之行政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步言，認為自治條例可涵射在內，觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定！僅有臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條規定：「商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」，該自治條例中亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的處罰規範。此外，既然臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條採用「為主」的文字，也就是認可人民可為其他次要目的使用之行為，亦即，臺北市都市計畫施行自治條例非完全禁止商業使用外之其他不違反商業便利的目的使用（承上述，臺北市自認商務機能與居住機能混合為都市多元化發展趨勢，自無何有礙商業之便利可言）!
4.再參臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為四種（按：該自治條例並未規範娛樂區），而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於四種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！
（二）易言之，依都市計畫法第79條第1項前段所限定現行「都市計畫法」或「臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命令」（或者退步言，觀諸現行臺北市之自治條例中），皆無任何限制商業區不得作為住宅使用之明文規範，原處分及訴願決定顯然違反憲法第23條所要求之法律保留原則。
實則，依臺北市向來之規範，反而是明文肯認商業區得做為住宅使用！此觀以下規範即明：
1.77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列各組之使用...第二組：二層以上之多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內興建多戶住宅時，其建蔽率、容積率依左表規定辦理：一、供作住宅使用部分之樓地板面積未超過該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，依該商業區之規定。二、供作住宅使用部分之樓地板面積達該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，不得超過第四種住宅區之規定。」；82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：
「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用
（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板面積，不得超過該建築物總樓地板面積（不含屋頂突出物）之三分之一。」；85年7月12日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：
一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板面積，不得超過該建築物總樓地板面積（不含屋頂突出物）之三分之一。」；88年4月30日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；89年1月26日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：
「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用
（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；91年8月27日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：，—、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；94年12月7日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：
「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用
（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；95年9月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列視定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」；97年1月24日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」
2.以上長達20幾年之規範都明文肯認商業區內亦得為住宅使用，且均為正面表列！至於99年6月23日版本後之臺北市土地使用分區管制規則（按：現行名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）相關規範，則改採「負面表列」規定之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。依文義解釋，負面表列以外項目，自應為非禁止項目。此亦為原告信賴基礎之一（按：行政法規之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨）！
（三）若細譯原處分、訴願決定及被告答辯之理由，被告實際上應係基於都市計畫中所謂「不得供作住宅使用」之文字，作為認定原告違反使用管制之依據，並依都市計畫法第79條第1項前段裁處原告。然如上述，都市計畫法第79條第1項前段，應限定在現行「都市計畫法」或「臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命令」（或者退步言，包含「臺北市之自治條例」）始符合該條文之構成要件，此為文義解釋之當然結果！但遍觀中央法令或臺北市相關自治條例規定，均查無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，臺北市政府在法無明文授權下（包括都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例等均無授權），竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲！
（四）又，如追溯最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計晝，應為83年6月1日「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱「83年細部計畫」）。然83年細部計畫「不得供作住宅使用」之限制，顯然與當時82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條規定：「在第一種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第22條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：
一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第23條規定：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」、第24條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。」等規定相抵觸！依照法律優位原則（憲法第172條參照），自屬無效！而現行105年11月9日「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫），一樣也是在現行臺北市土地使用分區管制自治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加法無明文之限制，自屬違法、違憲。再者，都市計畫法第32條第2項固規定：「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」，而臺北市都市計畫施行自治條例第26條則據以進一步規定「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」亦即，縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂。然誠如上述，臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。
（五）實則，關於都市計畫法第32條第2項所指分別予以不同程度之用管制，仍需在法律規範之範圍內為之，蓋所謂「管制」語意抽象，內容可森羅萬象、包山包海，若無法律明文規範「管制」之定義及內容，法律保留原則誠名存實亡！因此，要探討都市計畫法第32條第2項「管制」之定義及內容，仍需回到臺北市都市計畫施行自治條例作檢視。依臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。…商業區…」、第10-1條規定：「商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」。也就是說，以商用建築為主，其他不妨礙商業之便利、發展之使用為輔。而具體管制措施則限於臺北市土地使用分區管制自治條例中就商業區所劃定之四種分類（商一至商四），及相應之「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」等限制而已（臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條參照）！另按，自治法規除不得違反中央與地方權限劃分外，若涉人民基本權之限制，仍應符合憲法第23條之法律保留原則。就此，憲法第118條就直轄市之自治，委由立法者以法律定之；嗣憲法增修條文第9條亦明定省、縣地方制度以法律定之。地方制度法乃以第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」、第28條第2款規定：「下列事項以自治條例定之：……二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」。基此，地方自治團體就其自治事項，或依法律及上級法規之授權，於合理範圍內必須以自治條例方式始能限制居民之基本權，若非訂立自治條例，即牴觸憲法第23條所規定之法律保留原則。
（六）再按法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許（司法院大法官釋字第568號解釋參照）；法律概括授權行政機關訂定之施行細則是否逾越母法授權之範圍，應視其規定是否為母法規定之文義所及而定（司法院大法官釋字第710號解釋參照）。查臺北市政府根據都市計畫法第85條概括授權規定，訂定臺北市都市計畫施行自治條例，又根據臺北市都市計畫施行自治條例第26條概括授權規定，訂定臺北市土地使用分區管制自治條例。姑不論此種雙重概括授權立法體例誠屬罕見，縱使採最寬鬆的認定標準，在該等規範之母法（即都市計畫法）下，獲得授權的最後子法也只到「臺北市土地使用分區管制自治條例」而已，如逾越「臺北市土地使用分區管制自治條例」規範以外之限制，當然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。如上所述，105年計畫在現行臺北市土地使用分區管制自治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，都市計畫法既未具體明確授權臺北市政府訂定命令予以規範，顯已違反憲法第23條之法律保留原則。
（七）綜上所述，相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定課予人民法律所無之限制，違反法律保留原則，應予撤銷。
五、105年計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，性質應屬行政處分。因該行政處分無法律依據，違反法律保留原則應屬違法，被告依據該違法行為認定原告構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合，應予撤銷：
按司法院大法官釋字第742號解釋意旨可知，都市計畫中個別項目之具體內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具有行政處分性質。查105年計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般的法規命令，其應受憲法第23條、行政程序法第4條等規定之拘束，要屬當然。然承上述，105年計畫中「限制不得做住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，其違反法律保留原則及法律優位原則，彰彰明甚！是以，被告依據105年計畫中違法之行政處分，認定原告構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合，應予撤銷。
六、臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違。被告實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷：
（一）行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」易言之，關於權限委任，必須法有明文授權始得為之，否則即屬違法委任，下級行政機關違法受任所為之行政處分亦屬違法。查都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，實於法相違。
（二）臺北市政府組織自治條例第2條第2項固規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」然根據法務部96年12月14日法令字第0960700882號令意旨：「行政程序法第15條及第16條規定之權限委任、委託，係指涉及對外行使公權力之權限移轉，其得為委任、委託之法規依據包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則，並應就委任、委託事項規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全委託。」因權限委任涉及對外行使公權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。是以，臺北市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷等情。
七、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原處分依都市計畫法第79條第1項處原告新臺幣10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」之規定，以原處分處原告新臺幣10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
二、原處分無違反信賴保護原則：
（一）按司法院大法官釋字第525號解釋表示：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」
（二）查本件係原告等人違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。次查，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
（三）再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處（下稱「稅捐處」）同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
（四）又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反信賴保護原則，不足採納。
三、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
（一）查臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物所在A11街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A11街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於106年9月25日登記為原告甲○○所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業規則」，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。
故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
（二）原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於民國97年，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟查：系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
四、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
（一）按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋表示：「有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。貴府應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。故工業區建築物現場是否作住宅使用之部分，貴府宜事先蒐集各種證據，例如建物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」復按，法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋表示：「行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定（本法第43條規定參照）。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰。」
（二）查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。次查，被告107年3月12日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，社區主任表示無人在家，對講機壞掉，不方便被告所屬人員上樓，且大樓主任經所有權人要求不得於訪視表簽名或蓋章具結；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建築物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。
（三）再查，被告已通知原告甲○○，將於107年3月12日派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達原告甲○○，故原告主張並未受原處分機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。復查，依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定，因原告甲○○所有之系爭建築物面積為112.01平方公尺，屬級距三（見乙證3「建物分層」欄之記載）。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。惟查：「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。
（四）末查，如前所述，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅（見乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理等語，資為抗辯。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年11月29日北市都築字第10760417921號函（見原處分可閱覽卷第23至26頁）、臺北市政府108年4月11日府訴二字第1086101493號訴願決定書（見訴願卷第132至136頁）、使用執照（見訴願卷第17至19頁）、臺北市稅捐稽徵處106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號函（見訴願卷32頁）、臺北市稅捐稽徵處106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函（見訴願卷33頁）、被告106年5月26日北市都築字第10634287900號函（見訴願卷第34至36頁）、被告107年2月14日北市都築字第10730210000號函（見訴願卷第38至39頁）、使用情形訪視表（見訴願卷第41至43頁）、被告107年3月30日北市都築字第10732338200號函（見訴願卷第44至46頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？
二、原處分是否違反法律不溯及既往原則？
三、原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則？
四、原處分是否違反法律保留原則？
五、被告是否不具作成原處分之權源？
六、裁罰部分，原告是否具有故意過失，原處分有無違反比例原則及法律保留原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」
（二）都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
（三）都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」
（四）都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
（五）臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」
（六）以下原則、函釋為核乃執行母法（都市計畫法第79條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第一項裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
」
２、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」
３、內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：
應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」
４、法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋：「主旨：有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」
二、原處分並未違反信賴保護原則及比例原則：
（一）原告所有之系爭建築物，位於都市計畫商業區；依83年6月1日公告之都市計畫圖說，及105年11月9日公告之都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府稅捐稽徵處法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的行政指導），臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，自屬信賴基礎無疑。被告恣意開罰，違反信賴保護原則。且依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，不合分區使用規定之土地及建築物，得改為妨礙目的較輕之使用，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定得繼續使用至新建止或築物得改為妨害較輕之使用，被告即准原告繼續使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，始符合比例原則，原處分違反信賴保護原則及比例原則云云。
（三）惟查：
１、原告所有系爭建築物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地。依「83年計畫案」，明定街廓編號A11區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A11區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A11區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。
２、又臺北市政府92年1月7日公告之「92年計畫案」，明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別」。另臺北市政府105年11月9日公告實施之「105年計畫案」，維持92年計畫案關於系爭建築物所在A11街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，是原告為系爭建築物之所有權人，將坐落商業區之系爭築建物充為自用住宅使用，難謂非故意違反商業區管制法令之行為。
３、按司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，亦即，按上開司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。(2)信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。(3)信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件（最高行政法院106年度判字第427號判決意旨參照）。
４、本件經查地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅所顯示之資訊判斷，稅務機關無法律義務代替都市計畫主管機關確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制。原告尚不得以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其故意違反都市計畫法之違規行為之主觀責任。是原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式（作為住宅使用）即為合法。蓋稅捐處對於系爭建築物供自住是否為合法使用，並無權置喙，稅捐處亦從未作成「系爭建築物供自住已合於都市計畫分區管制」之處分，所有權人不應有「系爭建築物依自住稅率課稅，表示已合於都市計畫分區管制」之信賴基礎。又戶籍登記是針對已具有中華民國國籍之國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位，透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎，戶籍不明時，戶政事務所亦可作為戶籍之設定，此參戶籍法第1條、第3條、第4條、第15條等規定即明。是所有權人縱曾設籍系爭建物，但戶政機關之准予戶籍登記，尚非都市計畫權責機關就土地或建築物「得供住宅使用」之意思表示，所有權人不得以此等房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。
５、又土地登記之行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。所有權人尚不得以「土地登記資訊」或「不動產權利證明書狀」等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制之記載（未註記商業區或不得供住宅使用），即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務。至建商申請之建造執照，係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可，並無必要記載「該建物之設計圖樣」與都市計畫使用分區管制是否相合。是建造執照、使用執照、所有權狀上，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，然法律已有明確規定之事項，原告本即應遵守，而非須被告處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要，所有權人仍不足產生「可供自住」之合理信賴。本件系爭建物使用執照核准之建築物用途並未載明可作為住宅使用，此有系爭建築物使用執照存根附於原處分卷可參（見台灣台北地方法院108年度簡字第127號卷第57頁「建築物概要」用途部分之記載），原告自不足以產生「可供自住」之合理信賴。至被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應遵守規定，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。又所有權人於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬所有權人與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將所有權人誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致，亦難認所有權人有信賴基礎。
６、關於臺北市都市計畫施行自治條例第21條及臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定部分：
按臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用……」，使用分區自治條例第93條第3款規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。
」；同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」，細譯前開條文之文意，可知該等條文規定乃針對「都市計畫發布實施前」、「分區管制自治條例施行前」已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函附卷可參（見本院卷第175頁）。對照本件系爭建物位處商業區，原告於94年購買系爭建物時（見原告起訴狀第1頁），將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告主張原處分未依都市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區自治條例第94條規定准原告繼續使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，違反合比例原則云云，尚難採信。
三、原處分並未違反法律不溯及既往原則：
（一）原告雖主張原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然本系爭不動產買賣之時點落於民國94年，前揭105年11月9日府都規字第10539571200號公告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月19日府都規字第10539571200號之公告，作為裁罰理由與法令依據，自違反法律不溯既往原則云云。
（二）惟查：
１、按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋理由書參照）。
２、本件個案情節與司法院釋字第574號及第620號解釋均無涉，亦即，原告並無司法院釋字574號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；又司法院釋字620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與本件原告所有系爭建築物迄今仍為非法使用事實有別。
３、臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物所在A11街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用（見原處分卷1第19頁）；92年計畫案亦明定A11街廓不准許住宅使用（見原處分卷1第40頁)；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容（見原處分卷1第50頁之對照表）。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於106年9月25日登記為原告所有後(見原處分卷1第9頁「建物所有權部」之記載），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
４、至原告稱系爭建築物買賣之時點落於94年之間，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據，有違法律不溯及既往原則乙節。經查：臺北市政府83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且臺北巿政府105年計畫案就此部分並無變更，業如前述，被告於106年間查得系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建築物作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，被告依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
四、原處分並未違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
（一）原告雖主張原處分並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。依105年8月9號監察院院台內字第1051930636號函及都市計畫法第1條、畫書圖製作要點第2條等規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制被告107年6月26日才公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，未一體注意對原告有利之諸多事證，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等云云。
（二）惟查：
１、按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋略以：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」，次按法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋略以：「主旨：
有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」。
２、本件被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
３、且被告已通知原告（見原處分卷2第7頁至第8頁），將於107年3月12日派員至系爭建築物現場會勘。又依送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達原告（見原處分卷2第9頁），依被告107年6月12日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，社區主任表示無人在家，對講機壞掉，不方便讓被告所屬人員上樓（見原處分卷2第12頁）；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌其調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，經核於法並無不合。原處分並未違反誠信原則，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
五、原處分並未違反法律保留原則：
（一）原告雖主張都市計畫法第35條規定並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用，早於94年間（距今已10年以上），臺北市政府即基於都市土地及房地產多元化發展等趨勢，認為「商務居住機能，並不違背都市計畫目的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用之限制（即附件3）都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例，且臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定，而臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條採用「為主」的文字，也就是認可人民可為其他次要目的使用之行為，臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為四種（按：該自治條例並未規範娛樂區），而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於四種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。依77年7月18日至97年1月24日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條-第24條規定，都明文肯認商業區內亦得為住宅使用，且均為正面表列。至於99年6月23日版本後之臺北市土地使用分區管制規則（按：現行名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）相關規範，則改採「負面表列」規定之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。是負面表列以外項目，自應為非禁止項目。105年計畫在現行臺北市土地使用分區管制自治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，都市計畫法既未具體明確授權臺北市政府訂定命令予以規範，顯已違反憲法第23條之法律保留原則云云。
（二）惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案」，都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理」，從而，「分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。易言之，現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有「負面表列」不得為住宅使用之限制，或者「曾有允許」商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨，83年、92年、105年計畫案系爭都市計畫既是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，是系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，參照前開說明，與法律保留原則並無違背。
六、被告具有作成原處分之權源：
（一）原告雖主張都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，且根據法務部96年12月14日法令字第0960700882號令稱，行政程序法第15條及第16條規定之權限委任、委託，並應就委任、委託事項規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全委託。臺北市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分之事務處理權限云云。
（二）惟法務部96年12月14日法令字第0960700882號令旨略以：「行政程序法第15條及第16條規定之權限委任、委託，係指涉及對外行使公權力之權限移轉，其得為委任、委託之法規依據包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則，並應就委任、委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託。……」，該函釋所稱「不宜」字樣，原處分縱有違反，亦難指為違法。何況本件臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，只限於「都市計畫法第79條」部分，並未將臺北市政府有關都市計畫法之權限全部委任（臺北市政府有關都市計畫法之權限，尚包括都市計畫之擬定、變更、發布及實施、公共設施用地之取得、新市區之建設、舊市區之更新等多項），臺北市政府104年4月29日公告，合於行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」之規定，更何況依臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」，其法律位階較法務部96年12月14日法令字第0960700882號令為高，臺北市政府依行政程序法第15條第1項臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，自無違法。
七、裁罰部分，原告具有故意過失，原處分並未違反比例原則及法律保留原則：
（一）原告雖主張原處分裁罰10萬元違反比例原則及法律保留原則云云。惟直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。系爭建物坐落之系爭土地，位在臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說當中，街廓編號A11供一般商業使用之商業區內，其土地及建築物使用不得供住宅使用，歷經臺北市政府92年、105年間公告之都市計畫變更，仍未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制，已如前述。且系爭都市計畫既是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，與法律保留原則並無違背，系爭建物既不得做為住宅使用被告依都市計畫法第79條第1項裁處作業原則為裁罰原告，自未違反法律保留原則。
（二）被告在原處分前，曾先以106年5月26日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於同年5月5日送達原告（見原處分卷2第1頁），該函於106年6月23日送達（見同卷第5頁）；繼又以107年2月14日函通知原告，將於107年3月12日派員至系爭建物現場勘查，該函於107年2月27日送達（見同卷第9頁）；屆期未獲原告配合無法進入後，被告再以107年3月30日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年4月9日送達原告（見同卷第19頁）。可見，原告於原處分前，曾經被告多次通知，原告明知有按臺北市政府公告之系爭都市計畫所定使用類別而使用的持義務，卻仍執意違反此狀態保持義務，將系爭建物繼續作住宅使用，其就違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。
（三）按行政裁量事項，在立法者授權之範圍內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則，享有有限度之審查權限，審查裁量有無違法情事，而裁量違法又可再分為「裁量怠惰」、「裁量逾越」與「裁量濫用」等。然而在討論「裁量怠惰」時，立即會發現「怠惰」是否存在，在司法實務上極難判斷。因為裁量事項雖賦予被授權者自由決定空間，但裁量過程中應斟酌之因素仍有其內在限制，即經由與裁量目的之連結來界定其範圍，而此等應斟酌之各項因素既無外在限制，也無法以實證法予以明確列舉。此時若任由當事人或法院在此界限及內容均不明確之衡量因素「集合」中，隨意舉出一項未經行政機關交待之衡量因素，即謂行政機關「裁量怠惰」，如此一來，所謂之「自由裁量權限」將名存實亡。所以法院在認定個案中有無「裁量怠惰」時，必須極其小心，要視該被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定（最高行政法院101年度判字第60號判決意旨參照）。經查。臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：
┌─────────┬──────────┬───┐│級距（註一） │級距三 │ │├─────────┼──────────┴───┤│第一階段 │處10萬元罰鍰，限期9個月內停 ││ │止違規使用。 ││ │ │├─────────┴──────────────┤│註一： ││依據主要建物面積訂定級距如下： ││級距三：面積100平方公尺以上，未達165平方公尺……││。…… ││ │└────────────────────────┘
是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
（四）本件原處分裁依裁處作業原則，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義○○○區○○○○○段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第一階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。是裁處作業原則考量之因素除「主要建物登記面積」外，實尚包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能。原處分經綜合系爭建物違規作為住宅使用事實，主要建物登記面積為112.01平方公尺，屬級距三（見乙證3「建物分層」欄之記載），及停止違規使用時間之長短，適用裁處作業原則「第一階段」及「級距」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定而為裁處10萬元罰鍰，並未違反比例原則、法律保留原則、有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則，亦無裁量怠惰之違法。
八、從而，原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
書記官 簡若芸