臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1309號原 告 許 煌被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）被 告 內政部國土測繪中心代 表 人 劉正倫（主任）被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）訴訟代理人 曾子青
簡賁融游銜被 告 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 林峻輔（鄉長）訴訟代理人 游敏傑 律師
賴可欣 律師被 告 宜蘭縣羅東地政事務所代 表 人 徐志郎（主任）上列當事人間農地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。本件原告之起訴，依其所訴事實，在法律上顯無理由（詳如後述），故不經言詞辯論而逕為判決。
二、爭訟概要：㈠原告與其配偶呂宗慶於民國104年4月23日申辦其等所有宜蘭
縣○○鄉○○○段（下稱小南澳段）25-14（原為呂宗慶所有，106年5月4日移轉登記原告名下）、25-16及25-37地號土地（上述3筆土地以下合稱為系爭土地）鑑界複丈案，經被告宜蘭縣羅東地政事務所（下稱羅東地政事務所）於104年6月4日實地鑑界完竣後核發土地複丈成果圖結案。106年3月9日原告以系爭土地測量結果錯誤，與實地現況不一致，造成系爭土地未直接緊臨道路，致其申請農業設施遭拒、權益嚴重侵害為由，向被告羅東地政事務所請求國家賠償，經該所以106年3月29日羅地測字第1060002241號函檢送106年國賠字第001號拒絕賠償理由書拒絕賠償。106年4月29日原告又以91年及93年申請之系爭土地地籍圖謄本與複丈成果圖不符為由，向被告內政部及宜蘭縣政府提起訴願，請求回復小南澳段土地日據時期之地籍圖，並請求命被告羅東地政事務所更正「數值地籍測量原始成果資料」及撤銷該所拒絕國家賠償函，嗣經原告撤回訴願結案。其後，原告再於106年5月4日函請被告羅東地政事務所回復小南澳段土地日據時期之地籍圖，並更正「數值地籍測量原始成果資料」，經該所106年5月11日羅地測字第1060004371號函表示不同意後，原告提起行政訴訟，為本院106年訴字第684號判決駁回其訴、最高行政法院109年判字第531號判決駁回其上訴而確定在案。
㈡又系爭土地所在之小南澳段土地經被告宜蘭縣冬山鄉公所（
下稱冬山鄉公所）納入冬山鄉大進地區農地重劃先期規劃地區，以107年1月3日冬鄉建字第1070000141號函提報被告宜蘭縣政府辦理農地重劃先期規劃，並依農地重劃條例第8條規定，以107年7月23日冬鄉建字第1070014790號函調查區內私有土地所有權人意願，取得區內私有土地所有權人過半數，及其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意。被告宜蘭縣政府即依農地重劃條例施行細則第12條規定召集區內農民舉辦說明會徵詢意見並完成初勘後，以107年10月4日府地劃字第1070166689號函（下稱107年10月4日函）報被告內政部，復經被告內政部於107年10月31日邀集行政院農業委員會及被告宜蘭縣政府等單位前往實地複勘、107年11月26日邀集專家學者召開「108年度辦理農地重劃先期規劃地區複勘檢討會」，依會議結論同意列入108年度農地重劃先期規劃地區，由被告內政部土地重劃工程處協助被告宜蘭縣政府辦理農地重劃先期規劃作業。
㈢嗣原告於108年6月29日、同年7月20日向被告內政部、宜蘭
縣政府及冬山鄉公所提具請求書，分別請求提供小南澳段重劃地區私有土地明細表、同意辦理重劃私有土地所有權人及其面積過半數等相關資料，以及確認小南澳段私有土地所有權人重劃意願法律關係不存在。前者即108年6月29日所請，經被告宜蘭縣政府108年7月10日府地劃字第1080108868號函（下稱108年7月10日函）復以，如欲取得小南澳段土地登記資料可至全國任一地政事務所或宜蘭縣各鄉鎮市公所（羅東鎮公所除外）付費申請第二類土地登記謄本，另系爭重劃案經冬山鄉公所辦理意願調查結果，區內私有土地所有權人申請優先辦理重劃比例56.18%，其所有土地面積占區內私有土地總面積58.63%，相關資料請逕向該公所洽詢。後者即108年7月20日所請，經被告宜蘭縣政府108年7月23日府地劃字第1080120500號函復略以，冬山鄉公所依農地重劃條例第6條、第8條通知土地所有權人辦理意願調查，經區內私有土地所有權人申請優先辦理重劃比例56.18%，其所有土地面積占區內私有土地總面積58.63%，符合上開條例之規定等語。
原告對於系爭土地測量結果以及將系爭土地納入農地重劃先期規劃地區範圍仍有未服，遂提起本件行政訴訟，並聲明如附表所示。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈地籍測量實施規則、辦理圖解法土地界址鑑定作業注事項、
圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知、土地法、土地法第46條之1至第46條之3執行要點等相關規範，以及被告內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令均違憲而當然無效：
自前揭條文觀之，所涉地籍座標系統乃將日據時期地籍圖去「地籍座標數值」化，並使其圖上座落地點完全不固定亦不明確，致所生圖面非「地籍圖」化，應屬無效；又土地原地籍圖有絕對效力，各宗土地與鄰地上之各個「界址」，正是依原地籍圖上所對應之「各個地籍座標數值」，且須具有效圖根點始能正確定位地籍圖，故前揭條文以「TWD97座標數值」測量基準來鑑定「日據時期地籍圖」，其未經嚴格座標轉換程序所為之「地籍圖定位」、「土地界址」鑑定皆應無效，所謂「複丈、定位、鑑界」實屬障眼法，致使土地整體位移，與「實地現使用位置」或「歷史實地使用位置」不合，前揭規定破壞地籍「同一性」，自不生任何效力。
⒉農地重劃條例第6至8條、第21至24條、第37條均違憲而當然無效：
自前揭條文觀之，大地主藉農地重劃得輕易取得完整且最精華土地，並由政府助其完成所有土地開發（包括道路、排水），再以不斷「調整使用分區」、「變更地目」等方式獲取暴利，其他地主只得被迫犧牲，完全無抵抗餘地，權益嚴重受損。農地重劃公共設施用地使用私地，重劃後私地所有歸屬地方政府所有，地方政府不為任何補償，明顯侵害人民財產權。縣政府辦理農地重劃，只須對地主提出重劃意見調查表，毋須再提出任何關涉地主權益重要之相關詳細資料及證據，即得逕行完成所有相關程序，縱有過半數地主反對，經所謂「調處」、「修訂」後，地方政府即可逕依核定結果公告實施，進行重劃工程，並強行「重劃分配」奪取土地，人民完全無置喙餘地，此等規定屬違憲而當然無效。
⒊小南澳段農地重劃無效：
休閒農業之產業型態係以景觀、生態、文化結合農業活動之觀光休閒產業，休閒農業區劃定本質上屬於「農村建設」之一環，無適用農地重劃條例之餘地。小南澳段自然資源豐富，地理位置甚佳，發展各種產業、文化藝術、商業活動等條件均非常優異，絕非其他地區可取代，被告宜蘭縣政府及冬山鄉公所本應全力協助、輔導設置相關公共設施，以利小南澳段休閒產業之發展，卻與訴外人林敬服共謀以公權力利用所謂「農地重劃」強取系爭土地，破壞小南澳段原有景觀、生態等資源，影響其生存及發展命脈，當然無效。
⒋「小南澳段私有土地農地重劃意願」法律關係不成立：
小南澳段多數地主並不同意農地重劃，曾去函被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所等，請求提出小南澳段私有土地明細表、地主同意書及印鑑證明等相關資料、依「休閒農業輔導管理辦法」設置各項不足之公共設施及請求確認「私有土地農地重劃意願法律關係不成立」。被告宜蘭縣政府迄今未提出任何證據，僅空言回覆，完全無視民眾權益，足見小南澳段「農地重劃意願」、「農地重劃協進會」法律關係均不成立。
⒌被告宜蘭政府等應提出農地重劃相關資料：
被告宜蘭縣政府及冬山鄉公所既為小南澳段農地重劃之主辦機關與協辦單位，對於小南澳段農地重劃相關資料，自負有提供之義務。
⒍回復小南澳段地籍：
被告內政部、被告內政部國土測繪中心（下稱國土測繪中心）共謀制定相關違憲無效之行政命令，以破壞全台地籍，被告羅東地政事務所捏造不實之小南澳段「TWD97」電子地籍圖，自有回復原狀義務。
⒎小南澳段自80年間起即由被告冬山鄉公所積極就既成道路全
面舖設柏油路面，以利公眾交通往來運輸至今，具基本交通公路系統，然其中含有未登錄國有地，自應為第一次所有權登記，以完成地籍，俾免不法圖利他人。又小南澳段道路系統大部分均係成立公用地役權之私人土地，被告宜蘭縣政府○○○鄉○○○○○路法、農業發展條例、休閒農業輔導辦法等規定，將小南澳段私有土地既成道路確認成立「公用地役權」法律關係，並就公有道路地舖設柏油路面。
㈡聲明：如附表所示。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈被告內政部
⑴107年11月26日召開之會議結論僅係依農地重劃條例第6條
規定勘選適當辦理重劃地區並納入先期規劃，不直接對外發生法律上效果，非屬行政處分，且原告未依訴願法第58條第1項向訴願管轄機關提起訴願，逕提起行政訴訟，於法有違。
⑵關於原告指摘小南澳段農地重劃無效部分：
小南澳段列入108年度農地重劃先期規劃地區，是依農地重劃條例第6條及第8條規定所為，並無不妥；農地重劃先期規劃報告書為擬具農地重劃計畫書內容之依據，先期規劃階段倘有參加農地重劃意願不足或調查出尚未解決之問題，而直轄市或縣（市）政府未能提出解決配套措施，於被告邀集專家學者召開農○○○區○○路工程期末簡報會議時，亦會將該區暫緩列入年度實施地區，原告於先期規劃階就先行提出行政訴訟，尚有不符。又為因應今後農業新情勢及農業永續發展，自95年度起農地重劃先期規劃已朝農村發展導向辦理，有關未來農地重劃業務與農村再生建設結合部分，亦將協助地方政府多與農民溝通農地重劃建設之規劃內容，針對農（鄉）村因地制宜之多元化利用需要，凝聚共識，並由生產導向之重劃方式調整為以農村發展為導向，以結合當地產業文化及生態、生活特殊環境來整體規劃重劃業務。另配合政府推動生態環境保護措施，及節能減碳政策，今後辦理農地重劃相關工程將「公共工程生態檢核機制」納入辦理檢核作業，並無原告所稱農地重劃為政府與特定人士共謀不法強取土地及扼殺生存發展命脈等現象。
⑶關於原告指稱農地重劃條例第6、7、8、11、21、22、23、24及37條等規定違憲部分：
農地重劃為一種綜合性的土地改良措施，攸關民眾的財產權益，必須有完整的法令作為執行依據，而農地重劃條例及其施行細則即為目前農地重劃工作的執行依據，以期透過農地重劃，有效改善農業生產環境，且為使重劃區內之土地權利關係人明瞭實施重劃之範圍，享有權利、負擔義務情形及減少因重劃而可能招致之損失等，設有相當之作業程序規範，此等農地重劃措施顯非獲取暴利或強行奪取土地之手段；又為減輕農民對於農地重劃農路及水路之負擔，有效管理維護，於農地重劃條例中亦有相關規範，另為有利於擴大農場經營面積，便利經營耕作，數宗土地應儘量集中，為此並配有相當補償措施規範，難謂農地重劃後私地所有歸地方政府並侵害人民財產，亦難謂大地主可透過農地重劃輕易取得精華土地，犧牲其它地主權益。
⒉被告國土測繪中心
關於數值地籍測量原始成果資料、典藏地籍圖掃描成果資料等圖資，均可填具申請書以臨櫃、郵寄、傳真或線上申請方式向被告申購，惟原告並未依上開方式向被告申購，至於地籍圖座標（CAD）與TWD67坐標轉換程式電子檔部分，被告並無提供該類轉換程式供民眾使用。簡言之，原告應先向被告申購其所提給付項目，倘於其申請遭拒或被告怠於處理後，始得提起訴訟救濟，且原告請求給付之部分事項，被告並無提供申購相關機制，原告逕行提起本件給付訴訟，欠缺公法上請求權基礎，於法不應准許。另依地籍測量實施規則第205條第1項規定，土地複丈係屬土地所在地登記機關業務權責，原告請求被告「按『TWD67』測量基準就小南澳段為實地複丈鑑界，並以該測量結果作成具同一性之『TWD97』地籍圖」，亦與上開規定不符。
⒊被告宜蘭縣政府
⑴系爭農地重劃區是依農地重劃條例第6、8條規定辦理，且
經意願調查結果，區內私有土地所有權人同意比例56.18%，其所有土地面積占區內私有土地總面積58.63%，已逾提報優先辦理之門檻，被告據以函報內政部，經內政部邀集相關單位辦理複勘，並召開複勘檢討會，始同意列入108年度農地重劃先期規劃地區，並無不當。
⑵原告於108年6月29日請求被告宜蘭縣政府提供宜蘭縣○○
鄉○○○段農地重劃地區私有土地明細表及同意辦理重劃私有土地所有權人及其面積過半數等相關資料，被告以108年7月10日函復，該函內容僅告知原告應依法向權責機關取得資料，並未對原告產生法律上之規制效果，對原告權利義務未產生影響，應非屬行政程序法第92條第1項所稱行政處分，自無發生權利救濟之問題。
⑶原告請求確認小南澳段25-18、25-60、25-16、25-17、25
-23、25-29、25、25-41及25-39地號等9筆土地成立公用地役權法律關係，然依宜蘭縣既成道路認定作業要點第2點規定，既成道路位於宜蘭縣之縣道、鄉道，或由被告管理維護之道路者，始由被告核發認定，其餘由土地所在地鄉（鎮、市）公所認定核發，故原告應向冬山鄉公所申請認定核發既成道路證明，非屬被告權責。
⒋被告冬山鄉公所
⑴系爭農地○○○區位於○○○段，依農地重劃條例第1條
前段及第2條規定，其主管機關為宜蘭縣政府，被告為宜蘭縣政府下級機關，僅配合辦理該地區重劃優先意願調查及通知各項開會事宜等程序事項，非辦理重劃業務機關，原告要求被告提出本件農地重劃相關資料，非被告權責範圍，礙難提供。
⑵原告請求確認小南澳段25-18、25-60、25-16、25-17、25
-23、25-29、25、25-41、25-39地號上之柏油道路如其附圖所示「A」至「J」部分與被告成立公用地役關係部分：
上開土地，除25-16地號為原告所有，其餘地號均為他人土地，姑不論附圖所示部分是否有成立公用地役關係之可能，現行法令本無賦予人民得就他人土地申請主管機關確認公用地役關係之公法上權利，原告就他人土地部分並無即受確認判決之法律上利益，自始欠缺權利保護之必要。原告固為25-16地號所有權人，雖主張該地號土地上之「D」部分土地與被告成立公用地役關係，惟是否成立公用地役關係，對原告而言非屬公法上利益，與行政訴訟法上之確認訴訟要件亦有未合。又即使具有原告適格，原告所指道路係坐落上開地號私有土地內，而該等土地使用分區均為一般農用區，使用地類別均為農牧用地，地上均無建物，有土地登記謄本可資佐證，可見原告所指道路並非供不特定之公眾通行所必要，充其量僅係供特定人使用之私設通道，或僅為特定人通行之便利或省時，且於通行之初，土地所有權人是否無阻止之情事，是否已經歷之年代久遠而未曾中斷，均非無疑，難認依其使用性質、使用期間、通行情形及公益之必要性有符合司法院釋字第400號解釋所定既成道路之要件，況上揭道路未曾依宜蘭縣既成道路認定作業要點申請既成道路證明，難逕依原告主張即驟認係屬既成道路。
⑶原告請求被告應將其附圖二所指「R」、「W」部分為第一
次所有權總登記並鋪設柏油道路、維護道路通行、就公路施作排水溝部分：
原告前揭主張，其性質至多僅係促使行政機關發動職權，而非謂原告有任何公法上之請求權存在，且自原告之起訴狀以觀，原告自始未提出其適法之請求權基礎何在，僅泛稱被告應如何如何云云，原告之主張自無理由。
⒌被告羅東地政事務所
⑴原告於鑑界複丈後，對於界址有疑義時，應循地籍測量實
施規則第221條規定申請再鑑界，如對再鑑界結果仍有異議者，得向司法機關訴請處理。原告未依地籍測量實施規則規定辦理而逕提出行政訴訟，顯然不符行政訴訟法第2條之規定。
⑵系爭土地非屬地籍圖重測區，其地籍圖為圖解法地籍圖，
而依地籍測量實施規則第220條規定及「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業手冊」第七章鑑界複丈之作業步驟㈣規定，被告於原告申請複丈時，應用測量儀器與技術測定實地界標（經界物），並擴大量測既有道路、圍牆等有地籍之固定設施物後展繪於相關土地地籍經界線，及考量周邊土地各宗土地位置、形狀、大小與現況之相對關係後，以原地籍圖上經界線復原之界址位置後辦理鑑界複丈，其作業程序與內容於法並無不合，即無論採用何種座標系統，圖解法地籍圖地區仍應依據前開方式辦理，無「TWD67」及「TWD97」座標轉換問題。至於原告其餘請求被告給付項目，尚無提供民眾申請機制，部分圖資應洽國土測繪中心地籍資料庫申購。
㈡聲明：均求為判決駁回原告之訴。
五、本院的判斷：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」及「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴，不在此限。」行政訴訟法第5條第2項、第8條第1項及第6條第1、3項分別定有明文。據此可知，課予義務訴訟與一般給付訴訟雖皆為實現公法上給付請求權而設，惟人民依法申請中央或地方機關作成一定內容之行政處分而經駁回者，應依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟；如係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，則應依同法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。亦即一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上為非可兩立之訴訟類型，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，僅非屬課予義務訴訟救濟之範疇者，始可能歸入一般給付訴訟之適用對象。而確認訴訟則具有補充性，於得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，即不得提起，且得提起確認訴訟者，除明文規定之特殊類型，如確認行政處分無效、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法外，原則上係以法律關係之存在與否（或成立與否）為其標的，至於事實本身或法律、行政命令等則不得作為確認訴訟之標的。
㈡經查，原告提起本件行政訴訟，經本院於109年3月13日行準
備程序後，其訴之聲明業已確定如附表所示。而依原告之主張及附表所示一至七項聲明之內容，可知原告請求之訴訟類型計有兩類，分別為確認訴訟及一般給付訴訟，其中聲明一、二、四、七項為確認訴訟，聲明三、五、六則是請求被告作成行政處分以外之其他非財產上給付，而為一般給付訴訟。以下乃按訴訟類型就原告各項聲明之請求分別論述之：
⒈關於確認訴訟部分：
⑴聲明一、二部分：
原告訴之聲明一、二是分別請求確認土地法及地籍測量相關法規、行政命令暨農地重劃條例相關規定為無效（詳如附表所示），其聲明請求確認之標的為法律、命令、規則、注意事項等抽象規範，既非行政處分，亦非法律關係，與行政訴訟法第6條第1項規定未符，自非合法。原告以上開規定違憲而請求本院聲請大法官解釋，並無必要。
⑵聲明四部分：
①原告訴之聲明四中㈠、㈣是分別請求確認「私有土地所
有權人『農地重劃意願』法律關係不成立」及「『農地重劃協進會』法律關係不成立」；㈡、㈢是分別請求確認被告宜蘭縣政府107年10月4日函、108年8月7日府地劃字第1080130801號函（下稱108年8月7日函）無效。
其中107年10月4日函是被告宜蘭縣政府將宜蘭縣冬山鄉大進地區108年度農地重劃先期規劃地區初勘概況紀錄表及範圍圖檢陳內政部中部辦公室之函文（本院卷第269頁）；108年8月7日函則是被告宜蘭縣政府函復冬山鄉公所之函文，其主旨載以「所送大進農地重劃協進會委員名冊1份，本府同意備查，為利討論先期規劃作業相關事宜，請貴所惠於近期內召開第1次協進會員會會議，請查照」（本院卷第263頁），有上開2函各在卷可稽。
②查農地重劃為一種綜合性的土地改良措施，係將一定區
域內不合經濟利用的農地加以重新規劃整理，建立標準坵塊，並配置農、水路，使每一坵塊能直接臨路、直接灌溉及直接排水，以改善農業生產環境，增進農地利用，促進農業建設發展。現行農地重劃工作是以農地重劃條例為依據，直轄市政府或縣（市）政府為該條例之地方主管機關，得就轄區內符合規定之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關（內政部，下同）核定實施農地重劃，且為辦理農地重劃，得組設農地重劃委員會，必要時並得於重劃區分別組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協調推動事宜（第2、3、6條參看）；農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即將之公告於適當處所30日，並於公告期滿實施；公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施（第7條參看）。另鑑於重劃區內私有土地所有權人，倘多數願意申請辦理重劃，可使重劃之實施順利完成，因此農地重劃條例第8條明定，因重劃區內私有土地所有權人及其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之申請，直轄市或縣（市）主管機關得報經上級主管機關核准後優先辦理，以資獎勵。
③又宜蘭縣冬山鄉○○○區○○○○段）農地係由被告冬
山鄉公所以107年1月3日冬鄉建字第1070000141號函（本院卷第229頁）提報被告宜蘭縣政府辦理農地重劃先期規劃，經被告宜蘭縣政府於107年1月23日邀集相關單位辦理初勘（本院卷第265至268頁），且經被告冬山鄉公所以107年7月23日冬鄉建字第1070014790號函（本院卷第237頁）調查區內私有土地所有權人意願結果，區內私有土地所有權人同意比例為56.18%，其等所有土地面積占區內私有土地總面積58.63%，均逾半數，已符合農地重劃條例第8條所定提報優先辦理之要件，被告宜蘭縣政府即以107年10月4日函（本院卷第269頁）檢陳初勘概況紀錄表及範圍圖報送被告內政部，經被告內政部於107年10月31日辦理複勘，並於107年11月26日召開「108年度辦理農地重劃先期規劃地區複勘檢討會」後，同意將之列入108年度農地重劃先期規劃地區（本院卷第271至280頁），嗣被告宜蘭縣政府為辦理該地區重劃作業，乃以108年6月18日府地劃字第1080100111號函請被告冬山鄉公所成立農地重劃協進會（本院卷第259頁），經該所於108年8月5日以冬鄉建字第1080017304號函檢送大進村農地重劃協進會委員遴選名冊乙份（本院卷第261頁），由被告宜蘭縣政府以108年8月7日函同意備查在案（本院卷第263頁）等情，已分據被告內政部、宜蘭縣政府及冬山鄉公所陳明在卷，並有卷附之前揭各該函文、會勘紀錄及會議紀錄可考，堪認屬實。④承上可知，被告冬山鄉公所辦理○○○區○○○○段）
私有土地所有權人意願調查，各所有權人提交意願書，僅在表明有無申請辦理重劃的意願，且其調查結果亦僅是供以判斷是否符合農地重劃條例第8條規定，而得據以報請上級主管機關核准優先辦理農地重劃而已，故私有土地所有權人農地重劃意願，乃為單純的意願表達，不發生任何權利、義務關係，並無法律關係成立或不成立的問題。另被告宜蘭縣政府為辦理上開地區重劃作業，函請被告冬山鄉公所組設冬山鄉大進村農地重劃協進會，是依據農地重劃條例第3條規定而為，且依上開規定所設之農地重劃協進會，是一任務性編組，負責關於重劃負擔方式之協調等事項，並於該重劃區完成經費決算後裁撤（農地重劃協進會設置辦法第2、11條參看），該組織（農地重劃協進會）的設置，乃屬事實問題，並非法律關係。至於被告宜蘭縣政府107年10月4日函、108年8月7日函，前者是在檢陳大進地區初勘概況紀錄表及範圍圖檢陳予內政部中部辦公室，後者是就冬山鄉公所所報大進農地重劃協進會委員名冊同意備查，以示知悉，核其內容均非立於高權地位就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，性質上皆非屬行政處分。是原告此項聲明請求確認之標的，或非行政處分，或非法律關係，與行政訴訟法第6條第1項規定未符，亦非合法。
⑶聲明七部分：
①確認訴訟非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得
提起，為行政訴訟法第6條第1項所明定，並參以司法院釋字第400號解釋理由：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。……公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷……」，可見私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，則所有權人對其所有物之使用，負有在公法上公用地役關係存在範圍內容忍公眾使用之義務，是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立（或不存在）公用地役關係，據以提起確認訴訟，請求確認公用地役關係不成立（或不存在），即有確認利益；反之，主管機關若未認定有公法上公用地役關係存在，無即受確認判決之法律上利益，提起之確認訴訟，無權利保護必要（最高行政法院107年判字第676號判決意旨參照）。
②原告訴之聲明七，是請求確認供道路使用之小南澳段25
-18、25-60、25-16、25-17、25-23、25-29、25-41、
25、25-39地號土地，與被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所成立「公用地役權」法律關係（詳如附表所示）。惟查，上述土地除小南澳段25-16地號為原告所有外，其餘地號土地均是他人所有，且原告所指道路未曾依宜蘭縣既成道路認定作業要點申請既成道路證明，難以逕依原告主張即認該等道路屬既成道路等情，業經被告冬山鄉公所陳明在卷，並提出前開地號土地登記謄本以資佐證。則原告在主管機關未認定上開土地有公法上公用地役關係存在之情形下，逕以其所有之小南澳段25-16地號土地成立公用地役關係而為爭執，訴請確認公用地役關係成立，稽之前開規定與說明，難認原告有即受確認判決之法律上利益，自無權利保護必要。另原告若必須通行坐落他人所有其餘地號土地之道路，而有確認該等道路是否為既成道路的必要，本得依宜蘭縣既成道路認定作業要點規定，據以申請核發既成道路證明，如就其依法申請案件之主管機關處理結果有所不服，認為損害其權益，亦得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，以為救濟。原告就他人所有前揭其餘地號土地既得依宜蘭縣既成道路認定作業要點申請既成道路證明，並得提起課予義務訴訟向法院尋求救濟，即不得提起確認訴訟，原告逕行提起確認訴訟，違反確認訴訟補充性原則，亦非合法。
⒉關於給付訴訟部分：
⑴聲明三部分：
原告訴之聲明三是請求被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所提供小南澳段重劃地區私有土地明細表、過半數私有土地所有權人同意辦理重劃的相關資料及書面證明、「小南澳段農地重劃協進會」成立相關書面資料（詳如附表所示）。惟原告並未表明其請求之法律依據，僅泛稱被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所為農地重劃主管機關，自負有提供之義務云云。原告既未表明究竟有何請求被告為上開給付之法律上依據，遽為請求，已難認有理由，況原告若欲取得相關農地重劃之政府資訊，尚非不得依政府資訊公開法等規定提出申請，並以課予義務訴訟作為權利保護之方式，鑑於一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上為非可兩立之訴訟類型，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，故原告提起本件一般給付之訴顯無必要，求為命被告為如其聲明之給付亦無理由。
⑵聲明五部分：
原告訴之聲明五是請求被告內政部、國土測繪中心及羅東地政事務所提供：①「冬山鄉小南澳圖十九葉之內7號圖」之舊地籍圖其數值化CAD成果電子檔、②地籍圖座標（CAD）與「TWD67」座標轉換程式電子檔、③前開①之電子檔依②座標轉換程式所轉成「TWD67」座標之電子檔、④前開①地籍圖所在之所有控制點之「TWD67」座標、⑤按「TWD67」測量基準就小南澳段為複丈鑑界，並以該實測結果作成具同一性之「TWD97」地籍圖（詳如附表所示）。惟原告為上開請求，並未表明其據以請求之法律依據，且關於數值地籍測量原始成果資料、典藏地籍圖掃描成果資料等圖資，均可填具申請書向被告國土測繪中心申購，原告請求給付項目①至④，除項目②並無提供相關申購機制及服務外，其餘項目未據原告申購；又小南澳段之系爭土地非屬地籍圖重測區，其地籍圖為圖解法地籍圖，依地籍測量實施規則第220條及「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業手冊」第七章鑑界複丈之作業步驟㈣規定，應用測量儀器與技術測定實地界標（經界物），並擴大量測既有道路、圍牆等有地籍之固定設施物後展繪於相關土地地籍經界線，於考量周邊土地各宗土地位置、形狀、大小與現況之相對關係後，以原地籍圖上經界線復原之界址位置後辦理鑑界複丈，亦即無論採用何種座標系統，圖解法地籍圖地區仍應依據前開方式辦理，無「TWD67」及「TWD97」座標轉換問題等情，已分別據被告國土測繪中心、羅東地政事務所辯明在卷，是原告此部分請求顯無理由。
⑶聲明六部分：
原告訴之聲明六是請求被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所共同就小南澳段未登錄土地為第一次所有權總登記、鋪設柏油道路、維護道路通行（詳如附表所示）。惟原告此部分之請求，非僅未表明其有何公法上之請求權得請求被告為上開給付，甚且原告聲明所示之土地乃未登錄之公有地，亦經原告自陳在卷（本院第460頁），則原告僅以「俾免不法圖利他人」為由（本院卷第34頁），逕就非屬自身所有之土地，向被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所為辦理第一次所有權總登記、鋪設柏油、維護通行之請求，即欠缺權利保護之必要，此部分之請求顯無理由。
六、據上論結，本件原告之訴，或不合法且無從補正，或依其所訴之事實，在法律上顯無理由，基於卷證使用之共通性及訴訟經濟之考量，乃不經言詞辯論一併以判決駁回，並依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 程怡怡
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 7 月 19 日
書記官 方偉皓