臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1315號109年2月20日辯論終結原 告 黃己開（兼吳玲錦等如附表所示18人之被選定當事
人）被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 胡開宿
廖勝勇上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年6月10日農訴字第1080707451號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告黃己開等19人（起訴狀原尚列有林智弘、陳秋燕、黃
佩雯、江美英等4人，另行裁定駁回）及訴外人張炳青（已歿），前擬具水土保持計畫向被告申請於基隆市○○區○○○段東勢中股小段第129、129-1、129-2地號等3筆屬山坡地範圍內之土地（以下稱為系爭土地）上興建集村農舍，經被告以民國94年6月7日基府海工貳字第0940060431號函核定該水土保持計畫在案。嗣被告於102年11月26日派員至系爭土地勘查，發現未依原核定之水土保持計畫施作，被告認原告等19人及訴外人張炳青係本案水土保持義務人，伊等違反水土保持法第23條第1項規定，爰依同法第33條第1項第2款規定，以103年4月14日基府產工罰貳字第1030214772號函等20件函（以下稱為前處分）分別裁處伊等各新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命限期提出改正計畫。
㈡原告等19人對前處分不服，分別提起訴願經決定駁回後，提
起行政訴訟，經本院103年度訴字第1458號判決駁回原告（等19人）之訴，原告上訴復經最高行政法院104年度判字第518號判決駁回。原告等19人復提起再審之訴，分別經本院以105年度再字第103號裁定及105年度再字第12號判決駁回再審之訴，原告等19人猶未甘服，再分別抗告、上訴而經最高行政法院以106年度裁字第839號及105年度裁字第1181號裁定駁回。
㈢黃己開於106年10月4日再向被告依行政程序法第128條規定
，就前處分申請行政程序重開，經被告審認無重開之必要而以106年10月23日基府產工貳字第1060058183號函（以下稱為106年10月23日函）駁回申請。原告等19人對前開106年10月23日函不服，再次提起訴願，經決定就黃己開部分駁回、其餘18人不受理後又提起行政訴訟，經本院以107年度訴字第654號判決駁回，原告等19人上訴則為最高行政法院以108年度裁字第531號裁定駁回。
㈣原告等19人又於108年2月25日向被告提出申請書，請求：①
確認基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計劃施工（101年11月22日未依計劃施作）之違法，裁罰合計新臺幣120萬元案，基隆市政府依法核准集村農舍之水土保持計畫施工，法定權利義務人係：林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英、黃己開、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、（張柄青已逝世）、（吳黃速已逝世）等（乙集村農舍）名冊者。②確認基隆市政府96年8月21日基府海農貳字第0960130301號核准函載名冊者：吳玲錦、許妙玲、王中甫、王明哲、張能智、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、黃己開、（張柄青己逝世）（甲集村農舍），並非基隆市政府依法核准基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計畫之法定權利義務人名冊者。③確認基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計劃施工（101年11月22日未依計劃施作）之違法，裁罰合計120萬元案係誤植權利義務人裁罰。④確認前處分無效或違法或侵權。⑤請基隆市政府依行政程序法128條重啟前處分之新行政程序，撤銷前處分。⑥依據民法184條第1項與213條第1項法規法規，申請恢復「前處分無裁罰」之原狀等項。經被告以108年3月5日基府產工貳字第1080010672號函（以下稱為原處分）復略以：「依臺北高等行政法院107年度訴字第654號確定判決意旨，臺端所請，礙難照辦」等語，原告等19人不服，對原處分訴願經決定不受理後，再由原告黃己開兼為吳玲錦等22人（即其他原告等18人，加上黃己開，加上林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英等4人，後4人部分本院另行裁定駁回）之被選定當事人，向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠前處分所載違規日期間施工者非甲集村農舍名冊人員，而係乙集村農舍名冊人員，前處分顯有違法裁罰之情形：
⒈查前處分係依據被告94年6月7日基府海工貳字第09400604
31號函水土保持計畫所載水土保持義務人名冊（即甲集村農舍名冊，亦即原告等19人及訴外人張炳青）進行裁罰，然該名冊於申請過程因証件逾有效期而受被告否准在案，此可參酌被告94年8月4日基府海農貳字第0940084580號函可證。
⒉次查前處分所載違規日期為101年11月22日，於該期間施
工者，係被告以96年8月21日基府海農貳字第0960130301號函核准之名冊（即乙集村農舍名冊）所列人員，亦即申請建造執照名冊核准函所列人員。從而前處分明顯有未依被告前已依法核准之法定事實進行裁處之違法，亦有當事人不適格之行政程序上嚴重瑕疵與違法。並據民法第184條第1項與第213條第1項，被告自應恢復前處分無裁罰之原狀，始符依法行政原則與侵權者回復原狀之原則。
㈡本件係集村農舍施工違法，然前處分卻裁罰個人，顯有以不具個人違法事由對個人為裁罰之違法：
⒈按農業用地興建農舍辦法第8條，集村農舍由20戶共同申
請一案，個人並無送審水土保持計畫之權利與義務，從而集村農舍主體權利義務係一整體，不可分割、分立，並無個人之權利義務。
⒉查前處分分別裁罰原告等19人及訴外人張炳青各6萬元，
合計罰鍰120萬元，然按個人各別裁罰，則明顯有一案20罰之違法，不僅違反農業用地興建農舍辦法之規定，亦明顯有違水土保持法所明定之罰款上限。
㈢本件訴訟標的為乙集村農舍，與前審訴訟標的之甲集村農舍不同，自無前審既判力可及之處：
⒈按司法院釋字第1461號解釋略以；「在既判基準時之後，
如事實或法律狀態發生變更時，則因此所發生新的法律爭訟，即構成另一訴訟標的，而非先前判決之既判力所及。」⒉查本件所基新事實即乙集村農舍名冊，係被告依法核准之
，集村農舍法定權利義務當事人，此係未受法院實體判決之新事實，從而本件訴訟標的與前審訴訟標的之甲集村農舍明顯不同，判決所建立基礎不同，法律關係亦不一樣，自無前審既判力可及之處。另依行政程序法128條，應准重啟前處分之新行政程序，被告更應自行撤銷前處分等情。
㈣聲明求為判決：①訴願決定（農委會農訴字第1080707451號
）、原處分（被告108年3月5日基府產工貳字第1080010672號函）均撤銷。②申請恢復「前處分無裁罰」之原狀。③訴訟費用由被告負擔。（原告其餘聲明部分另為裁定）
三、被告則以：㈠系爭108年3月5日函非訴願法及行政訴訟法上所稱之行政處分：
⒈按訴願法第3條第1項及第77條第8款，並參照62年裁字第4
1號判例，對於非行政處分提起訴願或行政訴訟，即非法之所許。次按行政處分如經司法實體判決，則應尊重實體判決之既判力，不宜再由行政機關依職權撤銷致破壞實體判決之既判力。
⒉查被告僅針對原告申請函詢事項作單純的事實敘述及說明
，非對其請求有所准駁，從而系爭108年3月5日函非所稱之行政處分，不因該項敘述或說明而生法律上之效果。次查原告多次就同一案件重提訴願皆遭訴願機關訴願駁回或不受理，行政訴訟亦遭鈞院或最高行政法院上訴駁回、再審之訴駁回或抗告駁回等。被告作成系爭108年3月5日函乃係尊重實體判決之既判力，並認不宜再由被告依職權撤銷致破壞實體判決之既判力。另訴願決定不受理，亦與相關函釋及訴願法等並無違背。
㈡本案自始即無甲、乙集村農舍兩案同時存在，被告依水土保持計畫之水土保持義務人名冊裁罰，並無違誤：
⒈按農業用地興建農舍辦法第11條第1項，就集村農舍之興
建定有明文。次按水土保持計畫審核監督辦法第21條，變更水土保持義務人，應報主管機關備查。
⒉查被告未向本府辦理報備變更水土保持義務人事宜，次查
本案違反水土保持法，故被告自得依據水土保持計畫之水土保持義務人名冊分別論處裁罰。又水土保持義務人名冊與建照執照名冊是否一致，與前處分無關等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、原告黃己開與吳玲錦等18人，於108年2月25日向被告提出申請書，請求①確認基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計畫施工（101年11月22日未依計畫施作）之違法，裁罰合計新臺幣120萬元案，基隆市政府依法核准集村農舍之水土保持計畫施工，法定權利義務人係：
林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英、黃己開、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、（張柄青已逝世）、（吳黃速已逝世）等（乙集村農舍）名冊者。②確認基隆市政府96年8月21日基府海農貳字第0960130301號核准函載名冊者：吳玲錦、許妙玲、王中甫、王明哲、張能智、黃韻達、王慶長、黃美英、黃韻成、黃美珠、潘扶金、黃韻昇、張黃美玉、吳慧敏、林宥鈞、黃仕德、黃己和、黃麗蓽、黃己開、（張柄青己逝世）（甲集村農舍），並非基隆市政府依法核准基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計畫之法定權利義務人名冊者。③確認基隆市○○○段東勢中股小段129地號土地上集村農舍水土保持計畫施工（101年11月22日未依計畫施作）之違法，裁罰合計120萬元案係誤植權利義務人裁罰。④確認前處分無效或違法或侵權。⑤請基隆市政府依行政程序法128條重啟前處分之新行政程序，撤銷前處分。⑥依據民法184條第1項與213條第1項法規法規，申請恢復「前處分無裁罰」之原狀等項，經被告以原處分答覆後，原告等19人不服經訴願不受理，再由原告黃己開為吳玲錦等22人（即原告等19人加上林智弘、陳秋燕、黃佩雯、江美英等4人）之被選定當事人，向本院提起本件行政訴訟等情，有原告申請書、原處分、訴願決定書等卷內可稽（本院卷第95頁至第124頁）。兩造就此部分事實且均未爭執，應可採為裁判基礎。原告請求撤銷訴願決定及原處分、被告應自行撤銷前處分並恢復「前處分無裁罰」之原狀（原告其餘聲明另行裁定處理），均為被告否認，並以前開情詞置辯，故本件應予審酌者，乃原處分是否有違誤？原告請求撤銷，並請求判命被告自行撤銷前處分、恢復「前處分無裁罰」之原狀，是否有理由？
五、本院之判斷：㈠原處分應為一行政處分：
⒈按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行
政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但依其函示意旨如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。
⒉審諸原告等19人於108年2月25日所提出之申請書（本院卷
第96頁、第97頁），渠等申請者包括除確認事項（第1項至第4項）外，另有請求重啟行政程序（第5項）及恢復「前處分無裁罰」之原狀（第6項）等，被告則援引本院107年度訴字第654號判決意旨回覆（參本院卷第105頁）。查本院107年度訴字第654號判決所涉者，乃原告於106年10月4日向被告請依行政程序法第128條規定重啟前處分之行政程序，不服被告以106年10月23日函覆所提行政爭訟，對照原告於本件所提出之申請，除請求重啟行政程序外，另有前開確認事項之請求；而原告於108年2月25日之申請內容既與106年10月4日之申請有異，本院107年度訴字第654號判決之效力，即未能全部涵蓋108年2月25日之申請內容，乃被告將二者同視而逕以「依臺北高等行政法院107年度訴字第654號確定判決意旨，台端所請，礙難照辦」等語回覆，就原告之申請事項已非為完整的處置。
⒊其次，除重啟行政程序部分之請求作成一行政處分的申請
外，原告於108年2月25日之申請，尚包括前揭確認事項之確認請求，以及「恢復『前處分無裁罰』原狀」之給付請求，而被告則應就該等請求是否有據，逐一審查後而為准駁，原處分援引本院確定判決意旨而一概「礙難照辦」，就其決定及理由之說明，實有不足，本院107年度訴字第654號判決就被告此類處置方式已認「固有未洽」（參該判決事實及理由欄四、甲、㈢與㈤）；又原處分之「礙難照辦」，就其函示意旨已可認係為駁回原告全部申請之表示，並因此發生法律上之效果，揆之上開說明，自應認為一行政處分，並得為行政爭訟之標的。訴願決定以原處分應屬觀念通知，非行政處分而決定不受理，遂有不當。
㈡原告108年2月25日申請事項，其中請求確認者均為原告主觀
上認為真實，但為本院、最高行政法院前揭確定判決所不採之事實，且無涉行政處分之違法無效，或公法上法律關係成立與否，原告已無何「確認利益」可言；至前處分行政程序之再開，則已經本院107年度訴字第654號實體審理後駁回確定，原告就該部分之申請均非合法，則被告以原處分否准，訴願決定且為不受理決定，程序上縱有可議，結論上則無不同，故原告請求撤銷原處分及訴願決定，乃無理由，原告聲明第⑦項「申請恢復『前處分無裁罰』之原狀」，亦失所憑藉，均應予駁回。
六、綜上所述，本件原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並申請恢復「前處分無裁罰」之原狀，均為無理由；原處分未就原告申請詳為審查並說明決定理由，訴願決定則以原處分為觀念通知而決定不受理，雖均有未洽，惟原告請求既無所據，本院仍應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 5 日
書記官 林俞文