臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1321號109年1月2日辯論終結原告 石文君
石俊傑石文菁石張雪枝石文姈石文娟石文如胡榮員陳國賢廖郭玉宴蔣春嬌陳梁文珍黃聖棋陳秋甘林淑玲林永明張鍾美雲共 同訴訟代理人 戴文進 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 楊欣常
參 加 人 生燦能源科技有限公司代 表 人 張美麗上列當事人間巷道爭議事件，原告不服被告中華民國108年6月24日台內訴字第1080042457號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人於民國104年9月30日買賣取得桃園市○○區○○段OO
0、OOO地號等2筆土地（重測前均為○○段OOO-O地號，下稱系爭土地），系爭土地部分位於桃園市○○區○○路O段OO巷(下稱系爭巷道)範圍內。嗣原處分機關（即桃園市政府）所屬養護工程處分別於107年6月7日、107年6月28日、107年12月17日辦理現有巷道認定會勘，原處分機關（即桃園巿政府）乃以108年1月29日府工養行字第1080022772號函（下稱原處分）通知參加人略以：「主旨：有關本市○○區○○段OOO及OOO地號等2筆土地現況作為道路使用符合司法院大法官釋字第400號理由書所稱既成道路成立公用地役關係一案，……說明：……三、綜上，旨揭地號道路部分土地符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，認定旨揭地號土地道路部分為成立公用地役關係之既成道路（既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍）。……」等語。參加人不服，提起訴願，經被告以訴願決定撤銷原處分。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告石文君、石俊傑、石文菁、石文妗、石文娟及石文如為桃園市○○區○○路○段（下稱○○路○段）OO、OO、OO號坐落土地、房屋所有權人。原告石張雪枝為○○路○段OO、OO、OO號住戶。原告胡榮員為○○路○段OO巷O號坐落土地、房屋所有權人。原告陳國賢為○○路○段OO巷O號坐落土地、房屋所有權人。原告廖郭玉宴為○○路○段OO巷OO號2樓坐落土地、房屋所有權人。原告蔣春嬌為金陵路二段OO巷OO號2樓坐落土地、房屋所有權人。原告陳梁文珍為○○路○段OO巷OO號坐落土地、房屋所有權人。原告黃聖棋為○○路○段OO巷OO號坐落土地、房屋所有權人。原告陳秋甘為○○路○段OO巷OO號2樓坐落土地、房屋所有權人。原告林淑玲為○○路○段OO巷OO號2樓坐落土地、房屋所有權人。原告林永明為○○路○段OO巷OO號2樓坐落土地、房屋所有權人。原告張鍾美雲為○○路○段OO巷OO號坐落土地、房屋所有權人。
（二）原告所有上開房屋、土地均緊鄰系爭巷道，依訴願決定意旨，將使系爭巷道位於系爭土地部分因不存在公用地役關係，而有路寬不足6公尺情事，導致原告所有房屋之建築執照可得撤銷，原告為法律上之利害關係人，自得依據行政訴訟法第4條第3項規定，提起本件訴訟。
（三）原告或其前手於60年初向建商購買上開房屋、土地後始得知系爭巷道為6公尺寬，其中3公尺位在原告所有之土地，另外3公尺位於系爭土地。又系爭巷道為單向出口之無尾巷，為原告、其家屬、鄰近住戶、附近商家、訪客及郵差等不特定人通行往來○○路○段之唯一道路，於60年初供前開不特定人通行之初系爭土地所有人皆未有異議，並經桃園市平鎮區公所養護逾40年之久，業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所述事實狀態。訴願決定未詳予調查即謂系爭土地不存在公用地役關係，認事用法實有違誤。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）系爭巷道內另外3公尺部分位於系爭土地，則原處分認定成立公用地役關係之既成道路範圍包含建築基地範圍外寬1公尺，其屬依民法規定提供作為民眾通行之私設道路土地，亦與司法院釋字第400號解釋理由書意旨有違。
（二）原處分僅以文字概略敘述「系爭土地道路部分」為成立公用地役關係之既成道路並未以圖說明確標示，系爭土地經認定屬既成道路範圍為何，原處分機關僅泛言「既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍」，然亦未提供該公所養護時間、範圍等相關文件，無從認定成立公用地役關係之既成道路範圍，其行政行為欠缺明確性，與行政程序法第5條規定不符。
（三）本案係原處分認定系爭土地道路部分之既成道路範圍爭議，僅產生原告所有建物之指定建築線、違章建築等認定問題，與得否撤銷建物建築執照無涉。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明及陳述。
五、本院之判斷：
甲、程序部分：原告有提起本件行政訴訟之當事人適格：
（一）依行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條規定，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法（最高行政法院103年度判字第430號判決要旨參照）。
（二）經查：因訴願決定撤銷原處分，將產生原告所有建物之指定建築線、違章建築等認定問題，其權利或法律上之利益受有損害，原告提出本件行政訴訟，自屬適格，合先敘明。
乙、實體部分：
（一）按桃園市建築管理自治條例第14條第1項規定：「依本法第四十八條第二項申請指定（示）建築線之現有巷道，應符合下列情形之一：一、經道路主管機關認定或各級法院判決確定具有公用地役關係之既成道路。二、未計入法定空地之私設通路、基地內通路或其他可供道路使用之土地，且符合下列情形之一：（一）經土地所有權人捐贈供公眾通行，並依法完成土地移轉登記。（二）土地所有權人出具經公（認）證供公眾通行之土地使用權同意書。三、本法於中華民國七十三年十一月七日修正施行前，曾經本府指定（示）建築線之現有巷道，且持續維持公眾通行者。四、巷道兩側存在二幢及編釘二戶以上門牌之建築物，其戶籍登記或建築完成已逾二十年。五、經行政機關出具曾執行該道路開闢、養護或管理之市區○里○道路證明文件。」。
（二）次按司法院釋字第400號解釋理由書：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認……既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其破實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」揆諸上開解釋理由書意旨可知，欲成立公用地役關係，必須先以非屬依建築法規及民法等規定所提供作為公眾通行之道路為前提。
（三）又按明確性原則是法治國之基本要求。行政處分之作用，原在於使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，其內容自須明確，使相對人得以清楚認識係由何行政機關就何種之事件，對處分相對人為如何之要求、給與或確認。設定義務之行政處分，有賴處分內容之明確，相對人始能正確履行其義務；而在相對人不自動履行義務時，行政機關方得以行政執行之強制手段實現處分之內容。是行政程序法第5條明定：「行政行為之內容應明確。」
（四）本院經核訴願決定並無違誤，玆分述如下：
1.經查：依108年3月21日訴願書補充資料證物三之實測圖（見訴願卷第127頁）、108年2月26日訴願書所附建築圖說（見訴願卷第188頁至第189頁）、被告108年5月14日府工養行字第1080117681號函附補充答辯書及系爭巷道旁建築物之建築圖說（見訴願卷第86頁至第87頁）所示，系爭巷道旁建築物於64年取得建築執照時，於靠近建築物一邊，在建築基地範圍內留設寬5公尺之巷道土地，屬建築基地退縮部分，另在建築基地範圍外取得同意書留設寬1公尺之巷道土地（目前為參加人所有），總計留設寬6公尺之私設巷道作為居民出入之用。
2.次查：上開二部分，一者為依建築法規所留設之通行道路；一者為依民法規定提供作為民眾通行之道路，惟原處分機關（即桃園巿政府）認定成立公用地役關係之既成道路範圍包含上開建築基地範圍內寬5公尺之部分土地及建築基地範圍外寬1公尺之私設道路土地，顯與上開司法院釋字第400號解釋理由書所指「至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係」之意旨有違。
3.又查：原處分記載略以：「主旨：有關本市○○區○○段000及OOO地號等2筆土地現況作為道路使用符合司法院大法官釋字第400號理由書所稱既成道路成立公用地役關係一案，詳如說明，請查照。說明：……二、……針對旨揭地號道路部份是否成立公用地役關係（既成道路)說明如下：(一）是否為不特定之公眾通行所必要：……2、另經平鎮區公所會勘紀錄及提供相關資料所示養護時間至今已逾40年之久，爰本○○○區○○段OOO及OOO地號等2筆土地確為本市平鎮區公所鋪設管養且供公眾通行使用之道路。(二）公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事：依據當地里辦公處、平鎮區公所及陳情人均表示，旨揭地號巷道於民國64年核准使用建築執照，公所養護時間至今已逾40年之久，並供通行迄今未曾受阻撓。直至104年9月30日轉由生燦能源科技有限公司取得後於107年6月遭張貼告示將阻撓巷道通行使用。惟期間通行未曾中斷過，其道路部份通行時間已逾40年以上（以民國64年計算）。……
三、綜上，旨揭地號道路部分土地符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，認定旨揭地號土地道路部分為成立公用地役關係之既成道路（既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍）。」等語，此有原處分附於本院卷可參（見本院卷第115頁、第117頁）。本院觀諸上開原處分之內容，足見原處分僅以文字概略敘述「系爭土地道路部分」為成立公用地役關係之既成道路，然並未以圖說明確標示系爭土地經認定屬既成道路範圍為何？又原處分僅泛言「既成道路範圍即為平鎮區公所養護範圍」，然亦未提供桃園巿平鎮區公所養護時間、範圍等相關文件，無從認定成立公用地役關係之既成道路範圍，故原處分上開內容，實無法使原處分之相對人即參加人明瞭原處分機關認定系爭土地上既成道路公用地役關係之存在範圍，其行政行為欠缺明確性，顯已違反行政程序法第5條所定明確性原則。
4.從而，原處分機關遽以原處分認定系爭土地現況作為道路使用符合司法院釋字第400號解釋理由書所稱既成道路成立公用地役關係，原處分顯有率斷；又原處分顯已違反行政程序法第5條所定明確性原則，故被告以訴願決定撤銷原處分，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
5.承上，本件審理之範圍，乃係系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定之情形，惟本院認定系爭土地不符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定之情形，業如前述；至系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條規第1項第2款至第5款規定之情形，並非本件審理之範圍，應由原處分機關另行認定。至原告就系爭土地是否享有通行權，乃係原告與參加人間之私權糾紛，應由原告另行提起民事訴訟以尋求救濟，均併此敘明。
6.原告主張：系爭巷道為單向出口之無尾巷，為原告、其家屬、鄰近住戶、附近商家、訪客及郵差等不特定人通行往來金陵路二段之唯一道路，於60年初供前開不特定人通行之初系爭土地所有人皆未有異議，並經桃園市平鎮區公所養護逾40年之久，業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所述事實狀態。訴願決定未詳予調查即謂系爭土地不存在公用地役關係，認事用法實有違誤云云，不足採信。
（五）原告又主張：依訴願決定意旨，將使系爭巷道位於系爭土地部分因不存在公用地役關係，而有路寬不足6公尺情事，導致原告所有房屋之建築執照可得撤銷云云。惟查：本件係原處分認定系爭土地道路部分之既成道路範圍爭議，僅會產生原告所有建物之指定建築線、違章建築等認定問題，實與得否撤銷建物建築執照無涉。足見原告此部分之主張，容有誤解，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為訴願決定，並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、至原告聲請桃園巿平鎮區公所提供系爭巷道可追溯最初養護之時間、範圍及桃○○○鎮區○○○設道路土地使用權同意書同意使用之土地實際坐落位置等相關文件，及請桃園巿平鎮地政事務複丈系爭巷道坐落於系爭土地之長寬度、面積等證據。惟查：原告聲請調查上開證據，乃屬原處分機關作成原處分時，應依職權調查之證據，嗣訴願決定以原處分機關未依職權調查之上開證據，即作成原處分為由，撤銷原處分，並經本院認定訴願決定並無違誤，業如前述〔詳見本判決事實及理由欄（四）之論述〕，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；至原告以原告已向臺灣桃園地方法院提起民事訴訟，向參加人請求確認原告就系爭土地有通行權為由，爰依行政訴訟法第177條第1項及第2項規定，聲請本院裁定停止訴訟。惟按「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條第2項定有明文。查：本件審理之範圍，乃係系爭土地是否符合桃園市建築管理自治條例第14條第1項第1款規定之情形，與原告就系爭土地是否享有通行權，乃係原告與參加人間之私權糾紛，係屬二事，故本件並無行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據之情形，亦無民事、刑事或其他行政爭訟牽涉本件行政訴訟之裁判之情形，故本院認原告此部分之聲請，於法未合，應予駁回；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 陳可欣